試論清末民初司法積弊整頓之監督制度主張

張衛東

清末民初時期是司法制度變革的重要階段,然而司法積弊嚴重,具體體現在刑訊逼供、索賄受賄、案件積壓等諸多方面,嚴重阻礙了司法制度的近代轉型,造成國家政權與地方社會之間關系緊張。以往學界對清末民初司法制度建設的探索,已經取得了頗為豐碩的成果,尤其是對司法制度近代轉型問題的探討較為集中①。然而對于當年司法積弊整頓方面的制度主張還缺乏較為系統的研究。本文試圖對時賢在嚴格案件審理、強化政府職權配置、注重司法官懲戒等方面提出的以整頓司法積弊為目的的監督制度主張略作考察。

一、案件審理方面之司法監督主張

清末民初朝野兩方均主張從嚴禁刑訊逼供、嚴禁濫押、嚴禁案件積壓、嚴禁司法官員應酬需索等方面加強對司法的監督,以消除司法積弊,提升國家治理能力。

其一,嚴禁刑訊逼供。訟獄為民命所關,中央與地方司法機關本應注重清理庶獄,才能使民眾免致冤抑,社會得以安寧。然而各地積習相沿,對于民間控訴案件任意刑求。鑒于發生各種司法官員用刑逼命案件,監察御史徐克剛主張,秉公審訊各民事刑事案件,“不得擅用非刑,庶幾消酷烈而迓休和”[1]。劉坤一、張之洞等地方總督主張慎用非刑,除盜案、命案證據確鑿而不肯認供者準其刑訊外,“凡初次供訊時,及牽連人證,斷不準輕加刑責”[2]。這一慎用非刑主張為沈家本、伍廷芳等修律大臣所吸收,即除死刑罪犯證據確鑿而不肯供認者準其刑訊外,凡是初犯訊供者概不準刑訊,以免冤濫。停止刑訊顯然是司法制度近代轉型的需要,然劉彭年等考慮到條件還不完全具備,須待裁判訴訟各法頒布后方可施行。在停止刑訊問題上清廷要求法部、地方督撫酌核辦理,務期消除積弊。晚清時期司法轉型處于起步階段,各種訴訟法律皆未具備,若驟然完全禁止刑訊,則司法官員窮于究詰,必致積壓案件經年不結,因此慎用刑訊較嚴禁刑訊更切合當時情況。

刑訊為法治制度所不許,自近代司法改革以來名義上已經廢除。但民國初年各地審問刑事被告拷訊刑求卻時有所聞,刑訊逼供現象依然存在,既觸犯刑章又違背人道主義,嚴重阻礙了司法制度的近代轉型。早在南京臨時政府時期,孫中山以臨時大總統名義通飭司法部門禁止刑訊,不論行政司法官署及何種案件“一概不準刑訊鞫獄”[3],違者除褫奪官職外,還需治以相應之罪。大總統禁令發布后司法部咨行各地方都督,“嗣后無論公開審判或預審,及其他官署之審訊,均不準再用刑責,及其他方法凌虐逼供”[4],否則按相關刑律辦理。民初時期大理院審理刑事上告案件,其上告理由大多以第一審司法機關嚴刑逼供為詞。司法部通飭各省高等審判廳轉行各縣知事,嗣后審理案件務須遵守法令不得稍事刑求,并咨行各省巡按使嚴行督察,遇有刑訊逼供事件即“由各高等檢察廳立即按律起訴,以資懲儆”[5]。后來司法部再次命令各兼理司法之縣知事及輔助司法之軍警機關,“對于被告人嫌疑人或關系人慎勿沿用跪審刑訊等習慣,以重人道”[6]。地方政府在名義上也贊成禁止刑訊,如有地方高等檢察廳訓令,“如果再有刑訊情事,一經告發或被查覺,定即依法懲處,決不稍事姑寬”[7]。

其二,嚴禁濫押。濫押刑事、民事被告關系到剝奪人身自由,辦案人員本應尤加慎重,若非犯罪嫌疑重大合于刑事訴訟法規定者不得任意羈押。然而清末民初時期各地受理刑事、民事案件每每徑行拘捕而并不開庭訊問,甚至羈押數月之久還不知被押原因,人民自由權利無法得到保障。濫責與濫押尤其是牽累無辜為聽訟之所忌。然晚清時期司法腐敗,審判官并不悉心審斷案件,是非曲直未分,率以敲詐從事,先是濫責、后為濫押,無準確的釋放日期,丁役從而需索。有社會輿論呼吁,除少數特殊案犯準予羈押外,“其余尋常詞訟,無論原被證佐,一概不準責押,以恤民瘼”[8]。各州縣辦理命盜案件,或因人證未全或因正兇未獲,動輒拘捕案外無辜人員,任意候審質訊,危害極大。御史儼忠主張各地方督撫大吏派員查核,“如有地方官懸案不結,無辜久禁者,一律從嚴參辦”[9]。晚清時期官場積習已深,于訟獄事務罕能實心清理,或聽信胥役傳票多人,或怠惰安逸傳案不訊,以致羈縻甚多結案甚少,無罪者瘐斃牽累者破家,各種冤情慘不忍睹。社會各界要求嚴禁濫責、濫押,對于疲玩不悛的司法人員予以嚴懲。民初時期各司法機關對于刑事案件每有不照法定條件濫行羈押情事,嚴重損害人民權利。司法部訓令各有關部門,嗣后遇有刑事被告,必須查明確系具有羈押之必要者方得予以羈押,被告在羈押中應隨時調查,對于不符合羈押條件者應予迅速釋放。令稱:“倘仍漫不注意,違法濫押,一經發覺,定即依法嚴辦。”[10]

其三,嚴禁案件積壓。案件積壓為司法弊端之一。晚清時期各上控案件動則需要數年才有結果,其費用已難核計,即使證據齊全,案件仍然延而未結。有社會輿論主張嚴禁拖延,對于年份久遠原告、被告已經不明的未結案件,準許查明報銷,其現審未結各案件限半年全行審結,不得借詞延宕,逾限未結者即對各承審官員予以從嚴懲辦[11]。社會輿論要求各督撫應加快對案件的審理,并為州縣官員提供表率,以防司法積壓。論稱:“今奉此旨之后,督撫府尹果能平反京控以及上控一二案件,則州縣皆有畏懼皆知儆戒,斷不敢仍蹈故習矣。”[12]朝廷對案件積壓問題有所關注,在有關上諭中諭令各地方督撫府尹遇有發交案件及各本屬上控之案,嚴厲命令各承審員認真辦理,不得徇私袒護,致滋冤濫,否則照例處理,以慎刑獄而重民命。

根據京控章程,對于京控未結案件,每年由都察院咨催及奏參兩次,以防止上控案件的積壓。然因日久玩生,都察院對京控案件的監督僅奉行故事,案件拖累極多,甚至出現嫌疑人犯瘐死獄中而承審者一詞未問的情況。崇興、常徽、王金镕等侍御人員主張整頓上控,嚴禁駁審。崇興主張凡是由都察院奏交、咨交各京控案件,限三個月內該督撫應將承審官查辦情形咨交都察院查核,倘有逾限不結或行賄受賄之事即由都察院奏參懲處,若督撫不將銜名送院即將該督撫奏參請求辦理,以便整飭綱紀“而庶獄可期清厘”[13]。除了京控案件的駁審外,地方審判廳對于上控案件大多發回原官審問,以致各承審員任意責押,冤案難平。常徽主張慎選判員,“其上控之案,尤不得發交原官審問”[14]。各司法機關動輒視上控為逞刁,往往駁回交給原審判官審訊,為民眾所痛心疾首。王金镕主張各地方司法機關要注重清厘庶獄,遇有控訴應立予提審平反,不得駁回原審機構以免冤濫。朝廷也對駁回審理有所關注,法部在有關嚴禁駁回審理的復議中主張,于上控各案情節較重者應認真訊辦,不得含混了結致滋枉縱,倘若違例即行嚴參照例處理。甚至在上諭中諭令各有關機關,遇有各省呈控之案俱不準駁斥,案情較重者自應即行具奏,否則必將各該長官交部嚴格處理,因此嚴禁駁回審理對于防止案件積壓有其必要。

民初時期民事刑事案件延壓不結者類居多數,不服上訴者也為數不少,而辦案延緩或審理不公為其主要原因。為了緩解案件積壓,有人主張委任通曉法律的人員,馳赴各地會同清理積案,“限期清結,以免拖累”[15]。及時清理各種案件有利于減少冤假錯案,有地方主張對各種未結案件進行詳細呈報,以便了解案件清理之具體情況。飭稱:“合飭該縣仰即接辦司法日起,舊案未結者共有若干起,新案積壓者共有若干起,查明確數,統限兩個月內一律審結,并由該縣知事會同委員先將未結積案起數列表填報,以憑查考。”[16]

其四,嚴禁司法官員應酬需索。州縣官員以及書役濫收詞費現象時有發生,對各種詞訟案件索費較巨,差查需費、差傳需費、過堂需費,即使民間自愿息訟也需各種費用。索費名目繁多,無非飽官吏之欲壑。面對濫收詞費現象,有地方督撫對此有所禁止,要求道府立飭各州縣,將各項訴訟私費一律禁革[17]。吏目均有應盡之責,然日久弊生,專注于玩法舞弊,受賄出票等事件無所不有,地方民眾受累者不知凡幾。與州縣官同城的佐雜人員常任意擅自收受地方詞訟,致令是非顛倒。根據各種規章制度,胥吏不得擅自收受詞訟,遇有控訴到案即呈送印官查辦,若擅自收受審理釀成人命者,佐雜、印官及失察上司均受嚴厲處分,以防吏目“枉法徇私殘民以逞”[18]。針對吏目擅自收受詞訟積弊,賀熙齡主張嚴厲命令各省督撫密訪屬員,嚴禁書役濫用私刑,否則“除將書役嚴拿究治外,并將該管官立即嚴參”[19]。有人要求所有民間詞訟事務須由州縣官員親自裁判,不得假手吏胥,“倘有佐雜人員復萌故智,膽敢擅受,獨斷獨行,即由該印官稟明參辦”[20]。對于胥吏受理詞訟可謂處境兩難:州縣官事務較多,輕微案件有不能不由佐貳代訊之勢。倘若矯枉過正,“佐貳皆不肖詞訟之事,一概不許與聞”[21],則有損司法效率,但若聽任胥吏擅自查辦,難免有需索之弊。

民初時期根據各種法律規定,除高等及地方審檢兩長、審判處處長因工作上的需要稍事酬應外,其余各廳庭長、首席檢察官以及推事、檢察官、審理員等均不得濫事應酬。司法部之所以提出推事、檢察官等司法人員不宜酬應,主要是出于以下幾個方面的考慮:一是為慎重訴訟起見。法官職司審檢,案牘勞形,已有日不暇給之勢,倘不屏除社交專心聽斷則精力有限,勢必玩視職守,不利于司法工作的展開。二是為顧全司法人員身家名譽起見。法官薪俸之微,若頻繁涉足各種社會場合,官邪失德由此而生,審判前途不堪設想。三是為預防干涉司法起見。司法審判事件既需敏速尤貴公平,司法人員宜專心致志、謹慎將事,若復酒食征逐,甚或且聯絡軍政要人,難免“遇事瞻顧,不能持平”[22]。

包攬詞訟例禁綦嚴,詐欺取財法所不赦。然而因缺乏真正意義上的司法獨立,往往行政權兼理或干涉司法權,訟棍勾結吏役,賄賂公行,借官廳為斂財之藪,視民眾為魚肉之肥,罪狀不堪發指。民初時期貪官污吏臨民問政、豪劣訟棍指官詐財等現象依然嚴重。甚至有不法人員長期匿居各法院附近,勾結司法人員以包攬詞訟為生,假名義以取財。政府當局采取了某些措施來禁止司法索費,規定如有訟棍勾結司法人員包攬詐財情事,允許各受害人或民眾隨時告發,一經訪查屬實定予依法嚴懲。同時要求各司法人員尤其是吏丁須各自檢束,拒絕與各種訟棍往來,否則按法懲辦。

二、職權配置方面之司法監督主張

在清末民初司法制度建設中,時賢從監察權、檢察權、行政權、立法權等各種職權配置上,就加強司法監督進行了探討。就監察權對司法權的監督而言,晚清時期發生了從御史會審到御史陪審的轉變。在傳統司法監督中采取三司會審以及九卿會審制度。重要案件由刑部(后改法部)定案,與都察院、大理寺(后改為大理院)會訊,“如有供訊不符者,則仍由法部再行究詢”[23]。都察院、刑部、大理寺等各有分工相互監督,其中都察院負責糾正。都察院長官會同刑部等審理案件,以便實行對司法審判的監督。會審制度曾在司法監督中發揮了一定的作用,但日久玩生,到清末時期“所有錄場會審,一切皆是具文,不過費財耗神而已”[24],裁撤會審制度提上日程。

隨著會審制度的衰落,俾壽等主張派御史陪審,以資監督。其理由是,若僅有行法之人而無監督之人為司法之大忌,域外各國在審判官之外還有檢察官、陪審官,中國須仿效此制派出御史陪審。奏稱:“審判官有不悟之處,御史從旁指示之,審判官有不公及瞻徇之處,御史據實而糾參之。庶于參改西法之中,益寓慎重民命之意。”[25]御史陪審主張遭到法部反對,其理由主要有以下幾個方面:一是御史陪審妨礙司法獨立。刑部改為法部、大理寺改為大理院,司法分權,厘然獨立,不必御史陪審;更何況在傳統會審制度中,都察院也僅參與大案要案,“并非事事得而會審之也”;即使實行陪審制度的歐美國家,以不熟悉法律的人強行陪審,“勢必各持意見,窒礙滋生”。二是司法監督較為完善,不必御史陪審。審判廳制度自下至上本有相互維系之機,而各廳內附置各檢察官又專為稽察定讞而設,若承審官有枉縱情事,檢察官自當據事理以糾正之;人民果有冤抑,上級廳又得因陳訴而平反之;法部有監督各級審判之責,更可隨時考察執法以為勸懲。三是御史無法承擔陪審之責。御史數量有限,且大多不能揣情度勢,難以承擔陪審職責[26]。清末“新政”中隨著法部、大理院的改設以及檢察廳、審判廳等增設,開啟了司法制度的某些改革。然而檢察、審判等制度尚不完善,且有些審判員的法律專業素養不足,難以保證公正審理。因此有人提出實行御史陪審,果有不公不法準其秉公指摘,如裁判官執迷不悟即據實糾參。法部對于御史陪審制度予以堅決抵制,最終因清朝的滅亡御史陪審并未真正付諸實施。

除了參與會審之外,都察院有權督催各種案件的審結。都城五城地面詞訟繁多,司坊各官只準敘供錄詳,無論大小案件均解城訊結。然而司坊官中賢否不一,司法積弊嚴重,因而有人呼吁“巡城御史認真稽察,若實有聲名素劣之員,隨時指參,毋得徇縱”[27]。各地京控案件有未經斷結者,都察院有權咨催督撫“近將各案斷結,勿稍延緩”[28]。

民國建立后隨著司法獨立及其檢察制度的不斷發展,監察權對司法審判的監督有所弱化,但仍有一定的監督權。北洋時期實行議院監督而無專門監察監督機構,然而肅政廳在某種程度上類似于都察院專門負責對官吏的糾彈。雖然沒有建立一套系統的有關肅政史對大理院普通司法審判以及平政院特殊司法審判的制度,但對司法官員依然具有監督職權。若司法人員有違反憲法、行賄受賄、濫用威權、玩視民瘼等行為,肅政史有權對其予以糾舉。民國時期實行監察院制度,但監察院的職責重在糾彈不法官吏,而不直接干預審判,體現司法獨立。當然司法人員的違法失職依然在監察院的糾彈范圍之內。

在司法制度建設中檢察監督開始興起并不斷完善,具體體現在審判監督、監所監督、裁判執行監督等方面。近代司法改革后采取審檢分立制,檢察權對審判權進行監督,監督審判官行為,并糾正錯誤之裁判。審判監督主要包括個案監督與一般監督兩種不同形式。前者如蒞臨法庭監督審判以及審查審判有無違誤;后者如參加相關會議以及稽查審判報表等。凡是預審或公判時檢察官必須蒞庭監督,且檢察官蒞庭監督須嚴格按照規定的程序與具體要求進行。法庭裁判后續送檢察官審查。在審查中若發現裁判有誤,檢察機關得提起再審或上訴,以糾正錯誤判決。譬如“為判決基礎之證據物,因他確定判決證明其偽造者”[29],檢察機關得于判決確定后提出再審或上訴。一般審判監督包括列席審判會議、評議審判工作、查核審判統計表等。近代司法改革中較為注重審判統計監督,各級審判廳審判統計表非經各該檢察廳查核不得詳報。然而《法院編制法》調整檢察監督權,取消了審判統計監督的內容。

對監所的監督是檢察監督的重要方面。清末司法改革以來看守所由檢察官負責監督,民國建立后“看守所由地方檢察廳檢察長監督”[30],監獄設立后受司法部監督,而司法部委任各高等檢察長監督各該區域內各監獄。檢察機關對監所監督的內容較多,主要包括收押釋放人犯及羈押期限是否合法、官警行為是否瀆職、羈押是否安全、羈押人員待遇是否落實、刑罰變更是否合法等。有看守所行政犯或軍事犯經羈押機關送押后往往積壓嚴重,甚至瘐斃獄中。檢察機關視察得知情況后要求對于此類案件從速訊結。檢察機關對監所的監督形式主要為視察,視察監獄時檢察官應該嚴格檢查房屋構造、教誨教育實施、監犯健康及關于衛生之實施、監獄全部事務設施狀況,檢察官要在監所監督中對各種不規范、不合理現象提出建議以資改進。清末民初時期監獄制度素稱腐敗,被困其中者常向外界訴其冤慘,實行檢察官輪流視察意在整飭獄政消除司法積弊。

行政權對司法權的監督問題是司法監督的重要領域。晚清時期各界人士主張加強督撫對州縣司法權的監督。州縣詞訟原本設有按月循環簿呈送上級主管長官查核,然日久玩生,州縣往往搪塞了事,其延宕不結案件督撫難以知情。還有向來巡道巡視地方時必提查州縣詞訟號簿,如發現有司法積弊立即要求改正或嚴參,然巡道提查詞訟制也是日久懈弛,全不遵行。有鑒于此,監察御史賀熙齡主張各省督撫巡道認真履行司法監督之責以除積弊,“凡州縣及各府詞訟案件,專責成巡道實力稽查,如有延擱枉斷,據實揭參,或該道奉行不力,該督撫亦即據實參處。如此層層稽核,實力奉行,庶幾無留獄無冤民,而訟可少減矣”[19]。馬相如主張各省督撫“嚴飭州縣審理積案,勒限完結”[31]8,并提出把審結案件之多寡以及是否有冤抑作為考核屬員的標準。對于奉旨交辦的重大案件應由督撫親自審理,不得向下層層委托道府以下官員辦理。朝廷較為注重加強對地方司法積弊的整頓,要求“大理院選派干員,分赴各省調查積弊”[32]。也有地方督撫試圖整飭司法積弊,如浙江巡撫要求所屬州縣將各案逐一開單嚴催,勒令無論新舊之案限期斷結,“倘再逾限不理,當按未結之起數多寡,詳請示懲,以為玩視民瘼者戒”[33]。雖然各界都要求加強督撫對州縣詞訟的監督,然因各種因素的制約,司法積弊始終無以消除。

民初時期就巡按使或省長監督司法、委任道尹監督司法以及其他各級長官監督推檢法官問題有著較為具體的規定。根據《省官制》規定,巡按使受政府特別委任監督司法,其委任后若有不勝司法監督之任者由司法部隨時呈請撤銷。鑒于一省范圍之大,巡按使將司法監督權委任于道尹。道尹監督司法權限包括:調查考核其管區域內兼理訴訟縣知事司法經費事宜;對于其管區域內兼理訴訟縣知事之獎懲及承審、管獄等員之用撤、獎懲,得隨時考核咨明高等審判廳長并詳報巡按使核辦;其管區域內高等分廳審檢人員如有廢弛職務及確有貪劣款跡者得咨明高等審判廳長并詳報巡按使核辦;其管區域內兼理訴訟縣知事因監督司法行政上之便宜得隨時或定期飭令提出報告;派員蒞查其管區域內兼理訴訟之縣知事及承審、管獄等員[34]277。此外道尹在監督司法中也受巡按使與司法部的雙重監督,巡按使隨時查核道尹是否勝任司法監督,司法部查有道尹不勝司法監督時隨時咨明巡按使查辦。后巡按使改稱省長,原有巡按使監督司法之權歸屬省長。根據《省官制》省長監督司法的權限范圍包括稽核司法經費、考核司法官吏、核辦各縣承審管獄員等之任免獎懲、呈請懲戒各級有貪劣款跡之審檢人員。《司法官懲戒法》頒布后對省長監督司法權限進行了適當調整,有貪劣款跡的各級審檢人員由省長咨陳司法部并飭知該管檢察長速行偵查[35]。

各主管長官對所有地方上的各級審判、檢察人員負有考核與監督之責,不能包庇袒護不肖司法官吏。司法部令稱:“如法官中有不能稱職者,各該管長官即宜從實舉發,施以相當之懲戒,其甚者呈請免職,庶足以申明法紀,保障人權。”[34]198司法部要求尤其要注重從司法用人、訴訟裁判等方面加強司法監督。在司法用人上每用一人先行試署,滿六月而成績可觀者始能予以薦署,滿一年而成績可觀者始能予以薦補,否則寧缺毋濫。在清理詞訟積案上要求,“在地方廳內別設刑事簡易廳,辦理輕微案件,隨到隨結”[36]。雖然司法部多次訓令要求各級審檢長官及監督推事、檢察官等對于司法行政上的監督務須遵照法律法規實力奉行,然因受各種因素的限制,“各級長官遂虛擁監督之名,并無監督之實”[37]。

清末民初時期議院對司法行使某些監督權。自清末設立各級審判廳以后,審判官多不稱職,濫用法權,蹂躪黎庶百姓。湖廣總督主張在法官懲戒法未頒布以前,對于審判官納賄違法,諮議局有權糾舉;同時對于諮議局糾舉權有一定限制,只能限于司法官員的違法受賄行為,不得干預訴訟事件[38]。在這一司法監督制度設計中,對于審判官受賄違法,諮議局有糾舉權,督撫有查辦權[39]。民國建立后議院對于司法行使監督權,對于大理院的不法行為,參議院有權“提出質問,限期即日答復”[40]。議院監督司法的范圍較廣,司法上行政事務問題、違法判決之責任問題、非法處刑的訴追問題等皆在監督范圍之內。對于司法腐敗參議院曾質問稱:“政府對于司法官之不職,究竟有無甄別之辦法,對于司法之破壞,究竟有無救急(濟)之良規?請于文到五日內,按照上開事實之質問,將計劃一并答覆到院,相示以誠,勿稍掩飾護回。”[41]

三、司法官懲戒方面之司法監督主張

雖然晚清時期還沒有形成一套正式的近代司法官員懲戒制度,卻有對司法官員的違法失職懲處機制,但懲處較輕,因此,時賢紛紛主張加強對司法官員違法失職的懲處。鑒于司法案件拖延、積壓現象嚴重,江南道監察御史佘文銓主張“隨審隨結,毋許苛索前項規禮,有犯即照蠹役詐贓治罪”[42]。晚清時期吏治腐敗,訟案不理、刑獄濫施等司法積弊嚴重。監察御史朱潮主張肅清司法腐敗,對于此類現象除照例糾參之外,每屆年終將劣員事跡、名數匯總參劾,“以昭慎重而憑核實”[43]。為了消除案件積壓、提高司法行政效率,馬相如主張以案件審結之多寡及其有無冤抑作為司法人員的考成標準,尤其是要限期清理京控案件。奏稱:“至于京控發交之案,本有完結例限。應由原交各機關隨時核查,其有已逾例限,尚未審結者,即行奏參,予以應得處分。”[31]9丁日昌主張勒限半年內將積壓各案次第結清,違者“另行嚴參以示懲勸”[31]11。劉長佑主張督飭臬司嚴格考核所屬牧令,“如有怠玩廢弛積壓不辦,以致犯人久羈囹圄及拖累無辜者,即當隨時據實嚴參”[44]。晚清時期駁回審理積弊嚴重,王金镕主張嚴禁駁回審理以便清厘庶獄。該主張得到法部的贊同,在其復議中提出不得違例發交原審判官審理[45]。各省控訴案件多有相驗遲延,地方官并不親往者,防止相驗延誤,“如報案后遲延日久,草率從事,甚至委雜職武弁以至弊竇叢生,尚復成何事體,嗣后刑部于地方官相驗,均令確遵辦理,程途遠近,定限于詳報時隨案聲明,倘有遲延預限及率委雜人等代驗者,嚴加處分,各直省即一律遵照辦理,毋任屬員等再蹈積習”[46]。晚清時期各省交訊之案從未平反甚至長期積壓,冤累愈來愈多,實屬不成事體。嚴重的司法積弊引起朝廷最高決策層的注意,在有關諭令中要求各省督撫府尹遇有發交案件及各本屬上控之案應命令承審員認真辦理,不準徇私袒護,致滋冤濫,違者照例處理以慎刑獄。清末時期頒布《奏統籌司法行政事宜分期辦法折并單》《奏法官懲戒章程等應俟會商妥協分別具奏片》,就是司法官員違法失職懲戒制度的萌芽。

民初時期就司法官懲戒是否歸屬于文官懲戒委員會問題進行了探討。有人提出若法官失職由“司法部自判決,毫無一定懲戒之標準,殊不能昭信國人”[47]。后由總統咨詢政治會議決定,在法官懲戒法尚未頒布之前,法官懲戒之事暫由文官懲戒委員會辦理[48]。然而不久之后正式頒布司法官懲戒法及其相關法令,成立了專門的司法官懲戒委員會,將司法官懲戒從文官懲戒中分離出來,并對司法官懲戒事由、懲戒種類、懲戒審查、懲戒執行等有所規定。懲戒事由包括違背或廢弛職務、有失官職上威嚴或信用。懲戒種類有奪官、褫職、降官、停職、調職、減俸、誡飭等[49]。司法官懲戒事件到會后由委員長指定主任調查委員,對相關案卷進行調查處置,調查事畢后將各情況報告書于懲戒委員會委員長,委員長接受報告書后限期令各委員到會審查、評議、表決[50]。經司法官懲戒委員會議決受懲戒處分者,系推事檢察官由該管長官執行,系各省地方審檢廳長由該管高等廳長官執行,其他各廳長官應各廳自行執行,均呈報司法部備案[51]。

四、司法積弊整頓監督制度建設之評析

清末民初時期司法積弊整頓之監督制度主張不斷提出,主要有以下幾個方面的因素:一是獄政管理無序。清末民初時期獄政管理無序,有罪名未定者人已瘐斃獄中,各州縣皆有積案,數量多至千余起,有的省份甚至多達十余萬起。案件積壓時間之長,往往延宕不結,即使尋常案件也是置之不理,案牘愈積愈多。有的案件甚至延擱十余年不予審定,按例期限已滿仍監禁于獄,“徒使小民耗費傾家,失業廢時”[52]。民間詞訟一經遞入司法機關,即有差役恐嚇需索,“多則數百千,少亦數十千,其余勒索名目,不一而足”[53]。二是司法官員腐敗嚴重。清末民初時期司法腐敗,各級官廳對于上控并不提交案件冊查核案件是否造入。案件積壓以致民眾負屈含冤無從申訴,致使各種京控案件層出迭見。各地案件積壓十分嚴重,大多皆不能迅速審結,庶獄積弊重重。司法官審判民事刑事案件關系到人民生命財產問題,本應精心斷案以求司法公正。司法官員往往不務正業,不顧司法風紀,爭逐于各種社交場合之中,審判弊端不斷發生。時稱:“自到差以來終日以尋花問柳為樂事,所有每月薪資均已花費,且該廳尚有罰款數百金,年終聞未報銷,想已送往銷金庫矣。”[54]三是司法權受制于行政權。司法權受行政權牽制,行政腐敗影響司法腐敗。正如包世臣所言:“至首縣與外府,分同所屬,外縣交若兄弟,書札囑托,饋遺瞻顧,遇有翻異,仍前刑嚇,痛則思死,沉冤誰雪。”[55]正是為了消除以上種種司法積弊,時賢紛紛從防止濫刑、司法官違失懲戒、權力配置的監督等方面提出了一系列制度主張。

清末民初時期司法積弊整頓之制度建設具有以下幾個方面的訴求:一是保障人民權利。在清末民初時期,各種案件審理中濫刑、濫押現象嚴重,不僅違背國家法令,而且損害了人民權利。為了保障人民權利,社會輿論紛紛主張禁止司法機關濫施體罰,違者從重治罪。二是實現司法公正。聽訟本有專責,然因各種因素的制約,民間詞訟之事積至盈十累百,不能迅為斷結,甚至為書役所蒙蔽,有損司法公正,造成各種冤假錯案者無以數計。社會輿論呼吁加強對司法事務的監督,做到官誤懲官、民刁懲民,確保司法官員在各種案件審理中“不敢枉斷”[56]。三是加強對地方的控制與治理。清末民初時期各地辦理刑名,地方官往往多方回護規避處分,影響到中央對地方權力的控制與治理。中央對地方的巡視也往往僅有巡視之名,并無巡視之實。有關司法積弊整頓之監督制度設計,除了有肅清吏治、懲治司法腐敗的訴求之外,加強對地方控制與治理也是重要訴求。

清末民初時期司法積弊整頓制度建設具有以下幾個方面的特點:一是監督司法與司法獨立之間截然分開。在清末民初時期司法積弊整頓中,力圖將監督司法權與司法獨立權區分開來。司法官員的納賄違法行為,與純粹的訴訟事件不同,各監督機關及其人員負有糾舉之責。正如憲政編查館電稱:“法官確系納賄或施行審判及執行檢察事務,確有違法情形為限。其民、刑訴訟案件,凡涉及兩造理之曲直,及罪之有無,無論已、未設審判廳地方,只準訴訟人向審判機關或地方官員依法呈訴,不得向諮議局建議,該局即不得干預。”[57]對司法權的監督不影響審判權的行使,在某種程度上保證了司法獨立。實行檢察制度后,檢察權對審判權具有監督責任,但不能妨礙審判獨立,“監督司法與干涉審判,截然兩事”[58],司法行政監督不得限制審判上所執事務及審判官之審判權。二是司法官員的懲戒與獎勵相結合。清末民初時期司法監督中堅持對司法官員的懲戒與獎勵相結合的原則。譬如晚清時期通常由各府廳州縣將每月審理上控自理案件摘敘案由造冊上報,由臬司負責考核勤惰,分記功過以昭獎懲。三是司法官懲戒處分范圍涉及業內業外活動范圍。在清末民初司法監督中,將司法官員的沾染不良嗜好等業外私人活動納入監督范圍。司法官員首重操守清嚴,尤不宜沾染不良嗜好,以維護官員形象。民初時期頒布《司法官不得沾染嗜好令》《法官宜杜絕酬應令》等,要求司法官員不得沾染不良嗜好,杜絕各種酬應活動,以免公私交迫而玩忽職守,違者一經查實即依法懲戒。

雖然各界提出了諸多司法監督主張,但因受以下種種因素的制約,監督效果極為有限,司法積弊始終沒有能夠消除。一是政治未上軌道。司法監督的實施需要法治為前提,清末民初時期政治未上軌道,司法有時甚至等同于私法,司法積弊顯然無以清理。二是官官相護。清末民初時期官官相護現象嚴重,官員因共同利益緊密交織在一起,甚至“長官之地位,經過屬員之階級而來”[59],上司徇私包庇屬員,上級官員無法有效監督下屬。即使對于違法瀆職的司法官員有所懲戒處分,基本上也是局限于中下層司法官吏。三是監督人員消極怠慢。監督人員消極怠慢,上級官員監督下級司法存在著有名無實的現象。四是監督人力物力不足。因人力物力不足,對司法領域的監督難以到位。五是監督權限不明。雖然司法獨立為近代司法改革的重要目標,然在具體實施中監律權與行律權之間權限不明情況依然存在。審判權與檢察權分立是司法法治化的重要特征之一,然“各省省城商埠新設之各級審判檢察等廳,審判與檢察遇事動生沖突,上級與下級受訴互相推諉”[60],在案件處理上往往雙方意見難以協調而釀成僵局。正是由于受到上述諸多因素的制約,司法積弊整頓的效果大打折扣。

雖然清末民初時期對司法領域的監督并未取得理想的效果,但時賢從嚴格案件審理、強化政府職權配置、注重司法官懲戒等方面入手監督司法之制度主張,不僅具有一定的思想史意義,而且為當前法治建設提供了某些歷史參考。

注釋

①代表性的成果有:董笑寒、孫燕京:《秋審個案與清末司法審判》,《南京社會科學》2013年第2期;李鼎楚:《事實與邏輯:清末司法獨立解讀》,法律出版社2010年版;姜小川:《清末司法改革對中國法制現代化的影響與啟示》,《法學雜志》2012年第7期;韓濤:《晚清最高司法審判權的形塑:以晚清大理院審判權限的厘定為中心》,《華東政法大學學報》2011年第5期;唐仕春:《北洋時期的政治分立與司法統一》,《近代史研究》2013年第4期;段曉彥:《民初大理院民事裁判中的“條理”》,《法律科學(西北政法大學學報)》2022年第6期;宋泓宜:《清末民初司法制度轉型研究》,吉林大學博士論文,2019年。