全民所有自然資源資產清查在云南省實踐的思考與建議：以香格里拉市為例

吳 松，黃 釗，代達龍，宋旭鋒，許 晶，趙 俊，雷 波，陳 杰，黃元有，朱能剛

（1.云南省地質調查院（云南省地質科學研究院），云南 昆明 650216；2.自然資源部三江成礦作用及資源勘查利用重點實驗室，云南 昆明 650051；3.云南省三江成礦作用及資源勘查利用重點實驗室，云南 昆明 650051）

黨的十八屆三中全會提出要“健全國家自然資源資產管理體制，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制”。2016 年12 月，國務院印發《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，首次提出“開展資產清查核算，及時掌握全民所有自然資源資產家底”。2019 年4 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，要求“研究建立自然資源資產核算評價制度，開展實物量統計，探索價值量核算”[1]。我國首次以國家文件的形式明確自然資源資產具有價值，提出對自然資源資產的價值進行評估與核算。為更好統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，資產清查是一項摸清全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地和海洋等自然資源資產底數的基礎工作。目前，各?。▍^、市）都在對全民所有自然資源資產清查技術方法進行探索[2-5]，對自然資源資產評估、核算、估算等內涵不明晰[6-7]。

2020 年，云南省選取香格里拉市、景洪市、富源縣、五華區開展全民所有自然資源資產清查試點，2021 年、2022 年繼續開展香格里拉市的清查工作，本文以香格里拉市為例，根據《全民所有自然資源資產清查技術指南》（以下簡稱“《技術指南》”）要求[8]，對清查技術方法和規程進行驗證，分析并總結現階段工作存在的問題，提出合理化建議，為全國資產清查工作貢獻云南經驗。

1 工作基礎及分類

1.1 工作基礎

1.1.1 專題數據

資產清查工作基礎的一方面是目前已經開展的各類自然資源調查成果。截至目前，香格里拉市各專題數據如下所述。①土地資源：兩次全國國土調查成果、國土變更調查（每年更新）成果、衛星遙感影像數據、不動產登記信息管理基礎平臺宗地、土地市場動態監測與監管系統土地供應、地籍調查成果、耕地質量等別年度更新評價等數據成果；②礦產資源：礦產資源儲量數據庫、礦業權統一配號系統、礦山開發利用數據庫管理系統、礦產資源國情調查、第四輪礦產資源規劃等成果；③森林資源：森林資源管理“一張圖”成果、林地保護利用規劃及森林資源規劃設計調查成果；④草原資源：草原調查監測；⑤濕地資源：濕地調查監測、一般濕地認定成果；⑥其他資料：“三區三線”劃定、自然保護地范圍等成果。通過多輪自然資源調查，已初步掌握自然資源的權屬、數量、質量、用途和分布情況，為摸清香格里拉市全民所有自然資源資產家底奠定數據基礎。

1.1.2 資產評估

資產清查工作基礎的另一方面是現已形成的自然資源資產價值（價格）評估成果。當前，各類自然資源資產價值（價格）評估工作基礎差異較大。濕地、水資源資產價值評估僅開展了相關研究工作，尚未形成統一技術標準[9-12]。目前，香格里拉市各類資源資產評估基礎：①土地資源：規劃區土地級別與基準地價，農用地出租、投入產出交易信息；②礦產資源：迪慶州礦業權出讓收益市場基準價、云南省礦業權出讓收益市場基準地價；③森林資源：部分林地出租、流轉交易信息、木材交易價格；④草原、濕地資源以保護為主，不存在交易信息；⑤云南省省級清查價格體系建設成果，這些評估成果為本次資產價值估算提供技術依據。

1.2 工作分類

1.2.1 土地資源

土地按照《土地利用現狀分類》標準進行工作分類[13-14]，其中，農用地（不包含林地、草地、濕地）分為5 個一級分類，13 個二級分類；建設用地分為9 個一級分類，22 個二級分類，濕地的鹽田具有經濟價值，清查歸為建設用地；未利用地分為2 個一級分類，7個二級分類。各資源分類見表1。

表1 土地資源資產清查工作分類Table 1 Inventory classification of land resources

1.2.2 礦產資源

根據《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7 號）和《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令〔第240 號〕），按照《技術指南》要求[8]，本次礦產資源清查范圍分為能源礦產（7 個礦種）、黑色金屬礦產（3個礦種）、有色金屬礦產（10 個礦種）、貴金屬礦產（3個礦種）、“三稀”礦產（4 個礦種）、非金屬礦產（6 個礦種）、水氣礦產（2 個礦種）共7 大類，35 種礦產資源[8,15]，具體見表2。其中，根據《技術指南》[8]，國家負責石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、油頁巖、鎢、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質石墨等13 個礦種的資產清查，省級負責煤、金、銀、鉑、錳、鉻、鐵、銅、鉛、鋅、鋁、鎳、磷、鍶、鈮、鉭、硫、金剛石、石棉、二氧化碳氣、地熱、礦泉水等22 個礦種的資產清查。

表2 礦產資源資產清查工作分類Table 2 Inventory classification of mineral resources

1.2.3 森林、草原、濕地資源

森林資源一級分類為林地，分為4 個二級分類；草原資源一級分類為草地，分為3 個二級分類；濕地資源一級分類為濕地，分為7 個二級分類，鹽田已納入建設用地清查范圍，具體見表3。

表3 森林、草原、濕地資源資產清查工作分類Table 3 Inventory classification of forest,grassland and wetland resources

1.3 工作內容

根據《技術指南》要求，結合香格里拉市資源稟賦特色，本次對土地資源、礦產資源、森林資源、草原資源、濕地資源、國家公園等6 類資源開展資產清查工作，不涉及海洋資源，水資源資產清查技術方法還有待研究，暫不列入本次清查范圍[8-10]。全民所有自然資源資產清查主要包含實物量清查及價值量清查，利用已有各類資源專項調查中資源權屬、數量、質量、用途、分布等成果，以年度“國土變更調查”成果為底圖，在補充統一基準時點下的自然資源資產價格、使用權、收益等信息，開展實物量清查及價值量估算。具體資源清查類型、內容、要素見表4。

表4 全民所有自然資源資產清查內容、要素和計量單位Table 4 Contents,elements and measurement units of state-owned natural resources assets inventoty

2 技術方法

云南省按照《技術指南》要求，鼓勵先行先試。在對《技術指南》進行綜合研究，以及對國家第一批試點地區開展調研基礎上，首選4 個縣（市）區開展資產清查試點，香格里拉市為4 個試點區域之一。本文在結合香格里拉市草原、國家公園等資源特色，開展土地資源、礦產資源、森林資源、草原資源、濕地資源、國家公園等資源清查，技術路線主要包含準備工作、實物量清查、數據整合、價值量清查、成果核查匯交等過程，具體技術路線如圖1 所示。

圖1 全民所有自然資源資產清查技術路線圖Fig.1 Technical roadmap of state-owned natural resources assets inventory

2.1 土地資源

1）農用地。以香格里拉市“國土變更調查”國有農用地圖斑為清查范圍，疊加年度耕地質量等別年度更新成果，開展實物量清查。在省級農用地清查價格基礎上，結合香格里拉市農用地出租、流轉、投入產出等價格信息，開展國有農用地經濟價值量估算。

2）建設用地。以香格里拉市“國土變更調查”國有農用地圖斑為清查范圍，疊加不動產登記宗地、土地供應等數據成果，開展實物量清查。結合香格里拉市城鎮基準地價成果，對省級確定國有建設用地平均清查價格進行容積率和期日修正形成圖斑清查價格，開展國有建設用地經濟價值量估算。

3）儲備土地。以香格里拉市土地儲備監測監管系統數據為清查范圍，疊加儲備土地利用規劃和城鎮控制性詳規數據，開展實物量清查。對規劃用途、容積率等條件明確的，結合香格里拉市基準地價成果，采用基準地價系數修正法估算經濟價值；對規劃用途、容積率等條件不明確的，按已發生收儲成本、前期開發成本、資金成本和其他成本（地籍調查、土地登記、地價評估）估算經濟價值。

2.2 礦產資源

國家負責石油、烴類天然氣、頁巖氣等13 個礦種清查，省級負責煤、金、銀等22 個礦種清查[8]，本次清查工作對云南省省級礦產資源儲量庫中81 個礦種（包含國家要求35 個礦種，統計數據來源2020 年省級儲量庫）進行全面清查。結合香格里拉市礦產資源稟賦特點，以香格里拉市礦產資源儲量庫中礦種為清查范圍，共25 個礦種，具體見表5。在國家要求35 個礦種基礎上擴大清查范圍，增加了鉍、鈹、銦、鎘、普通螢石、硫鐵礦、水泥用灰巖、水泥用大理巖、水泥配料用黏土、水泥配料用泥巖、飾面用大理巖、壓電水晶11 個礦種，實現香格里拉市儲量庫礦種全覆蓋。

表5 香格里拉市礦產資源資產清查范圍Table 5 Inventory limits of mineral resources in Shangri-La City

礦產資源價值量估算對象：①固體礦產資源為儲量估算；②其他礦產資源（地熱、礦泉水）按照生產規模和出讓年限進行估算。本次資產清查工作中，香格里拉市地熱、銅、鉛、鋅、鎢、鉬、銀、硫鐵礦8 個礦種采用省級清查價格進行經濟價值估算；鐵、煤、錫、銻、鈷、金6 個礦種在儲量庫中只有資源量而沒有儲量，未開展經濟價值量估算；目前，國家（?。┘壷恢贫?5 個礦種清查價格，鉍、鈹、銦、鎘、普通螢石、水泥用灰巖、水泥用大理巖、水泥配料用黏土、水泥配料用泥巖、飾面用大理巖、壓電水晶11 個礦種沒有清查價格，未開展經濟價值量估算，待省級清查價格建立后再開展經濟價值量估算。

2.3 森林、草原、濕地資源

1）森林資源。林地以香格里拉市“國土變更調查”國有林地圖斑為清查范圍，林木以國有林地、種植園用地疊加森林資源管理“一張圖”所有權為國有的林木生成子圖斑作為清查范圍，疊加森林資源管理“一張圖”，開展實物量清查。利用省級確定香格里拉市林地及林木清查平均價格開展森林資源價值量估算。

2）草原資源。以香格里拉市“國土變更調查”國有草地圖斑為清查范圍，疊加草原資源調查監測數據，開展實物量清查。利用省級確定香格里拉市草地清查平均價格開展草原資源價值量估算。

3）濕地資源。以香格里拉市“國土變更調查”國有濕地圖斑為清查范圍，疊加濕地調查監測數據，開展實物量清查，濕地經濟價值估算正在探索研究，本次暫不核算濕地資源經濟價值。

2.4 國家公園

以香格里拉市普達措國家公園矢量范圍內國有農用地、建設用地、儲備土地、國有林地林木、國有草地、國有濕地圖斑為清查范圍，疊加各資源專題調查數據，開展實物量清查。各資源經濟價值參照各資源清查價格進行核算。本次資產清查工作就普達措國家公園土地資源從水源涵養、土壤保持、防風固沙、固碳釋氧、生物多樣性等5 個方面開展生態服務價值探索研究。

3 問題及建議

3.1 問題

3.1.1 自然資源管理基礎數據不完備

由于歷史遺留及經濟發展相對落后，香格里拉市土地供應、宗地數據基礎不好。①土地供應數據存在供應臺賬與矢量范圍不對應、坐標系不統一，供地數據只有2009 年以后的數據，2009 年以前供地數據不完整，坐標系統未知，專題數據處理難度大；②宗地數據存在部分拓撲錯誤、宗地漂移、地塊重疊等問題；③儲備土地部分地塊缺少利用規劃，土地收儲成本數據缺失，給實物量及價值量清查帶來一定困難。

3.1.2 自然資源調查標準不一致

因各部門管理需求不同，各類資源專題調查底圖、分類標準不一致[9,16]。香格里拉市存在以下問題。①森林資源管理一張圖與“國土變更調查”地類分類不一致。目前，云南省正在開展森林資源“一張圖”與“國土變更調查”底圖融合試點，國家未對數據審核，尚未下發。②草原、濕地專題調查地類分類不一致，按照《技術指南》要求，草原專題數據缺失基本草原面積、理論載畜量等屬性，濕地專題數據缺失植被類型、主要優勢植物種、受威脅因子等屬性，導致“國土變更調查”底圖與專題數據疊加時，空間數據匹配性差，整合處理、屬性補錄難度大。

3.1.3 清查價格建設不完善

國家清查價格體系成果已下發各省份，省級已構建省級清查價格，清查價格有對應基準時點，目前，尚未開展國家、省、縣清查價格體系更新工作，清查價格體系建設制度不完善。云南省各資產價格評估基礎普遍較差，以香格里拉市為例，①森林、草原資源以保護為主，不存在流轉、出租等交易信息；②濕地資源利用較少，不存在交易信息；③國有農用地租賃、投入產出樣點較少；④根據2020 年香格里拉市礦產資源清查結果，共有32 個礦區，礦業權設立98 個，其中，采礦權共23 個，探礦權共設置75 個，只有6 個礦山在生產，生產礦山較少，礦產資源清查價格信號收集困難。

3.1.4 清查成果分析應用薄弱

香格里拉市全民所有自然資源清查成果主要應用于香格里拉市、普達措國家公園全民所有自然資源資產平衡表編制、國資報告編制、迪慶州全民所有自然資源所有權委托代理機制試點工作，應用方向單一，未能充分發揮清查成果價值。

3.2 建議

3.2.1 加強自然資源資產管理，完善基礎數據建設

加強自然資源資產管理，嚴格按照省級技術標準，對土地供應、宗地數據存矢量范圍不對應、坐標系不統一、地塊漂移、拓撲錯誤、地塊重疊問題進行修改，根據現有地籍檔案資料修改完善2009 年以前供地數據，完善基礎數據建設；規范儲備土地收儲管理。

3.2.2 統一自然資源分類標準，及時更新基礎數據

統一工作分類標準，加快推進森林資源管理一張圖、草原、濕地調查監測與“國土變更調查”底圖融合工作。根據清查工作要求，在開展專題調查工作時，增加濕地、草原缺失屬性信息調查。制定多源數據整合處理、沖突數據處理規則，解決“國土變更調查”數據與專題數據疊加空間處理問題。加快推進國土變更調查與各資源專題監測工作，及時更新專題調查數據，保障清查工作順利開展。

3.2.3 建立完善全民所有自然資源資產清查價格體系

在國家清查價格體系基礎上，完善建立土地、礦產、森林、草原資源?。h）級清查價格跟更新機制。森林、草原以管護成本進行補充價格信號補充；濕地按現時工價及生產水平重新建造濕地所需的費用進行價值估算；農用地采用集體農用地出租、投入產出樣點進行補充；沒有生產礦山礦種參照鄰近縣生產礦山構建清查價格，加快云南省除國家35 個礦種以外礦種清查價格構建，開展資源經濟價值估算，建立云南省礦產資源清查數據庫。

3.2.4 加強資產清查成果分析應用

現階段，香格里拉市清查成果應用于全民所有自然資源資產平衡表編制、國資報告編制、全民所有自然資源所有權委托代理機制試點工作。同時，加強對清查成果分析總結，將清查成果應用于生態服務價值核算、生態產品機制實現、國家儲備林建設、工業“標準地”出讓、普達措國家公園申報等工作中，更好服務自然資源資產管理工作，更好維護統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。

4 結語

本文以香格里拉市為例，梳理了云南省全民所有自然資源資產清查工作內容、工作基礎、工作分類、實物量清查及價值量清查等實踐做法基礎上，分析了資產清查存在的問題，結合清查工作經驗，提出加強自然資源資產管理、統一分類標準、完善清查價格體系、加強資產清查成果分析應用等4 個方面建議，具有一定參考價值，但還需在全民所有自然資源資產清查工作中驗證和優化完善，為清查工作在全國鋪開提供寶貴的云南經驗。