城市公共體育設施的粘合型治理模式
——基于W 區的考察與分析

袁進業，陳小蓉

(1.中山大學 政治與公共事務管理學院，廣東 廣州 510275；2.深圳大學 體育學院，廣東 深圳 518060)

近年來“籃球場跳廣場舞”“足球場玩飛盤”等熱議本質上反映城市公共體育設施不足的困境。根據國家體育總局體育經濟司發布的《2021 年全國體育場地統計調查數據》顯示，至2021 年底全國體育場地共有397.14 萬個，體育場地面積34.11 億 m2，人均體育場地面積2.41 m2[1]。2013—2021 年我國人均體育場地面積大幅增長了65%[2-3]，雖然已經不斷接近《體育強國建設綱要》提出的“到2035 年人均體育場地面積達2.5 m2”[3]，但與發達國家相比仍有較大差距。而更為嚴峻的是，公共體育設施的分布呈現極度不均衡的狀態，尤其在高度城市化的地區，人均體育場地面積存在嚴重不足。

公共體育設施是指為人們提供健身、鍛煉、娛樂等體育活動的場地、場館、場所及其相關固定附屬設備。它是居民開展體育活動的前提和基礎，與體育事業的發展有著緊密聯系。居民參與體育的積極性、居民的體質水平以及居民的幸福感都與公共體育設施的治理成效密切相關。因此，確保公共體育設施滿足人們日益增長體育需求，是堅持以人民為中心的體育工作方針的具體要求，也是推動體育強國建設、貫徹全民健身戰略的重要途徑。

1 文獻回顧與理論視角

目前，學術界圍繞緩解城市公共體育設施不足這一問題展開了相應的討論，積累了一定的研究成果。通過梳理相關文獻可以發現，這些研究主要體現為3種路徑：第1 種研究路徑是“規劃布局”[4-7]。這種路徑認為公共體育設施不足在很大程度上只是設施分布不合理的表現。第2 種路徑是“運營管理”路徑[8-10]。這種路徑認為通過完善體育設施的運營和管理，可以提高設施的利用效率，從而克服公共體育設施不足的難題。第3 種路徑是“資源共生”路徑。這一路徑認為公共體育設施資源可以與其他資源進行共享，從而達到雙贏的局面。如城市社區與學校體育設施共享[11-12]、城市公共體育設施依托城市體育公園綜合體進行建設等。

縱觀現有的研究，學界已經意識到公共體育設施作為一種公共物品，僅靠單個主體無法進行有效供給和管理，需要多元主體協同共治[13]。但現有研究并沒有指出多元主體如何才能實現公共體育設施的協同共治?；卮疬@一問題，才能從根本意義上剖析城市體育設施治理困境的根源所在，從而梳理走出城市體育設施治理困境的理路，同時為破解體育領域中其他的治理難題提供借鑒方案。

多中心治理理論創立者之一的奧斯特羅姆[14]發現，集體行動的形成往往依賴外部的力量，較為常見的是企業力量和國家力量。而一些地區則通過組織自身的力量解決了公共池塘資源使用過程中的困境，補充了企業理論和國家理論的不足。這種模式被她稱為自組織和自主治理。在奧斯特羅姆看來，國家、市場和社會應該是構成公共池塘資源治理的三元力量，存在著政府、市場、自組織3 種基本的治理邏輯，在絕大多數時候這三種治理邏輯都不同程度地存在并運轉。多中心治理理論為化解公共體育設施不足的困境提供了深刻啟示，良好的城市公共體育設施治理需要3 種治理邏輯的相互融合或互為補充。

筆者對W 區進行為期3 個月的調研，走訪體育行政部門及其他相關的政府部門、人大代表、政協委員、場館運營企業、體育鍛煉積極分子、普通居民等，著重調查了公共體育設施治理的問題。試圖從“政府—市場—社會”的三維視野出發，結合多中心治理理論，解讀W 區公共體育設施治理實踐，從而嘗試性地為城市體育設施治理提供經驗支撐和理論指導。

2 案例背景：W 區公共體育設施的“擁擠效應”及其治理的三重困境

城市公共體育設施具有競爭性和非排他性的特點，是典型的公共池塘資源。在公共池塘資源理論的情景下，城市公共體育設施可以視作一個資源系統，可以產生資源單位，也即是城市居民使用公共體育設施所占用的空間。競爭性和非排他性的特征決定了城市公共體育設施會長期存在“擁擠效應”。

一方面，資源系統配置不當。W 區早期城市化進程由于不注重公共體育設施建設，導致后續設施治理成本高昂的困境。在發達城市的中心區域已經難以找出連貫平整、權屬清楚的地塊建設大型公共體育設施。而要對城市中心區域進行重新規劃又牽涉到舊城改造和土地整備項目，耗時耗錢耗力。在此境況下，公共體育設施建設不得不選擇土地價格較低的區位。這些地方普遍存在距離居民居住區較遠、周邊配套設施不完善狀況，無疑增加居民使用公共體育設施成本。

另一方面，居民體育剛需增長。居民可支配收入的提升、居民生活理念的轉變、全民健身氛圍的烘托等一系列伴隨城市發展的要素導致W 區城市居民體育權利意識的覺醒，居民的體育需求日趨剛性化。居民體育需求增加意味著需要提供更多公共體育設施，但是現實中公共體育設施的相對落后已經難以滿足居民的剛性需求。城市化進程的深入使得城市公共體育設施的“擁擠效應”被不斷放大，其治理方面的諸多困境也隨之產生。其中，多元利益沖突構成了困境的結構性特征，不僅主體內部充滿張力，主體之間的互動也存在一定的摩擦。根據多中心治理理論的“政府—社會—市場”三元分析框架，本研究對W 區體育設施治理的困境進行一種理論化的歸納：政府職能碎片化、居民訴求原子化和運營管理低效化。

2.1 政府職能碎片化

隨著城市社會的發展，公共事務的復雜性不斷加劇，公共治理建立分散而小型的機構或部門主體以應對接踵而來的挑戰。專業化的分工模式客觀上提高治理的機械效率，卻也催生了部門本體主義，機構或部門之間的協同難以達成，從而形成碎片化的行政結構。以分工為基礎、以各司其職和層級節制為特征的傳統官僚制導致政府各部門之間、各行政層級之間、行政業務之間的割裂，形成“碎片化”的分割管理模式[15]。行政結構缺乏有效協調部門間合作行動的機制，自利的政府職能部門一方面爭奪資源和管轄權，另一方面又逃避責任[16]。

城市公共體育設施作為典型的跨職能公共事務，超越體育行政部門的邊界，在相關政府機構或部門(發改、規土、住建、城管等)之間互相交融。W 區的公共設施體育治理受制于上述碎片化的制度結構，需要有話語權的職能部門進行牽頭，才能切實提升治理成效。然而，根據組織學原理，在委員會和高管層中的位置是衡量部門權力的要素之一[17]，以經濟為主要驅動力的城市發展邏輯必然導致體育行政部門在權力結構中處于邊緣位置，缺乏話語權的體育行政部門難以在政策制定和實施過程中爭取充足的資源[18]。

2.2 居民訴求原子化

在現行制度下，居民可以通過12345 熱線、體育行政部門網站、信訪等正式渠道表達自身的體育訴求。但是隨著城市化進程的加深，W 區居民的居住環境發生了物理性和人文性的變化，這使得他們在微觀的地理層面上相互阻隔，越發演化為分子化、原子化的孤立狀態。在此境況下，居民往往難以形成有效集體行動，即使居民的體育訴求在某些民間精英的組織下能形成零星的集體行動，這些集體行動的一致性行動能力也極為有限。

奧爾森[19]認為理性人不會自發采取行動以增進集體利益，因為對個體而言，參與集體物品的邊際成本的分擔往往超出其獲得的邊際收益，理性的個人必然選擇搭便車的行為。在高度城市化的社會中，居民都普遍有著生活和工作壓力，缺少足夠的時間和精力，集體利益不具備資源配置的有效條件，體育訴求的表達往往難以持之以恒。因此，他們關于公共體育設施的訴求難以有效反饋至公共權力系統，很多時候只能通過網絡論壇、網絡社交媒體等非正式渠道進行表達。在上述政府職能部門碎片化的困境下，這些訴求難以得到有效回應，體育行政部門往往呈現推諉、拖延、回避、敷衍等回應方式。

2.3 運營管理低效化

政府供給公共體育設施的經濟來源主要是財政，在政府運營的狀態下，公共體育設施不以營利為目標，供給者因此缺乏提高效益的動力。理論上而言，政府如果在提供公共物品時處于壟斷地位，而且以行政權力作為后盾，那么必然會缺乏競爭性。在實踐中，W區的大型體育場館存在管理體制和經營機制滯后的現象，從而造成管理人員素質偏低、冗員過多、自我改革意識薄弱的弊病。在此境況下，公共體育設施難以從政府“輸血”轉化為自身“造血”。

從政府運營向市場運營的簡單轉變也不能從根本上化解低效化問題。一方面，市場運營的逐利性導致公共體育設施收費較高。W 區公共體育設施外包的場地收費標準大多實行自行定價、市場調節，無需物價部門審批。在供不應求的市場環境下，體育設施價格趨于上漲。微觀主體成本的增加與公共體育設施的公益性相違背，不但沒有實現公共物品有效供給，反而損害了城市居民的權益。另一方面，公益性和自利性的矛盾。為了提高公益性，W 區很多場館或設施在體育行政部門的壓力下都采取開放一定免費時段的舉措。然而供需關系的失衡使得這些免費時段成為稀缺資源，個體用戶超時間占用運動場地、不服從管理的現象時有發生，給場地管理和維護帶來極大困難。資源有限性和市場逐利性使得城市公共體育設施的運營不斷走向惡性循環的局面。

3 案例分析：粘合型治理模式的機制

為應對公共體育設施的“擁擠效應”，W 區充分利用人大和政協的作用和優勢，以城區規劃、舊城改造、棚戶區改造為契機，全力推進城市體育設施建設，取得突出的成效。W 區已形成了以“一中心十站”（1個體育中心和10 個街道文體站）為主陣地，以2 個體育休閑公園、89 個文體廣場、396 條社區健身路徑為平臺的公共體育設施格局。此外，W 區的公共體育設施治理在實踐中具有一定的外部效度，其體育設施治理經驗獲得S 市、G 市和D 市相關部門的認可。市、區、街道領導和體育行政部門主管多次對W 區的體育場館和設施進行考察和調研。

W區公共體育設施遇到的治理困境和取得的治理成效之間的反差構成了案例分析的動力來源。研究認為W 區公共體育設施治理之所以能夠取得成效，并不是對多中心治理理論的簡單移植和復制，而是對其進行了一種本土化改造，從而探索出一種粘合型的治理模式。在粘合型治理模式中，政府、社會和市場各自的治理邏輯能夠實現有效運轉、相互補充，共同推進治理目標的實現。

3.1 粘合劑：人大和政協的紐帶作用

“粘合”是指具有黏性的東西使兩個或幾個物體粘在一起的現象，在語義上也引申為聚合的意思，用以描述主體或事物聚合的現象。如帕特南[20]提出的粘合性社會資本(bonding social capital)概念，認為粘合性社會資本有助于加強特定的互惠原則和成員間的團結；張宇等[21]分析了公民身份認同與社會成員粘合之間的關系；朱振亞等[22]的研究指出新市民在城鄉一體化進程中通過情感粘合、生活粘合和工作粘合促進城鄉一體化進程等。因此，公共體育設施的粘合型治理是主體、資源、目標等治理元素在特定結構的形塑下得以有機聚合的一種治理模式。從全球的經驗看，體育制度體系是高度分散的，這就決定了任何主體都無法單一支配城市的體育治理。由于各利益主體治理責任邊界模糊，如缺少一種聚合機制，利益相關者將缺乏參與性[23]。在粘合型治理模式中，多元主體圍繞公共體育設施治理的目標，以平等、協商、合作的原則發揮各自優勢和作用，促進各資源要素的有效配置，從而提升公共體育設施治理的效能。

在W 區公共體育設施的治理中，人民代表大會和中國人民政治協商會議(下文簡為“人大”“政協”)構成了治理模式的粘合劑。

首先，人大代表與政協委員與居民聯系密切，精準把握居民的公共體育設施訴求。公共體育設施是典型的民生議題，與居民體育活動的質量密切相關，為人大代表和政協委員所重視。人大代表和政協委員通過實地調研公共體育設施、親身體驗、詢問居民滿意度等履職方式，把握居民關于公共體育設施的訴求，為政府和居民的溝通與互動搭建起中介橋梁和制度平臺，強化公共體育設施的居民訴求與公共體育設施的官方政策之間的有效銜接。

其次，人大代表與政協委員來自各個界別，能有效吸引市場力量參與公共體育設施治理。企業界人大代表或政協委員往往更具社會責任感[24]，也更具意愿為改善公共體育設施治理貢獻自身力量。在實踐中，企業界人大代表或政協委員在自身的圈子中傳播公共體育設施的相關信息，甚至以身作則為公共體育設施的建設“出錢出力”。企業身份為粘合劑吸納市場力量提供便利條件，人大和政協通過凝聚市場力量，為城市公共體育設施治理提供了資源支持。

最后，人大政協與政府關系密切，能推動政府各職能部門重視公共體育設施治理。在我國的政治體制中，黨委、政府、人大和政協作為“四套班子”。人大具有監督政府的權力，政協具有參政議政的職能，在運作中可以就特定的公共體育設施項目、方案或政策與政府各職能部門進行溝通，不斷提升資源共享程度，強化公共體育設施治理的政府部門協同。

綜上，“粘合劑”是W 區公共體育設施治理中目標與成效的重要中間媒介。在黨政體制[25]的政治結構中，粘合劑為公共體育設施治理場域中的“政府—社會—市場”互動構建靈活的彈性空間。在這個空間中，粘合劑通過向心力量的秩序供給，各公共體育設施治理主體基于平等、理性、包容的態度進行互動，探討城市公共體育設施的治理之道，在兼顧各主體訴求的基礎上進行協商決策，避免多元利益沖突的困境。

3.2 政府：橫向協同聯結職能部門

“協同”是指系統內各要素互相協調配合、有機運轉的現象。系統能否發揮協同效應是由系統內部各子系統或組分的協同作用決定。如果一個管理系統各要素無法協調配合，就會導致內耗增加，甚至使得整個系統陷于一種失序狀態[26]。城市公共體育設施治理受制于政府職能“碎片化”的困境，亟需一種合理的機制協調政府管理系統內部的困阻。在此境況下，粘合型治理模式克服了部門本體主義的弊病，實現了政府主體間的橫向協同，從而夯實了公共體育設施治理的行政基礎。

其一，牽頭。城市公共體育設施治理的跨部門特征導致“多頭管理”的現象，在治理中直接導致設施維護效率低、問題定責難的困境。人大代表通過約見政府部門負責人，為公共體育設施治理發揮牽頭作用。具體而言，人大代表在視察或調研中發現、了解、掌握的公共體育設施問題，約見涉及城市公共體育設施的職能部門，以“面對面”的問答方式，當面聽取政府各部門說明和解答并督促問題的解決。在人大代表的牽頭作用下，公共體育設施治理的權責走向明晰化，有效避免了部門本體主義的弊端。如自2013 年開始，人大代表每年都組織專門的活動推進超大型體育休閑公園建設項目，約見區發改局、區文體局、區建筑工務署等負責人。被約見單位的主要負責人認真聽取問題，并進行了詳細的答復。由于人大代表的逐年推動，超大型體育休閑公園一期于2022 年底交付，二期加快推進建設，三期確定了關鍵時間節點。

其二，協作。涉及多個政府職能部門公共體育設施的治理往往需要組成特定的正式或非正式的聯合機構。除政府職能部門的負責人外，這些聯合機構通常還包含民間精英、專家學者等群體。由于政協委員具有人才薈萃、智力密集等優勢[27]，在城市公共體育設施治理的過程中，其往往會被吸納至此種聯合機構中，從而發揮智庫作用。聯合機構中各主體共同協作，形成跨界伙伴關系，討論和制定公共體育設施規劃、建設、維護的方案，賦予決策以科學性、專業性與前瞻性。如2018 年，W 區發布《公共文體設施專項規劃》，由政府相關部門負責人和政協委員組成的專家組通過實地走訪調研W 區10 個街道和83 個社區，結合W區城市更新情況及發展要求進行文體設施布局規劃的分析，然后根據法定圖則、城市更新項目和供需預測，制定合理的總體規劃布局方案。至2020 年，W 區通過城市更新、土地整備，共釋放51.3 公頃的土地，為公共體育設施建設提供資源支撐。

3.3 社會：縱向嵌入整合居民訴求

“嵌入性”，指在公私領域之間將公民和政府官員聯系起來的紐帶，主張一種跨越公共和私人界限的網絡。如果體育行政部門只是獨立地進行決策，缺少居民的公共參與、協商，就難以把握居民的體育需求。在嵌入性的支撐下，國家和社會進行責任和能力劃分，共同治理公共體育設施。

近年來，W 區人大代表和政協委員通過例常化進社區活動，與居民深層次溝通，整合居民訴求。在人大代表和政協委員的努力下，部分社區在條件許可的地塊積極開展小型設施建設，總共建成社區文體廣場89 個，居住區和社區體育設施覆蓋率達到100%，在很大程度上彌補了轄區體育場地設施嚴重缺乏的難題，滿足城市居民的體育需求。又如W 區組織政協委員就學校場館的對外開放工作走訪社區居民，遴選適合開放的學校，研討開放時段以及容納人數。經過多次與校方負責人、居民代表討論協商后，區內52 家公辦中小學及高校對居民閑時開放公共體育設施和場地，涉及籃球、足球、羽毛球、乒乓球和田徑等多個體育項目。

城市公共體育設施關乎居民的實際權益，其建設、管理和運營為人大代表和政協委員日常關注和重視。人大代表和政協委員在履職中傾聽訴求、把握民意，將居民的原子化訴求加以整合。然后通過實地調研設計出可行的體育設施建設方案，將方案向政府和居民反饋，及時回應居民的訴求。同時，人大代表和政協委員運用履職手段推進政府行動，推動體育設施建設方案的實施。相較于居民直接向政府反映公共體育設施的訴求，人大、政協則為政府和居民的互動提供足夠縱深的協商空間。居民訴求經過人大代表和政協委員向政府反映，政府普遍不會通過回避、推諉等方式回應。因為一方面這些公共體育設施的訴求經過人大代表和政協委員的整合，普遍具有合理性和可操作性；另一方面人大代表和政協委員具有監督政府的職權，會對政府形成一定程度的約束。在這一場域中，各利益主體可以就公共體育設施治理進行對話，不同的價值偏好和利益訴求得以表達、溝通和交流，激發了居民參與公共體育設施治理的熱情。

3.4 市場：側向吸納優化運營管理

“吸納”指的是把系統外的要素吸收同化、融為一體。公共體育設施僅靠國家資源輸送的公共體育設施運營往往會走向僵化的局面，缺少市場機制的引入難以構建公共體育設施的良好運行基礎。

W 區通過吸納市場主體，優化公共體育設施的資源配置，滿足城市體育設施治理的精細化、層次化和多樣化的要求。如在2017 年1 月，在政協委員的推動下，原W 區體育館、區網球俱樂部、區文化公園等7家事業單位整體轉企并入C 公司。轉制后，C 公司在人事改革、物業管理、薪酬設置方面都以市場定位、績效導向為目標，建立起高效運行機制。自2017 年以來，C 公司舉辦大中型活動超過300 場、引進各種大型賽事、開展多項文體藝培訓業務，增加經濟收益。2017—2019 年，“事轉企”3 年過渡期內，C 公司年均經濟收入超過6 000 萬元，對比2016 年轉企前7 家事業單位年收入總計的4 900 萬元，增加1 100 多萬元，增長20%以上。通過“事轉企”改革，城市公共體育設施從財政“輸血”到自身“造血”轉變，實現公共體育設施的保值增值。

吸納意味著特定行政系統對于外在力量的吸收與整合，粘合型治理模式通過吸納市場力量，以競爭機制和價格機制確保公共體育設施有效運轉，從而減輕財政負擔。W 區通過人大代表和政協委員，借助吸納市場的行動策略應對設施運營管理低效的問題。人大代表和政協委員來自各個領域和界別，具有廣泛代表性，為城市公共體育設施治理場域中吸納市場力量提供了制度性平臺。通過這一平臺引入的體育企業具有一定的公共屬性，其中層或高層領導具有政治身份，參與城市公共體育設施治理的原因很大程度是響應公共權力系統的號召，因而其運營和管理的理念并不是純粹的利益最大化原則，而是一種兼顧居民權益的盈利模式。城市公共體育設施治理通過粘合劑吸納市場力量，重塑現有空間的利益結構，不但可撬動顯在或潛在的資源，而且能促進供給者所提供的服務與使用者的需求得以精準匹配，實現公共體育設施的持續運轉。

4 結論

城市公共體育設施是城市體育事業的基礎，關乎城市居民的切身利益。在此境況下，W 區在實踐中利用人大和政協的平臺性特征和聚合性優勢，對多中心治理理論進行本土化改造，探索出一種粘合型治理模式，實現治理主體、資源和目標的有機鏈接。多中心治理理論對國家權力存在某種程度上的消解，而粘合型治理則是在強調國家中心地位的基礎上吸收多元治理主體，達致一元主導與多元協同的平衡。粘合型治理能夠將宏觀的“政府—市場—社會”三元分析框架與微觀的城市公共體育設施的實踐進行勾連和對接。未來，在加快建設體育強國的進程中，城市公共體育設施的治理要把增進人民福祉、維護人民利益作為開展工作的出發點和落腳點，著眼于滿足人民群眾多層次、多樣化的體育需求，提供更多更好公共體育服務。這是堅持以人民為中心的體育工作方針的具體要求，也是實現全過程人民民主的題中之義。