自貿試驗區集成式制度創新的實踐進路及啟示

* 本文為中共中央黨校（國家行政學院）自貿試驗區調研組的共同成果，調研組包括來自中共中央黨校（國家行政學院）、南開大學和天津市委黨校的多位研究人員。

[摘要] 自貿試驗區建設的核心任務是制度創新，新時期對自貿試驗區的制度創新不斷提出更高要求。天津自貿試驗區聚焦具體業務確定制度創新內容，以試點方式不斷給予政策的更大自由度，進行集成式制度創新，使制度創新產生協同效應，開辟了自貿試驗區快速發展的新路子。其成功實踐表明，集成式制度創新的動力是多重的，自下而上、上下聯動的以及動態的、不斷升級的。在自貿實驗區制度創新的空間受限及動力不足的情況下，要以加快數字貿易領域的制度創新、推動本外幣互換上的制度創新，深化服務業的制度創新，不斷推進自貿試驗區集成式制度創新。

[關鍵詞] 天津自貿試驗區? ? 集成式制度創新? ? 發展邏輯

[中圖分類號] F752? ? [文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1004-6623（2023）06-0098-06

[基金項目] 國家社會科學基金一般項目：中國企業走出去的母國宏觀風險分析與監管體系研究（18BJY187）。

[作者簡介] 徐杰，中共中央黨校（國家行政學院）教授，研究方向：開放經濟、世界經濟。

黨的十八大以來，黨中央就自貿試驗區建設提出一系列新要求，為其未來發展指明了方向，對自貿試驗區的制度創新提出了更高的要求。黨的二十大報告指出，要“推進高水平對外開放”，“實施自由貿易試驗區提升戰略”，主要內容是推動以規則、規制、管理、標準等為內容的制度型開放。在推進高水平對外開放上，自貿試驗區將承擔更加重要的制度創新任務。

一、自貿試驗區集成式制度創新的發展邏輯

我國自貿試驗區進行集成式制度創新，其根本動力、運行機制等都有著堅實的理論邏輯和現實邏輯。

1. 自貿試驗區集成式制度創新的理論邏輯

制度創新是制度自我更新的過程，可以理解為制度的改變、優化、完善乃至于革命。制度經濟學家們認為，制度的定義是多樣化的。總體上說，就是約束人的行為的規則（這些規則可以是正式的或非正式的）。經濟制度對一國經濟增長起到重要的作用，不同制度對一國經濟增長的作用不同。隨著經濟規模的擴大以及全球化的深入，經濟制度的作用會日益加大。德國經濟學家柯武鋼和史漫飛（2000）認為，制度的重要性在于能夠增加人們行為的可預見性。制度創新能夠通過制度的優化，更好地促進經濟增長。亞洲國家經濟增長速度明顯快于大多數非洲國家，其原因在于前者在制度安排上能成功地調度資源。

什么是集成式創新？哈佛大學教授Marco Iansiti（1997）提出了“技術集成”（Technology Integration）的概念。他認為“通過組織過程把好的資源、工具和解決問題的方法進行應用稱為技術集成，它為提高R&D的性能提供了巨大的推動力”。這被大多數學者認定為是“集成創新”概念的首次提出。隨后，集成創新的理念被應用到各個領域，得到廣泛發展。如Philip Sadler（2003）等人將之應用到企業管理領域。H·K·Tang（1998）將研究進一步深入，分析集成創新的源動力，指出集成創新思想不應局限在技術供給本身。集成創新的邏輯起點是把握技術的需求環節，實現技術資源和實際應用之間的銜接。

綜合前述研究，我們將集成式制度創新定義為：各類制度通過創造性的融合，相互匹配，互為補充，從而形成一個區域獨特的創新能力和競爭優勢。集成式制度創新更多指向的是需求環節。也就是說，制度創新的動力來自于需求方，制度創新的內容根據需求來確定。當個人或企業有某項需求，如開展貿易或投資活動時，政府會通過適當的制度創新來滿足合理的需求，使貿易和投資活動得以實現。在大多數情況下，政府在國家間或不同區域間的制度競爭壓力下被迫進行制度創新，可以被視為是強制型制度創新。

在全球化下，國家之間在國際貿易投資領域會產生制度競爭。制度成本低的國家會吸引到更多的生產要素，制度成本高的國家會在競爭壓力下選擇進行制度創新。制度競爭也出現在一國內的不同地區之間。為了能夠吸引稀缺的生產要素，各地區之間爭相推出更具吸引力的制度，體現在提高貿易投資的自由化便利化，降低交易成本，提高對資本的保護水平。

自實施自貿試驗區戰略以來，我國各自貿試驗區在集成式制度創新上做出積極的嘗試，取得了豐富的成果。據商務部統計，自貿試驗區成立十年來，累計總結提煉形成302項制度創新成果向全國復制推廣；在地方層面，各地結合發展實際，自主推廣2800余項制度創新成果。這些制度創新涵蓋政府職能、營商環境、海關監管、貿易便利、投資自由、金融開放等多領域，不少是集成度較高的制度創新。當前自貿試驗區集成式制度創新，按照制度集成的內容，可以分為各自貿試驗區相關部門間的制度集成、經由各上級主管部門批準的制度集成，以及區域間的制度集成等。按照制度創新的結果，可以分為新的管理模式（如上海的負面清單制度、自由貿易賬戶等）、新的產業（如天津的融資租賃產業等）、更加自由便利的貿易投資流程（如上海自貿試驗區的相關創新）等。

2. 自貿試驗區集成式制度創新的現實邏輯

我國自貿試驗區十年來的發展歷程表明，進行集成式制度創新能夠帶來多方面的積極影響，實現多重目的。面向“推進高水平對外開放”的新任務新挑戰，貫徹實施“自貿試驗區提升戰略”，也要求要加大集成式制度創新的力度。這些是自貿試驗區進行集成式制度創新堅實的現實邏輯。

首先，集成式制度創新有助于實現自貿實驗區“為國家試制度”的目的。集成式制度創新能夠推動制度改革邁出一大步，促進區域的經濟發展。以負面清單制度為例，不僅助推上海自貿試驗區擴大對外開放力度，助力上海成為對外開放的高地，還升級為國家層面的制度，成為一種現代化的管理方式，實現了“為國家試制度”的目的。“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的局部性制度創新，“小打小鬧，小修小補”的碎片式制度創新，對于國家深化制度改革和對外開放推動力不足。目前，我國自貿試驗區的制度創新多是小而碎片化的創新，需要更多集成式創新。

其次，集成式制度創新有助于促進地方經濟發展。葉修群（2018）、殷華和高維和（2017）通過實證研究發現，自貿試驗區建設通過資源集聚，推動了屬地省份的經濟快速增長。自貿試驗區的集成式制度創新能夠通過更大力度地促進貿易和投資活動，進而促進區域經濟發展。自貿試驗區營造更好的營商環境，吸引企業聚集。這些企業能夠提供更多元的商品和服務，拉動消費；能夠通過更多的投資活動，創造更多的就業機會，拉動經濟增長；還能夠通過集聚效應和溢出效應，實現區域間的協同發展。多個自貿試驗區的建成和發展，都從實踐中證實了這一點。上海自貿試驗區率先實行的負面清單制度，吸引了不少外資企業入駐。其中，我國第一家外資醫院、第一家外商獨資券商、第一家外商獨資公募基金管理公司、第一家外商獨資保險控股公司等都入駐上海。這對于區域經濟融入全球市場、更好地實現經濟雙循環相互促進，起到了巨大的推動作用。

再次，集成式制度創新有助于推進高水平對外開放。黨的二十大報告中的“高水平對外開放”，核心內容是規則、規制、管理、標準等制度型開放。在具體工作中，體現在對標和銜接國際高標準規則，其中一個主要內容是我國自貿試驗區規則要對標和銜接CPTPP的相關規則。比較研究表明，我國在跨境貿易投資的自由化便利化程度上，距離CPTPP的相關規則有明顯的差距。如在跨境數據流動上，CPTPP要求數據跨境自由流動、取消本地化儲存限制，嚴格要求源代碼保護、個人隱私保護、在線消費者權益保護，消除在電子認證和電子簽名、無紙貿易、接入和使用互聯網開展電子商務方面的障礙。因此，和CPTPP等國際高水平規則對標銜接，依靠“小修小補、小步慢走”的制度創新是不夠的。既需要國家層面高屋建瓴的突破性制度創新，也需要各自貿試驗區加大創新力度，加快創新節奏，通過集成式的制度創新，加快對標銜接的過程。

二、天津自貿試驗區

集成式制度創新實踐及啟示

天津自貿試驗區成立于2015年4月，屬于我國第二批自貿試驗區的一員。成立至今，其通過不斷創新，獲得了較快的發展，在中山大學自貿區綜合研究院發布的“2022—2023年度中國自由貿易試驗區制度創新指數”中位列第五。天津自貿試驗區的東疆保稅區在飛機等大型設備的融資租賃業取得突出成績，其成功正是天津東疆不斷進行集成式制度創新的結果。

（一）天津自貿試驗區集成式制度創新實踐

1. 確定具體業務，找準自身發展定位

東疆保稅區定位為發展航運物流和國際貿易，然而，成立之初就遭遇經濟寒流。2008年國際金融危機爆發，給世界經濟帶來沉重的打擊。當年，世界銀行發布預測稱，2009年全球經濟增速僅為0.9%，全球貿易將出現逾25年來的首次下滑，降幅或達到2.1%。在此情況下，東疆保稅區敏銳地抓住了兩大機遇，找準了自身發展定位。其一是2008年國際金融危機發生后，我國政府采取了適度從緊的貨幣政策，嚴格管控貸款，銀行機構惜貸嚴重。為了滿足實體經濟對資金的需求，經過金融管理部門批準，新修訂的《金融租賃公司管理辦法》開始實施。一些金融機構另設金融企業或融資租賃企業，為那些急需資金但從銀行難以獲得貸款的企業提供資金。2007年11月28日，工銀金融租賃有限公司在天津濱海新區注冊成立①，由中國工商銀行股份有限公司全資設立。其二是天津的空客飛機組裝廠建成，2009年天津空客A320總裝線下線了第1架飛機。

東疆開始思考發展飛機的融資租賃業務。國際市場上，飛機融資租賃業務做得最好的是愛爾蘭，全球機隊規模最大的前15家租賃公司中有14家在愛爾蘭開展飛機租賃業務，擁有飛機總數10000余架，管理的資產規模超過1000億歐元，約22%的全球飛機機隊以及全世界40%以上的租賃飛機機隊在愛爾蘭管理。東疆開始效仿愛爾蘭，試水這一新業務。

為了打通制度堵點，東疆管理部門多次到國家各部委匯報溝通，同時邀請部委相關領導來天津調研，深入了解行業及企業創新需求。從2009年開始，國家各部委陸續發布政策予以支持。銀監會批準金融租賃公司在國內保稅地區設立SPV；國家發改委先行試點租賃公司享受國家便捷外債通道；財政部、稅務總局明確大飛機租賃進口同樣享受優惠稅率，開展融資租賃貨物出口退稅試點等優惠政策；海關總署推出了進口租賃貨物及跨境資產交易相關政策；國家外匯管理總局推動境內經營性租賃收取外幣租金業務試點、母子公司共享外債額度的外債便利化改革以及離岸融資租賃對外債權登記政策。

2009年11月，在多項創新政策的支持下，東疆首次將海關特殊監管區對貿易的監管政策運用到金融領域。在特殊監管區設立項目公司，從境外采購飛機實現了保稅功能，再從特殊監管區向境內報關租賃監管，實現了與跨境租賃同樣的分期繳納進口關稅的租賃模式。工銀租賃與南方航空完成了兩架波音777貨機的租賃業務，此單業務開創了中國保稅進口租賃飛機的先河，打破了境外對中國航空租賃市場的壟斷。

2. 加大集成制度創新的配套政策支持

要實現融資租賃業務的大發展，必須有配套的政策體系和透明、可操作的優惠政策與管理制度。愛爾蘭正是在法律、金融、技術和管理方面，有一個協調、統一、透明、可操作的市場環境，優惠的稅收政策，以及業務手續簡化等方面的優勢才成為全球最大的飛機融資租賃中心。天津必須建立起一個高水平開放的市場經濟營商環境，才能把這一產業做大。

為了支持天津自貿試驗區融資租賃業務的發展，中央部委和天津先后出臺了一系列的政策，如2009年，天津出臺了《關于促進我市租賃業發展的意見》；2011年，國務院公布了《國務院關于天津北方國際航運中心核心功能區建設方案的批復》；國家發改委下發《關于印發天津北方國際航運中心核心功能區建設方案的通知》，給予東疆港在國際船舶登記制度、國際航運稅收、航運金融和租賃業務四個方面22項具體創新政策；天津金融辦下達了《關于做好融資租賃登記和查詢工作的通知》；2012年，天津財政局下達了《關于在天津東疆保稅港區試行融資租賃貨物出口退稅政策的通知》①；國家稅務總局發布了《天津東疆保稅港區融資租賃貨物出口退稅管理辦法》；2013年，國家交通部發布了《關于天津東疆保稅港區國際船舶登記制度創新試點方案的復函》。

2014年后，相關新政策的出臺數量有所減少，但是實踐上的創新則速度加快。在一系列制度創新的推動下，天津自貿試驗區的飛機融資租賃業務獲得快速發展。

3. 發揮制度創新的溢出效應，帶動其他產業發展

東疆保稅區以飛機融資租賃業務帶動船舶租賃業務發展。在船舶融資租賃業務上，天津具有一定的優勢：區域內有造船廠，也有大量的船舶交易活動。東疆在海關、外匯管理、稅務、海事等部門的支持下，打通產業發展所需的政策鏈。圍繞船舶離岸租賃業務新需求，天津外匯管理局向國家外匯管理總局申請了在天津開展離岸融資租賃對外債權登記政策試點；天津稅務局研究優化增值稅減免審批流程，促進國產船舶租賃出口，服務企業“走出去”；天津海關圍繞央企平臺去產能的相關需求，創新監管模式，實行異地監管；天津海事局圍繞碳達峰、碳中和國家戰略及海上風電工程的效率要求，推行“東疆事東疆辦”“不停航登記”等便利化措施；天津港航局對重點航運項目營運資質“立等可取”。一系列措施為離岸船舶租賃營造了友好的營商環境。

隨著船舶租賃業的發展，天津作為國際航運中心的功能得以強化。當前，從持有船舶向控制船舶轉變，是國際航運市場的趨勢。天津的融資租賃企業作為金融船東，介于銀行和船東之間，能夠在銀行等金融機構和船東中找到契合點，將各方面資源形成合力，實現資源配置效率最大化。融資租賃企業可以幫助船東持有船舶，獲得船舶所有權，因而更好地支持航運產業和實體經濟發展。這對于天津國際航運中心的地位起到一定的支撐作用。

（二）天津自貿試驗區集成式制度創新啟示

天津自貿試驗區的集成式制度創新，體現在聚焦具體業務（如融資租賃），根據企業的需求，確定制度創新內容；各相關主管部委通過政策試點的方式，不斷給予政策上的更大自由度。這些制度創新產生協同效應，推動了融資租賃產業的發展。綜合天津自貿試驗區的探索與實踐，其集成式制度創新給自貿試驗區發展帶來諸多啟示。

1. 集成式制度創新的動力是多重的

動力主要來自于三個方面，分別是國際市場的競爭壓力和示范作用、其他自貿試驗區的競爭壓力以及自貿試驗區自身的主動作為。自貿試驗區是對外開放的產物，位于我國對外開放的前線，自然能真切感受到國際市場競爭壓力、發現國際市場的機會。來自國際市場的競爭壓力和示范作用使得自貿試驗區成為我國改革開放的先鋒。各自貿試驗區之間積極競爭，有共性更有個性，有一種“錦標賽”效應。自貿試驗區的主動作為，在較大程度上決定了不同自貿試驗區的創新成效。天津自貿試驗區把融資租賃產業做大，最主要的原因還是發揮了主動創新的精神，全力以赴回應企業需求，營造更自由、更便利的營商環境。而不是“等、靠、要”，坐等上級部門的政策供給。

2. 集成式制度創新是自下而上、上下聯動的

在天津自貿試驗區，企業發展壯大的需求推動自貿試驗區管理部門行動起來；后者到政策制定部門反映需求；政策制定部門經深入調研后推出新政策，先試點再推廣。自下而上的制度創新針對性強、實效性強。各級政策制定部門在貫徹自貿試驗區戰略中，積極回應制度創新需求，最終共同促進了集成式制度創新的實現。

3. 集成式制度創新是動態的、不斷升級的

國際國內市場是不斷變化的。自貿試驗區的企業要參與國際國內市場競爭，獲得發展，就會不斷提出新的制度需求。這些需求既為政策制定方提出任務，又為政策創新指明了方向。制度創新需求不斷累積，為下一步的更高水平制度創新積蓄動力。以天津自貿試驗區為例，其融資租賃業務未來發展存在兩方面挑戰，分別是制度優勢削弱后如何進一步創新，以及如何推動稅收制度和貨幣自由兌換上的開放“先行先試”。這也是我國其他自貿試驗區共同存在的制度短板，呼喚更大力度的制度開放與創新。

三、自貿試驗區集成式制度創新面臨的

挑戰與未來取向

黨的二十大報告提出“推進高水平對外開放”及“實施自貿試驗區提升戰略”，對我國自貿試驗區的制度創新提出更高要求。

（一）自貿試驗區集成式制度創新面臨的挑戰

當前，我國自貿試驗區的集成式制度創新速度有放緩跡象。究其原因，主要有兩個方面。

1. 制度創新的空間受限

國家要求我國自貿試驗區“大膽試，大膽闖，自主改”，但是同時強調改革要于法有據，法律規定不能做的事情顯然不能突破。有一些法律未明確規定的創新，需要上級部門批準，這一過程有時是緩慢的、艱難的。一些重要領域的國家層面改革進程遲緩，也限制了自貿試驗區制度創新的空間。例如在開放金融市場、實現本外幣互換、開放資本項目等方面，近十多年來雖經廣泛談論，但開放的進度緩慢。在降低雙邊稅收的稅率、推動數據跨境流動上，一些限制性規定也都少有松動的可能。此外，我國迄今為止沒有統一的自貿試驗區法，這意味著自貿試驗區的重大制度創新缺少自主權。這導致創新過程周期長、自主性弱。王云鵬（2022）認為，形成自貿試驗區完善的立法體系是確保制度創新系統集成性的根本。應著手制定我國的《自由貿易試驗區法》。系統梳理、總結各自貿試驗區建設特別是出臺相關條例的經驗、做法，同時參考國際其他自貿試驗區的先進經驗，堅持中國特色和國際規則相銜接，進行國家層面的自貿試驗區立法。然后在國家立法的指導下，完善地方立法和配套細則，最終形成法律、法規、規章等協調配合的法律體系，凸顯自貿試驗區的開路、突圍和引領作用。

2. 制度創新的動力不足

創新是做以往沒有做過的事情，因此必然帶來較大的不確定性，存在失敗的風險。近些年，多個地區的自貿試驗區條例中都增加了鼓勵創新、寬容失敗的內容，這為自貿試驗區容錯機制的建立起到積極的作用。但是在具體實施中，還是存在規定不具體、操作性差的特點，對于激勵相關人員的創新動力沒有起到預期的作用。下一步，應對制度創新失誤犯錯等具體情形和政策界限進行明示。可以以案例的形式，使容錯機制更加具象化，給創新者以更大的信心。中央在對各自貿試驗區的考核上，也應增加制度創新的比重。自貿試驗區制度創新的主要目的是不斷優化營商環境，因此可以將企業和群眾感受作為自貿試驗區考核評價的重要依據。

（二）自貿試驗區集成式制度創新的未來取向

1. 加快數字貿易領域的制度創新

當前，數字貿易成為各自貿試驗區發展的新業務，不少自貿試驗區建立了數字貿易的園區，開展一系列數據貿易新業務。在數字貿易上，我國的相關規制還不完善，在規則上距離國際高標準規則還有一定差距。如在跨境數據流動方面，我國雖然通過了《數據出境安全評估辦法》等不斷健全數據跨境流動的制度框架，但仍未明確重要數據范圍及行業數據分級分類方法。同時，由于我國數據確權、定價、保護等相關機制仍處于探索階段，數據“孤島”現象仍存在，導致相關業務創新和政務服務優化有難度。在國際規則對接上，我國在數字貿易規則談判中主要以傳統的跨境電子商務和貿易數字化等議題為主，對跨境數據流動、源代碼保護等關鍵新議題的參與不多，在相關新議題方面尚缺少經驗。無論是業務拓展還是國際規則對接，都要求自貿試驗區在相關制度上先行先試，總結經驗。

2. 推動本外幣互換上的制度創新

在天津自貿試驗區，國內融資租賃公司為國外企業辦理融資租賃服務，會涉及外幣和人民幣的兌換問題，就要承擔換匯成本和鎖匯成本，以及匯率波動的風險。這成為我國融資租賃業務涉足國際業務時的一大制度短板。人民幣的可自由兌換是人民幣國際化大戰略中的重要內容，未來一定會逐步放開。應在各自貿試驗區選擇特定業務先行試點，積累經驗，以穩妥及時推進人民幣自由兌換的進程。上海（浦東）自貿試驗區首創的自由貿易賬戶，推動了國際貿易和投資活動的自由化便利化，是一個很好的創新。截至目前，我國絕大多數自貿試驗區都提出“建立與自貿試驗區改革開放相適應的賬戶管理體系”。未來，自由貿易賬戶的部分功能仍需進一步拓展，拓展的重點是資本項目可兌換，尤其是便利個人跨境投資、參與國際金融市場衍生工具交易、進入境內銀行間市場開展拆借或回購交易等。

3. 深化服務業的制度創新

到目前為止，我國自貿試驗區還是以吸引國內企業集聚為主，在吸引外資企業入駐上缺少制度吸引力。未來應進一步進行制度創新，吸引更多的外資企業進駐。目前，我國自貿試驗區一般制造業領域已實現全面開放，負面清單制造業條目全面清零，服務業尤其是高端服務業成為新的增長點。2023年8月，國務院出臺了《關于進一步優化外商投資環境 加大吸引外商投資力度的意見》，從提高利用外資質量、保障外商投資企業國民待遇等6個方面，提出了一批針對性強、含金量高的吸引外資政策措施。其中包括加大服務業擴大開放綜合試點示范先行先試力度；鼓勵外商投資企業及其設立的研發中心承擔重大科研攻關項目；建立健全合格的境外有限合伙人外匯管理便利化制度，支持以所募的境外人民幣直接開展境內相關投資等。這也是自貿試驗區下一步制度創新的主要領域。

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① 2007年3月，中國證監會發布《金融租賃公司管理辦法》，允許銀行設立金融租賃公司，從事融資租賃業務。

① 2011年以來，天津東疆結合國內船舶出口業務，陸續向財政部、海關總署、稅務總局申請到融資租賃貨物出口退稅政策試點。

Practice Approach and Enlightenment of Integrated Institutional Innovation in Pilot Free Trade Zone

—Taking Tianjin Pilot Free Trade Zone as an Example

Xu Jie

〔Party School of the Central Committee of C.P.C（National Academy of Governance）， Beijing 100078〕

Abstract： The core task of the construction of the pilot free trade zone is system innovation， and the new era constantly puts forward higher requirements for the system innovation of the pilot free trade zone. Tianjin Pilot Free Trade Zone focuses on specific business to determine the content of system innovation， continuously gives greater freedom to policies in the pilot way， carries out integrated system innovation， makes the system innovation produce synergistic effect， and opens a new way for the rapid development of the pilot free trade zone. Its successful practice shows that the driving force of integrated institutional innovation is multiple， bottom-up， up and down linkage and dynamic， constantly upgrading. In the case of limited space and insufficient impetus for institutional innovation in the pilot free trade zone， it is necessary to accelerate institutional innovation in the field of digital trade， promote institutional innovation in currency and foreign currency swaps， deepen institutional innovation in the service industry， and constantly promote integrated institutional innovation in the pilot free trade zone.

Key words： Tianjin Pilot Free Trade Zone; Integrated System Innovation; Development Logic

（收稿日期：2023-10-20? ?責任編輯：賴芳穎）