云南高質量承接產業轉移的邏輯與路徑

程鋮 劉俊伯

[摘要] 全球產業鏈供應鏈加速重構，高質量承接國內外產業轉移，是沿邊地區踐行習近平新時代中國特色社會主義思想，維護國家產業鏈供應鏈穩定安全，實現自身高質量發展的必然選擇。從比較優勢、基礎優勢、綜合優勢看，云南有基礎謀劃好統籌發展和安全之策、承擔好統籌發展和安全之責。從實現路徑看，應以面向印度洋國際陸海大通道為重點，持續提升通道、物流和口岸支撐保障能力；以加快推進沿邊園區建設為重點，提升園區協同發展和重點產業承載能力；以優化營商環境為重點，加快打造承接產業轉移綜合優勢，推進云南實現高質量承接產業轉移。

[關鍵詞] 新發展格局? ? 產業轉移? ? 沿邊地區? ? 高質量

[中圖分類號] F125? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）06-0104-06

[作者簡介] 程鋮，云南省宏觀經濟研究院規劃發展研究所副研究員、博士，研究方向：區域發展戰略和規劃、開放經濟等；劉俊伯，云南省宏觀經濟研究院經濟研究所助理研究員、博士，研究方向：資源經濟、開放經濟等。

一、新發展格局下云南高質量承接

產業轉移的現實邏輯

作為我國向西南開放的前沿和重要窗口，新發展格局下，云南高質量承接國內外產業轉移，積極塑造產業競爭新優勢，是主動服務和融入新發展格局、實現后發展地區高質量發展的必然要求。

（一）云南高質量承接產業轉移的必要性

1. 新發展格局下維護我國產業鏈供應鏈安全穩定的嶄新要求

從現實背景看，此輪全球產業鏈分工調整，一方面，周邊東南亞、南亞國家在勞動力、土地等要素成本上形成了新優勢；另一方面，美國對我國發動貿易摩擦，獲得原產地認證、規避關稅壁壘，也間接為周邊國家承接產業轉移制造了優勢。云南高質量承接國內外產業轉移，是強化西部地區承接產業轉移能力建設、促進產業有序轉移的重要工程，是留住產業鏈關鍵環節、構建國內產業鏈價值鏈的關鍵行動，是延長我國制造業生命周期、穩定制造業占比，維護我國現代化產業體系完整性的必然選擇。

2. 開啟高質量共建“一帶一路”新階段的重要舉措

共建“一帶一路”倡議提出十年來，云南以建設我國面向東南亞、南亞輻射中心為重要抓手，充分發揮沿邊區位優勢，在與周邊國家政策溝通、建設國際大通道、鞏固民意合作基礎等方面積極貢獻力量。云南積極助推中國—東盟關系走深走實，深度參與中國—東盟自貿區建設，高質量對接實施RCEP，近年來始終保持東盟是第一大貿易伙伴關系。高質量承接國內外產業轉移，是云南在新發展格局下，充分發揮雙循環關鍵區域的深度融入作用，發揮好兩種資源、兩個市場的比較優勢，統籌考慮和謀劃高質量推進共建“一帶一路”、推動更加緊密的中國—東盟命運共同體建設，可塑造的新的結合點和發力點。

3. 新時代沿邊地區增強內生發展動力、鞏固脫貧攻堅成效的有效抓手

黨中央、國務院高度重視云南沿邊開發開放工作，支持云南建設自由貿易試驗區、跨境經濟合作區、邊境經濟合作區等六大類國家級重要開放平臺，給予“境內關外”、土地、稅收等多種政策。用足、用好、用活各項政策，高質量承接國內外產業轉移，通過產業興邊持續增強沿邊地區內生發展動力，鞏固云南脫貧攻堅成效，進一步提高各族群眾收入水平、生活水平，更好實現興邊富民。

（二）云南高質量承接產業轉移面臨的新形勢

1. 國際方面，產業鏈供應鏈全球化面臨新變局

20世紀80年代以來，經濟全球化呈現加速態勢，產業鏈供應鏈在全球不斷擴展延伸。2007年次貸危機后，為應對危機造成的蕭條，各種形式的經濟民族主義、貿易保護主義在發達國家開始盛行，產業鏈供應鏈布局向集中化、內向化轉變。例如，奧巴馬政府為應對產業“空心化”，持續推動脫離“中國制造”，促進制造業回流本國。特朗普政府通過關稅、貿易壁壘等手段，試圖減少對中國產品進口，在全球產業鏈供應鏈中降低對中國的依賴。日本提出“中國+1”策略，鼓勵其供應商轉移工廠到東南亞、南亞地區。2018年以來，三星、蘋果等企業開始陸續關閉中國工廠，到越南、印度建廠，制造業產業供應鏈越過我國中西部地區向東盟國家轉移的趨勢明顯。2020年以來，受新冠肺炎疫情、俄烏沖突等重大公共安全事件影響，世界各國更加關注產業鏈供應鏈安全可控，美、日等國相繼出臺產業鏈供應鏈本土化政策，推動關鍵環節向國內回流，產業轉移總體呈現低附加值產業逐步向全球性、區域性低成本中心轉移，資本和技術密集型等核心產業加速回流本國的趨勢。

2023年以來，全球產業鏈供應鏈出現明顯的新動向。隨著全球生產和貿易秩序逐漸恢復，產業鏈供應鏈對安全與韌性的需求已經超越成本與合作。同時，世界范圍內產業鏈供應鏈地理分布加速調整，由友岸化向近岸化、回岸化加速推進。據美國商務部統計數據，2023年上半年，除中國對美出口貨物金額下降外，越南對美國出口份額同比下降約20%。美國從墨西哥進口貨物金額約2360億美元，占全部進口貨物金額的15.5%，從加拿大進口貨物金額約2106億美元，占比約13.8%，墨西哥和加拿大分別躍升為美國的第一和第二大進口國。全球貿易在不同國家和地區間有升有降，充分體現了國際產業合作與轉移的新變化，也體現了中長期產業鏈供應鏈全球化面臨不確定性。

2. 國內方面，中西部承接產業轉移面臨新任務

改革開放40多年來，我國東部沿海地區已由最初的承接國際產業轉移主陣地發展為國內產業轉出的主陣地。從政策指引方面看，從2010年國家層面首次出臺了指導承接產業轉移的政策文件《國務院關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》，到2022年工業和信息化部等10部門聯合印發了《關于促進制造業有序轉移的指導意見》，再到2023年國家發展改革委印發《承接產業轉移示范區管理辦法》，也明確了中西部地區從承接東部地區產業轉移，到高質量承接國內外產業轉移的新任務。新發展格局下，國內東、中、西、東北等區域間產業轉移也進入了深化區域分工合作、優化產業鏈供應鏈布局、錯位聯動發展的新階段。

黨的二十大報告指出，要優化區域開放布局，提升中西部和東北地區對外開放水平。深度參與全球產業分工與合作，維護多元穩定的國際經濟格局和經貿關系①。在我國加速融入全球產業鏈供應鏈、加快提升在產業鏈供應鏈的競爭力過程中，也逐步形成了承接國際產業轉移新的比較優勢。超大規模市場成為我國獨特優勢，我國人口規模有14億多，中等收入群體人口超過4億，消費需求和消費潛力巨大。完整的產業體系成為新優勢，我國是世界上唯一一個聯合國認證擁有41個全部工業大類的國家，完備的產業配套可提供堅實的產業支撐。

二、云南高質量承接產業轉移的理論邏輯

產業轉移是指市場主體的生產經營行為在地理空間上的遷移和再定位，承接產業轉移與產業轉移是同一行為的兩方面，本質上都是要素資源在空間上的優化配置。承接產業轉移，強調的是轉入地的主動性，更關注發現產業轉移的規律，進而利用好規律促進發展。從產業轉移主體看，可以是某個企業，或者是具有共同特征的一些企業、組織，再或者是產業群體。從轉移范圍看，有國家間的產業轉移，也有國家內部不同地區之間的產業轉移，即國際產業轉移和區域產業轉移。從區域流向看，一般是從發達國家或地區到次發達國家或地區，再到不發達國家或地區。從轉移動力看，降低成本、利用資源、集群發展、靠近市場是主要動因，也就是成本指向型、資源指向型、市場指向型、產群指向型產業轉移等。

云南高質量承接國內外產業轉移，從理論邏輯上看，戰略決策上要對為什么承接有清晰的判斷，戰略方針要厘清哪些產業需要承接、哪些產業可以承接、哪些產業不能承接，戰術方法上要把握高質量承接國內外產業轉移的關鍵環節。

一是關于為什么承接的邏輯判斷。構建新發展格局，當前形勢下維護產業鏈供應鏈安全穩定，把握產業鏈供應鏈布局主動權，關注重點產業國內外梯度有序轉移至關重要。站在全國看云南，作為西南開放前沿，云南有基礎、有優勢謀劃好統籌發展和安全之策、承擔好統籌發展和安全之責。站在云南看全國，積極承接國內外產業轉移，提升自身產業發展效益、實現產業轉型升級，更加有利于建設現代化產業體系。因此，在服務國家大局和實現自身發展的雙重選擇下，云南在此輪產業鏈供應鏈轉移中應主動作為，并且有所作為。

二是關于承接什么的原則方針。當前全球產業鏈供應鏈呈現新變化，能源、資源、糧食等產業全球多元化布局；高技術產業核心零部件、生產環節回遷本國或近岸生產，集聚轉移態勢明顯；低附加值的服裝鞋帽加工產業加速轉移至越南、菲律賓等發展中國家。在承接產業轉移過程中，仍要堅持做好有所為、有所不為，明確一些不能承接的產業。國家相關政策明確的禁止準入、淘汰類等產業不能承接，如國家每年公布的產業結構調整指導目錄中的淘汰類產業，長江經濟帶產業準入負面清單中的相關產業。對生態環境破壞性強、污染大、超出環境承載能力的產業不能承接，高耗能產業、產能過剩的產業不能承接。

積極承接產業時，要針對不同類型的產業轉移，做好選擇。積極爭取產業鏈供應鏈中的鏈主企業、龍頭企業、主導型企業或者成長潛力大的企業，積極爭取制造業關鍵環節企業、國民經濟重點支柱產業，積極爭取生產要素和市場面向東南亞、南亞地區的外向型企業。努力承接一批保障國家產業鏈供應鏈安全穩定的產業，努力承接一批已有較好產業基礎需要迭代升級的產業，努力承接一批能夠跨境開展國際產能合作的產業。

三是關于如何承接的路徑選擇。產業布局、產業園區是產業落地、持續發展的重要保障，產業政策是產業招引的關鍵。高質量承接國內外產業轉移，云南要在產業布局上充分發揮沿邊優勢，利用好兩種資源和開放平臺，發揮好非沿邊區域支撐互動作用，形成跨境合作、沿邊地區和非沿邊地區之間的要素流動、產業聯動。在統籌謀劃、錯位布局方面，政府要發揮引導作用，避免各州（市）產業同質化競爭、重復投資造成資源浪費等。承載能力保障方面，園區建設、口岸建設、通道等基礎設施建設需協同推進。產業政策方面，按照政策制定權限，積極向上爭取一批，現有政策更新迭代一批，根據實際需求制定出臺一批。

高質量承接產業轉移，短期看是能不能招引來、承接住，中長期看是承接得好不好。要最終實現承接訂單轉向承接產能，在產業選擇思路上，短期應充分發揮自然資源、勞動力等要素比較優勢，重點發展熱帶水果、替代種植等農業產業，以及電子信息制造、橡膠乳膠加工等加工制造業等成本指向型、資源指向型產業。中長期必須依托產業配套、公共服務等綜合優勢，布局打造高附加值的先進裝備制造、生物醫藥等市場指向型、安全指向型產業。

三、云南高質量承接產業轉移的優勢與短板

當前，云南高質量承接國內外產業轉移，在區位、資源等方面有比較優勢，在開放機制、合作基礎方面有基礎優勢。但在打造形成產業競爭新優勢方面，還存在短板弱項。

（一）云南高質量承接產業轉移的優勢

1. 比較優勢

從承接產業轉移的角度看，與我國東北、西北等沿邊地區相比，云南的地理區位，特別是氣候資源，已成為顯著的比較優勢。一是地理區位優勢。云南地理上屬歐亞大陸、印度洋、太平洋三大板塊的結合帶，與老撾、越南、緬甸三國接壤，邊境線長占全國邊境線長度的1/5，在九個邊疆省份中排第三。通過瀾滄江—湄公河連通泰國、柬埔寨，鄰近馬來西亞、新加坡、印度、孟加拉國等國，是我國毗鄰周邊國家最多的省份之一。肩挑“兩洋” （太平洋、印度洋） 、連接“三亞”（東亞、東南亞、南亞）的優越地理區位，使得云南成為古代南方絲綢之路要道。當前，云南是我國面向東南亞、南亞和環印度洋地區國際陸海大通道的重要節點。二是氣候資源優勢。云南地處低緯度亞熱帶，氣候溫和、雨量充沛、年溫差小，無沙漠戈壁、雨雪冰凍等極端環境天氣制約，氣候全年、全天候可利用。素有“動物王國”“植物王國”“世界花園”“物種基因庫”的美譽，生物多樣性居全國之首，是我國17個生物多樣性關鍵地區和全球34個物種最豐富的熱點地區之一，囊括了除海洋、沙漠外的所有生態系統類型，各大類群生物物種數接近或超過全國同類物種數的一半。水資源總量2000多億立方米（多年平均值），居全國第三位。太陽能資源豐富，僅次于西藏、青海和內蒙古。礦產資源極為豐富，鉛、鋅、錫、磷等31種礦產儲量居全國前三位，被譽為“有色金屬王國”。

2. 基礎優勢

從承接產業轉移的基礎條件看，云南與內陸其他省份相比，在開放合作機制、人文經貿往來方面優勢較大。一是開放合作機制交匯疊加。共建“一帶一路”倡議方面，云南是中國—中南半島經濟走廊、孟中印緬經濟走廊建設的重要參與推動方。區域合作中，云南是瀾滄江—湄公河合作、大湄公河次區域經濟合作的主體省份，與瀾湄六國已實現雙邊合作機制全覆蓋，與越北、老北、泰北雙邊合作機制不斷完善，至2022年底，共與9個國家建立12個多雙邊合作機制，與東南亞、南亞國家友城總數達49對，成為合作交往的重要平臺。云南擁有自由貿易試驗區、重點開發開放試驗區、跨境經濟合作區、邊境合作區等六大類國家級重要開放平臺，有“境內關外”、財政稅收、用地保障等政策優勢，開放平臺紐帶功能持續釋放。二是對外人文經貿往來密切。云南與毗鄰國家山水相連、民族相近、語言相通，在教育、文旅、醫療衛生、科技等方面合作密切，建立了良好民意合作基礎。中國—南亞博覽會永久落戶昆明并成功舉辦七屆，2023年參展參會國家、地區和國際組織達85個，已成為我國與南亞國家經貿合作的重要平臺。富滇銀行在老撾設立老中銀行，成為全國第一家在境外設立子行的城商行。

3. 綜合優勢

從承接產業轉移的支撐條件看，與周邊國家和地區相比，云南有超大規模國內市場以及完善的產業配套兩大優勢。一是“兩個市場”空間廣闊。云南是長江經濟帶上游省份，國內靠近人口規模較大、經濟活躍度較高的四川、廣西、重慶等?。▍^、市），泛珠三角區域合作、粵滇協作、滬滇協作持續深化；對外面向東南亞、南亞市場，是擁有20多億人口、成長性好的新興市場，消費潛力巨大，合作前景廣闊。二是產業發展配套逐步完備。云南是我國唯一能夠通過公路、鐵路、水路進入環太平洋和環印度洋地區的省份，中老鐵路開通運營成為“黃金線路”，貨物運輸覆蓋泰國、緬甸等13個國家，國內有25個?。▍^、市）依托中老鐵路開展國際貨物運輸業務。中緬新通道海公鐵（仰光—臨滄—成都）聯運成功。磨憨、河口、瑞麗等智慧口岸建設取得實質性進展，昆明托管磨憨共建國際口岸城市實現重大創新，云南進出口整體通關時效持續保持全國領先。云南沿邊地區和諧穩定，園區配套基礎設施較好，水電供給穩定，管理服務和水平不斷提升，城市醫療、教育等配套服務持續完善。

（二）云南高質量承接產業轉移的短板

從發展水平看，中西部地區整體仍是我國經濟發展的薄弱地區。與中西部地區的安徽、湖北、重慶、四川等頭部?。ㄊ校┫啾?，云南也仍然為欠發達和后發展地區，在承接產業轉移方面，吸引力不足，科技創新、高素質人才等關鍵要素支撐不足，物流成本偏高，產業園區建設也面臨土地、資金保障不足和生態環境壓力較大等問題。在長期探索推進沿邊開發開放過程中，在勝任高水平對外開放新任務方面，云南仍有差距。

從產業開放合作的大環境看，一方面，東南亞、南亞國家進入快速發展時期，越南、印度等國積極承接制造業產業轉移，勞動力、資源等生產要素形成競爭；另一方面，我國向西南開放合作的地區民族、信仰多元，文化認知、利益訴求的差異較大，加之國家間歷史遺留問題和西方國家的影響，國際大通道建設等受到影響。

四、云南高質量承接產業轉移的重點任務

新發展格局下，高質量承接產業轉移，是一項長期性、系統性工程。短期內，要聚焦承接代表性企業、承擔關鍵任務、解決關鍵問題。中長期，系統謀劃好招引產業、承接產業、承載產業、政策支撐等系統性問題。

（一）以面向印度洋國際陸海大通道為重點，提升通道、物流和口岸支撐保障能力

立足已有“硬聯通”基礎，發揮中老鐵路“黃金線路”效應，在降低物流成本，擴大物流規模，提高運輸效率上持續發力。充分調動中老鐵路沿線地方政府積極性，學習借鑒中歐班列補貼模式，增加階段性和分段式運費補貼，按照市場化運營方式動態調整班列產品市場銷售價格。積極推動中緬海公鐵聯運新通道多式聯運常態化運行，提升大宗貨物運輸規模，進一步形成成本優勢。強化與廣西、重慶等?。▍^、市）的省際合作，加強與西部陸海新通道戰略對接。推動實現跨境運輸規則“軟聯通”，積極推動與周邊國家在跨境運輸政策、檢驗檢疫標準、結算方式對接上取得進展，爭取商簽第三國貨物過境、跨境陸路運輸合作協定，提高貨物跨境運輸效率。中長期，推動國際大通道“硬聯通”取得進展，加大攻關力度打通面向印度洋國際陸海大通道境內段大瑞鐵路、臨清鐵路，推動以援建方式改善國際大通道境外段重點交通基礎設施通行條件。

聚焦國際大通道重點口岸提質擴能，提升瑞麗、磨憨、河口等口岸通行能力，在貨運專用通道、大型查驗貨場等設施建設方面予以支持。改造提升口岸聯檢查驗設施，加快口岸指定監管場地、保稅物流中心、綜合保稅區和智慧口岸建設。推進緬甸、越南、老撾口岸協同提升，充分利用外交途徑、多雙邊合作機制作用，協調毗鄰國家同步推進對側口岸和我國協同推進口岸通道、口岸基礎設施、查驗場地、智慧口岸等建設。

圍繞提升國際大通道物流樞紐集散能力和運行效率，加快推動中老鐵路沿線創建功能完善、特色鮮明的物流園區，發揮示范帶動作用。加快推動國家物流樞紐承載城市昆明、大理、西雙版納、紅河、德宏等集運設施、智慧物流信息平臺等關鍵基礎設施建設。加快支持建設輻射能力強、運轉高效的省級物流樞紐，形成兩級物流樞紐聯動發展，支撐產業轉移向通道集聚發展。

（二）以沿邊產業園區建設為重點，提升園區協同發展和重點產業承載能力

立足發揮沿邊地區勞動力、資源、市場等生產要素，跨境合作，邊境貿易，口岸平臺等方面的優勢，加快推進沿邊產業園區建設，提升園區基礎支撐和產業承接能力。積極改善園區道路交通、能源保障、新型基礎設施，大力推進智慧園區、綠色園區建設。堅持用大格局大視野大沿邊思維，系統謀劃云南產業園區建設，深化沿邊園區、非沿邊園區產業分工與協作配套，明確承接重點，創新合作模式。暢通園區間物流、信息平臺、人員交往等渠道，推動實現園區間要素能流動、產業有聯動、市場會互動的協同發展。

圍繞周邊國家老撾、越南、緬甸等不同合作基礎、不同發展優勢、不同市場需求的產業發展方向，加快培育主導產業突出、特色鮮明的產業園區，積極爭取建設承接產業轉移示范區。聚焦中越合作，重點發展消費電子及其零部件、輕紡加工、東盟特色產品加工等產業。聚焦中老合作，重點發展生物醫藥、現代物流、國際商貿、進出口商品加工制造等產業，推動中國老撾磨憨—磨丁經濟合作區發展，積極探索跨境產業合作新機制、新模式。聚焦中緬合作，重點發展通信電子、紡織服裝、裝備制造、進出口商品落地加工等產業。

聚焦提升云南重點產業承載能力和園區整體協同發展，把握發達國家、發達地區產業轉移趨勢，充分利用國家給予的承接產業轉移政策和已有產業發展基礎，重點承接裝備制造、生物醫藥、新材料、電子信息制造、總部經濟、金融服務等產業，配套發展保稅業務、跨境業務、現代物流等產業。

（三）以優化營商環境為重點，打造承接產業轉移綜合優勢

圍繞深化“放管服”改革，提升法治化、國際化營商環境水平，對照學習先進省份和城市，積極打造一流營商環境。

在支撐產業發展重點領域交通、物流、貿易、生產加工等方面，全面推行“極簡審批”制度，全面實施“一網通辦”。積極推進一次賦權、分批放權，賦予產業園區更多的自主審批權限。提升法治化、國際化營商環境水平，持續清理對不同所有制企業、外地企業設置的各類隱性門檻和不合理限制，政府采購、招標投標領域隱性門檻等影響公平競爭的行為。完善民營企業評議政府職能部門工作機制，暢通民營企業反映困難訴求的渠道，建立困難訴求轉辦整改跟蹤機制。對標國際高水平規則，推進行政審批便利化、通關便利化、商事制度改革。鼓勵代表性企業、行業協會積極參與國際產業組織、標準組織例行對話或者國際性會議，加快推動區域間產業準入與標準互認。

持續釋放政策紅利，貫徹西部大開發戰略、國家關于中西部地區承接產業轉移的指導意見以及國家支持承接產業轉移的政策措施，落實好現有沿邊產業園區新辦企業繳納企業所得稅地方分享部分實行“五免五減半”優惠、資金、土地使用等各類優惠政策，形成支持沿邊產業園區發展政策合力。積極爭取在財政資金、跨境金融、稅收優惠、要素保障、跨境合作、跨境用工、進出口等方面的政策支持有所突破，打造政策比較優勢。

探索建立更加順暢的產業協作機制，深化東西部產業協作，加強與上海、廣東等東部?。ㄊ校┊a業協作，推動共建產業園區。推動央企入滇，積極吸引民營企業、外資企業，形成產業集聚態勢，積極發展“飛地工業”。深入實施自貿試驗區提升戰略，高標準建設中國（云南）自由貿易試驗區。復制推廣貿易投資便利化先行先試政策措施，加強與東南亞、南亞國家在貿易、投資、檢驗檢疫、海關、出入境管理等方面的制度安排對接，持續提升承接產業轉移吸引力。

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The Logic and Path of High-quality Undertaking Industry Transfer in Yunnan

Cheng Cheng， Liu Junbo

（Yunnan Academy of Macroeconomic Research， Kunming， Yunnan 650051）

Abstract： The accelerated reconstruction of the global industrial chain supply chain and the high-quality undertaking of domestic and foreign industrial transfer are the inevitable choices for border areas to practice Xi Jinping's thought of socialism with Chinese characteristics， maintain the stability and security of the national industrial chain supply chain and realize their own high-quality development. In terms of comparative advantages， basic advantages and comprehensive advantages， Yunnan has the basis to plan the policy of integrated development and security， and undertake the responsibility of integrated development and security. From the realization path， we should focus on the international land and sea channel facing the Indian Ocean， and continue to enhance the support and guarantee capacity of the channel， logistics and ports; focus on accelerating the construction of border parks， and enhance the synergistic development of the parks and the carrying capacity of key industries; and focus on optimizing the business environment， and accelerate the creation of comprehensive advantages in undertaking industrial transfer， so as to promote the realization of high-quality undertaking of industrial transfer in Yunnan.

Key words： New Development Patterns; Industrial Transfer; Border Area; High Quality

（收稿日期：2023-10-27? ?責任編輯：賴芳穎）