防范化解地方政府債務風險的一攬子方案

地方政府債務風險總體可控，這是對地方債風險的總體判斷。總體可控表明我們有能力應對地方政府債務風險，但是如果不采取有效的應對措施，風險也可能轉化為危機。因此，防范化解地方債風險的重點在于制定實施一攬子化債方案。本文就一攬子化債方案應遵循的原則提出設想。

2023年8月28日，財政部部長劉昆在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上受國務院委托所作的《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》，就如何防范化解地方政府債務風險作了專門的說明。地方債問題一直受到高度關注。地方政府債務風險總體可控，這是對地方債風險的總體判斷。顯然，防范化解地方政府債務風險不能停留在這一判斷上。總體可控表明我們有能力應對地方政府債務風險，但是如果不采取有效的應對措施，風險也可能轉化為危機。因此，防范化解地方債風險的重點在于制定實施一攬子化債方案。

地方政府債務風險是財政、金融、經濟系統風險的集中體現

地方政府債務風險首先是地方財政風險。地方政府只要能做到債務到期清償，那么地方債就不存在風險。地方政府債務能否做到到期償付，取決于地方政府的可支配財力，取決于地方財政運行狀況。

地方財政運行是一個動態的問題，需要結合實際情況從支出和收入兩方面來理解。從支出視角來看，基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）是底線。隨著經濟的發展，人民對優質公共服務的訴求越來越強烈，相應的支出會增加，同時支出在很大程度上存在剛性，支出壓縮特別是用于民生的支出減少容易引發其他問題。

從收入視角來看，一般公共預算收入，特別是其中的稅收收入，是最為重要的。現代國家政府收入的主要形式是稅收。地方政府除了屬于本級的稅收收入之外，還有一部分可支配財力來自上級乃至中央的財政轉移支付，而轉移支付資金主要來自稅收。20多年來，不少地方政府發展資金的來源是政府性基金收入，其中最主要的是國有土地使用權轉讓金收入。土地收入是地方政府最靈活的可支配財力，與專項債、地方融資平臺、地方政府隱性債都有著密切關系。近年來地方債風險問題突出，土地收入持續下滑是最主要的原因之一。

無論支出還是收入，最終都要和債務管理聯系起來。就一般公共預算收入所對應的一般債務和政府性基金預算收入所對應的專項債務而言，債務管理所需要的債務信息完整，這部分債務風險較小。游離在一般公共預算和政府性基金預算之外的可能轉化為地方政府負擔的債務即隱性債，債務管理難度大，且債務數量不清。在現實中，這部分債務的風險容易被夸大。談負債，也必須說資產，負債和資產具有對應關系，資產轉化為收入可用于償債。隱性債在多大程度上會轉化為地方政府的直接債務，也不容易說清。

理論上，只要做到各本預算收支正常運行，地方政府債務風險就不會有大問題。隱性債脫離預算管理，是預算管理存在問題的表現。這樣的債務如果不屬于政府債務，那只能由市場主體自行承擔；如果屬于政府債務，那就必須追究預算管理中相關責任者的失職責任，因為債務信息未在預算中體現。充分掌握隱性債信息是化解債務風險的前提之一。沒有人能夠應對債務基本信息不清楚的風險，而且是可能持續增長的債務風險。

地方債風險同時是金融風險。地方債務融資的來源主要是金融機構，隱性債更是如此。中國金融結構仍然是以間接金融為主，商業銀行為地方政府提供了大量資金，因此，地方債風險一旦轉化為危機，金融機構就難逃厄運。從這個意義上說，地方債風險是金融風險。要從金融穩定，從金融機構可持續運營的視角分析問題，選擇問題的破解之道。金融機構是典型的高負債企業，高杠桿不等于一定會有問題，但對于風險的客觀存在，不能不加以關注。只要風險不轉化為危機，金融機構就可能正常運行。地方債風險有可能沖擊金融機構的正常運行，從而帶來金融風險乃至金融危機。

地方債風險是經濟系統風險的反映。地方債資金雖然主要來自金融機構，但資金從根本上還是來自社會中的各類經濟主體。經濟出現系統性問題，一些本來可以正常運行的經濟主體，就可能無法正常運行。經濟有問題，地方財政收入就會受影響，對償債有不利影響。應對經濟系統風險，從根本上要靠經濟的高質量發展。經濟系統健康運行，地方債風險發生的概率就會大幅度下降。地方債主要是內債，這是化債的極為有利條件，但是地方政府不能簡單地把債務風險推向社會，因為這可能引發不必要的經濟風險。因此，化解地方政府債務風險，需要有系統的思維，以應對復雜的問題。

制定一攬子化債方案的總體認識

制定一攬子化債方案，目標不可能是某級政府或某個部門兜下所有債務。化債旨在讓債務運行平穩，到期的債務能夠清償，從而實現債券市場的穩定，促進金融市場穩定，讓金融風險可防可控，實現財政運行的穩定。

化債不等于馬上清償所有債務。清償所有債務不僅做不到，而且沒有必要。地方債的出現是有規律可循的。在市場經濟條件下，地方政府財政在中央財政的統一領導下是相對獨立的，分稅制財政管理體制的實質是分級財政。這樣，各級地方財政在運行中出現收不抵支的狀況是正常的，與此相適應，地方財政需要調劑不同年度的資金余缺，需要通過債務融資來補充特定年度的資金缺口。只要地方債規模在一定限度內，地方債能夠做到正常運行，到期債務能夠及時清償，地方債運行就是正常的。現在所討論的地方政府債務風險問題，最直接的目標就是要防范地方債不能正常運行的風險發生。

地方債風險需要逐步緩釋。債務風險是逐步積累起來的，風險的防范化解必然是一個漸進的過程。防范化解風險，需要提防在防范化解風險中引發新風險。打破既有的債務生態，卻不能有全新的可替代的債務可持續方案，這種狀況必然帶來新風險。經濟泡沫的刺破，需要考慮后果。經濟如此，債務風險也如是。債務生態中有眾多經濟主體，這些經濟主體是否做好準備，是否有能力適應新的債務生態，都是需要考慮的。市場有效與政府有為有機結合，讓市場主體和政府各司其職，有效發揮作用。化債涉及地方政府及各部門（特別是地方財政部門）、金融企業、地方企業、民眾等經濟主體，需要制定適宜的方案，以減少商業銀行儲戶、各類投資者可能的損失。融資平臺公司的債務置換和重組，都可能給相關經濟主體帶來部分損失。

化債需要統一行動，同時又得有個性化的具體方案相配合。近年來，地方財政運行遇到了一些問題，直接原因主要是地方財政收入增長乏力和地方財政支出剛性較強，導致地方財政運行有較大壓力。部分專項債券項目沒有相應的收益，僅憑項目本身所產生的現金流，未來專項債到期后很難還清。這些問題不同地方財政的表現各不相同，可以說地方財政運行有分化的趨勢，相應地，地方政府債務風險也各有不同的表現。

一般說來，經濟較為發達的地方與經濟相對落后的地方比較，政府債務規模較大，但發達地方應對債務風險的能力也較強，因此，在化債中，不能簡單地以債務規模的大小來判斷地方政府的債務風險，否則就可能誤導后續的決策。因地制宜，選擇合適的化債方案，才可能有效防范債務風險，同時實現化債成本的最小化。

化債要突出地方各級政府的責任。這與嚴格落實“省負總責，地方各級黨委和政府各負其責”的要求是高度一致的。制定個性化的具體方案，需要有充分的地方政府債務信息，能夠獲得最充分信息的莫過于地方政府。省級政府負總責，可以更好地統籌省級行政區內各級政府債務風險防范工作。地方各級黨委和政府各負其責，體現了化債中“誰的孩子誰抱走”的工作要求。舉債的實質主體應負主要責任，這與地方債的舉債主體是一致的。舉債主體掌握本地債務風險的最基礎信息，是最有條件提出個性化化債方案的。而且，這也可以防止軟預算約束問題的出現。這里的舉債主體主要指市縣。省級政府負總責，只適用于市縣政府不能防范化解風險的情形，即省級政府所負的總責是地方政府債務的兜底責任，是地方政府債務風險的最后一道防線。

化債需要發揮中央財政的指導和支持。中央財政積極支持地方做好隱性債務風險化解工作，為地方政府化債創造更好的環境。在財政資金支持上，中央財政通過轉移支付，做好基層“三保”工作，幫助地方政府財政運行。2023年，中央財政轉移支付達到10.06萬億元，全力保障基層財政平穩運行。1—7月已下達9.25萬億元。此外，中央財政的支持還體現在各類支持性政策措施上。無論中央如何支持，都不改變地方政府在化債中的主體責任。

一攬子化債方案之設想

財政部門扮演最重要的角色。從現實來看，僅僅依靠一般公共預算收入所提供的財力資源，不可能為化債籌集足夠的資金。因此，化債需要發揮財政的財力統籌作用。財政是國家治理的基礎和重要支柱。政府所擁有的各類資金、資產、資源都可能且有必要加以統籌。財政部門要充分發揮在國家治理中的作用，就要做到，舉凡政府收支、政府資產和負債，都在財政治理的范圍之內。

財政部持續推進政府綜合財務報告的編制工作，地方政府資產負債表早已試編，但一直未公布。如今正是充分利用這一報表的時機。地方政府資產負債表更全面反映地方政府的資產和負債情況，與預算收支表一起，更綜合反映地方政府的資產負債率、可統籌的資產資源情況。構建政府綜合財務報告體系，不僅要加快政府資產負債表的編制和公開工作，加快現金流量表、收入費用表等報表的編制，還要加強政府財務報表分析，并提供報表附注等信息。這項工作既是短期地方債風險防范化解之所需，也是一項制度性安排，需要通過制度化的方式進行規范。總之，需要將政府綜合財務報告體系的構建與地方政府債務風險的防范化解有機結合起來，短期內要將已經試編但尚未公開的政府資產負債表用于地方具體化債方案制定的實際決策中去，并創造條件盡快公開。

做好地方政府各部門的協調工作。地方財政統籌各類資金、資產、資源的利用，所涉及的不僅是財政部門，政府其他部門也應做好配合工作。資金統籌與使用財政資金的所有政府部門有關。稅務部門、國資委系統、自然資源管理部門等更是與資金、資產、資源的統籌利用直接相關。

協調各部門，才能真正統籌地方政府直接債務和隱性債務。即使是隱性債務，也不見得會全部轉化為地方政府的直接債務。隱性債務在許多時候是以或有債務的形式存在的，要轉化為直接債務需要滿足特定條件。因此，統籌直接債務和隱性債務，需要確定隱性債務轉化為直接債務的概率，折算之后的隱性債務才能與直接債務加總，得出地方政府的債務負擔總額。

制定甄別債務的可操作性標準。地方隱性債務風險的化解，是地方政府債務風險化解的重中之重，且難度最大。為此，要在設定合理標準的前提下，厘清隱性債務的實際數。地方政府隱性債務不等于地方融資平臺債務，更不等于地方國有企業債務。地方國有企業在市場中運作，本來就是法人，沒有任何理由將企業的債務直接算作地方政府的債務。即使是地方融資平臺，也不能簡單地將平臺公司的債務視為地方政府債務。平臺也是以公司的形式存在，只是擔負了特定的任務。現實中，平臺公司或因經營得法而運作良好；或未能正常經營，陷入困境，包括債務困境。前者即使負債，在公司層面就可以償還，不可能成為地方政府的債務；后者的負債，有可能轉化為地方政府債務，但考慮到公司自身有資產，以及公司運營的自主性，公司的債務即使要轉化為地方政府債務，也可能只是部分轉化。因此，無論如何，不能把地方國有企業的債務視為地方政府債務，也不能將地方融資平臺債務直接等同于地方政府債務。

地方政府發行再融資債券，以優化期限結構和降低利息負擔。期限結構不夠合理，是地方政府債務風險形成的一個重要因素。做好債務期限結構優化工作，將短期債務置換為與專項債券項目投資回報周期一致的債務，就可以有效防范化解專項債風險；憑借償債資金的可得性與未來財政收入的預測，將短期債置換為較為合理的中長期債務。債務期限結構優化，并不意味著地方政府債務的消除。這么做，只是讓地方政府債務可持續性進一步增強。已經形成的部分地方債務利率偏高，加重了地方債負擔。要與貨幣政策緊密協調配合，讓地方債利率回歸合理水平。將部分非標準化的利率較高的貸款轉換為標準化的利率更低的地方政府債券，可以減輕地方政府的利息負擔。

通過市場化手段，更好發揮金融機構在化債中的作用。商業金融機構按照市場規律辦事，否則自身難以生存，更談不上發展。地方債治理，關鍵是讓地方債可持續。商業金融機構對某些貸款延期或轉換貸款方式，就可能給地方政府融資創造新機會，為未來償債提供可能，從而實現地方債的可持續。這么做主要是考慮到，地方債風險問題如果不能解決，商業金融機構會自身難保。

化債要與經濟高質量發展有機結合。化債要將發展放在突出位置。化債中的時間換空間戰略不只體現在債務置換上，發展可以為化解債務提供更大的空間。地方債并不是洪水猛獸，規模合理的地方債反而促進經濟的發展，從而為債務清償提供更加充分的資金。經濟發展是第一位的。沒有經濟發展，沒有經濟保持一定速度的高質量發展，各種短期化債措施最終會失效。只有加快發展，而且是可持續的高質量發展，地方債風險防范化解的經濟基礎才會夯實。另外，債務規模隨著時間的流逝，會更容易應對。

化債步驟的選擇，應充分考慮地方政府的應債能力。應債能力是動態變化的，地方經濟發展會促進地方政府應債能力的提升。債務風險問題從根本上要靠發展來解決。這不能走發展房地產的老路。一國經濟競爭力的形成，不可能主要靠房地產。科技進步所帶來的高質量發展才是真正所需要的。要在發展中解決債務問題。在一個時間段看上去是債臺高筑，過了一段時間，債務的相對規模就可能縮小。隨著經濟的發展，在一個階段看來很多的債務，在另一個階段就“不是事兒”。以高質量發展為中心，才能為防范化解地方政府債務風險提供最扎實的支持。

化債的成果最終要靠合理的地方政府債務形成機制來保證。地方政府債務風險的防范化解，需要處理好存量債與增量債的關系，形成合理的地方政府債務形成機制。無論如何，地方政府不能一邊化債，一邊增加包括隱性債在內的不合理債務。增量問題不解決，存量問題即使解決也無濟于事。因此，必須有合理的地方政府債務形成機制。這樣的機制不會自動到來。

一方面，要加強跨部門聯合監管。地方債問題既是財政問題，又是金融問題，還與其他部門有著密切關系。跨部門聯合監管，形成長效監管制度框架，才能持續更精準有效地管住隱性債。另一方面，要科學合理確定地方債發行權限。實行地方債限額管理，要落實好限額內不再規定債券發行數量這一限額管理的基本要求，實現真正的限額管理。同時，要努力創造條件，讓地方可以自行發債。地方人大要發揮積極作用，理想狀態是即使給地方政府自由發債權，負責任的受到約束的地方政府也不一定要去發債。

（楊志勇為中國社會科學院財政稅收研究中心主任。本文編輯/孫世選）