關于商業銀行參與政府性債務重組的思考與建議

銀行等金融機構在各地化債中發揮著愈加重要的作用。根據中誠信國際估算，目前商業銀行理論上可參與6萬億～10萬億元政府性債務的重組，但為避免引發道德風險，地方債務的化解仍須在壓實地方政府主體責任的前提下謹慎尋求金融支持。本文提出了穩妥推進商業銀行參與政府性債務重組的建議。

2022年底以來，政策多次強調防范化解地方政府債務風險，貴州、山東等地更是得到中央高度重視，國發〔2022〕2號、財預〔2022〕114號、銀保監〔2023〕11號文件等為銀行參與地方債務化解提供了政策支撐，銀行等金融資源對化債支持力度或進一步加大。但為避免引發道德風險，地方債務的化解仍須在壓實地方政府主體責任的前提下謹慎尋求金融支持，考慮到商業銀行參與債務重組將對其經營等產生影響，且經濟修復承壓下銀行承擔較多穩增長任務，不建議大規模參與，須以局部為主謹慎開展。根據中誠信國際估算，目前商業銀行理論上可參與6萬億～10萬億元債務重組，但由于監管指標下降空間有限、區域金融資源不均衡等，銀行實際能參與化債的規模遠不及測算。為穩妥推進商業銀行參與債務化解，后續應從政策層面進一步完善相關保障，適當加大資金支持。筆者自2023年初起多次提到，央行可研究設立特殊專項計劃為化債銀行提供低成本資金支持，例如近期媒體報道的應急流動性工具（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV）等；但同時銀行化債也須注重風險控制，合理設計重組方案，避免風險傳導及擴散。

商業銀行參與政府性債務重組的可行性分析

近年來財政部多次提及穩妥化解存量地方債務，建立市場化、法治化的債務違約處置機制。在當前地方財力普遍承壓的背景下，“以時間換空間”的債務展期及重組成為化解政府性債務風險的重要方式，銀行等金融機構也在各地化債中發揮著愈加重要的作用。2023年以來，政策層面繼續為金融機構參與化債提供支持，但在穩增長壓力及道德風險掣肘下，地方債務化解仍須以壓實地方政府主體責任為前提，商業銀行大規模參與地方政府性債務重組的可行性較低。

商業銀行參與地方債務化解符合市場化化債的政策要求

商業銀行參與地方政府性債務重組能在一定程度上緩解融資平臺短期債務壓力，降低流動性風險，符合政策對于市場化化債的要求。2016年國務院發文表示“地方政府性債務風險事件應急處置應當依法合規，尊重市場化原則”；近年來財政部多次提及“建立市場化、法治化的債務違約處置機制”，鼓勵以市場化手段化解隱債、進行債務違約處置，遵循公平公正的市場化原則、杜絕不當行政干預。從實踐看，市場化方式化解地方債務的措施包括金融機構債務重組、國有股權劃撥、用不動產投資信托基金（Real Estate Investment Trusts，簡稱REITs）凈回收資金補充發起人流動資金、開展融資平臺整合轉型等。在當前地方財力普遍承壓下，債務展期及重組逐步成為化解風險的重要方式，銀行等金融機構在各地化債中發揮著愈加重要的作用。2022年針對貴州高質量發展的“國發2號文”提出“按照市場化、法治化原則，在落實地方政府化債責任和不新增地方政府隱性債務的前提下，允許融資平臺公司對符合條件的存量隱性債務，與金融機構協商采取適當的展期、債務重組等方式維持資金周轉”，銀行參與地方債務重組已成為“以時間換空間”化債思路下的重要方式，大致可通過國家開發銀行牽頭形成銀團貸款、商業銀行與企業自行協商等方式進行，緩解了融資平臺債務壓力。

2023年以來，政策層面繼續為金融機構參與化債提供支持，并針對重點區域出臺支持文件推動債務有序化解。1月時任銀保監會主席郭樹清接受采訪時提出“有序開展地方政府債務置換，推動優化債務期限結構，降低利率負擔”。2月習近平總書記在《求是》發表的重要文章《當前經濟工作的幾個重大問題》也提及“防范化解地方政府債務風險”“優化債務期限結構，降低利息負擔”等。同月，原銀保監會同中國人民銀行聯合制定了《商業銀行金融資產風險分類辦法》，規定“債務人未發生財務困難情況下，商業銀行對債務合同作出調整的金融資產或再融資不屬于重組資產”，為銀行參與政府性債務重組提供了政策依據。近期，央行《二季度貨幣政策執行報告》表示，“統籌協調金融支持地方債務風險化解工作”，或表明銀行將在后續化債過程中發揮更加重要的作用。此外，貴州、山東等重點區域防范地方債務風險等相關文件陸續出臺，政策支持力度較大，推動地方有序化債。

商業銀行大規模參與政府性債務重組的可行性較低

穩增長壓力及道德風險掣肘下，地方債務化解應以壓實地方政府主體責任為前提，商業銀行大規模參與地方政府性債務重組的可行性較低，須局部、謹慎推進銀行參與。首先，銀行等金融機構過多參與政府性債務重組易推升部分地方政府對于金融機構兜底化債的預期，或引發一系列道德風險，因此，地方債務化解的前提仍然是嚴格壓實地方政府的化債主體責任，用好用足地方政府自身資源，再建立風險共擔機制，合理利用金融資源，謹慎推進銀行參與債務重組。其次，大規模參與政府性債務重組將對銀行產生較大影響，使其經營指標在短期內惡化。考慮到實際的債務規模較大，若貸款置換在全國范圍內展開，將對銀行經營穩定性產生較大影響，僅從凈息差的角度看，能夠進行債務重組的極限規模也不足隱性債務總規模的10%。同時，銀行貸款置換并未從根本上降低債務規模、消除債務風險，一旦發生大規模逾期，將導致經營指標進一步惡化。最后，銀行參與政府性債務重組或對其他行業貸款產生一定影響，疊加經濟修復承壓下，銀行承擔較多穩增長任務，大規模推進債務重組可行性較低。銀行參與債務重組需要在短期內新增資金發放貸款，貸款規模或加速擴張，但該部分資金僅用于高息債務置換，并未派生存款，或在一定程度上造成貸款增速與存款增速背離，導致銀行負債缺口擴大；為補充資金，銀行或加大同業存單發行力度，造成同業存單利率上行，銀行負債綜合成本難以下降，疊加置換貸款利率較低，為維護凈息差穩定，其他行業貸款利率進一步下行或面臨一定制約。同時，在經濟修復承壓、實體融資低迷下，銀行也承擔著較多穩增長任務，大規模推進債務重組可行性較低。

商業銀行可參與政府性債務化解的理論空間測算與實際制約

綜合考慮商業銀行的資本充足率、撥備覆蓋率、凈息差等各類監管指標，商業銀行最大或可參與6萬億～10萬億元政府性債務重組。但考慮到上述監管指標下降空間有限，部分銀行如國有大行承擔的穩增長、促基建等其他低息貸款任務較重，疊加部分區域債務風險與當地銀行資源較不匹配，商業銀行能夠參與政府性債務重組的實際規模或遠小于理論測算。

綜合考慮資本、經營效益等，商業銀行最大或可參與6萬億～10萬億元債務重組

從銀行資本規模考慮，主要調整資本充足率和撥備覆蓋率，估算商業銀行最多可置換約10萬億元政府性債務。銀行參與債務重組大致可分為兩種情況：一是債務展期，通常指對本銀行貸款期限進行延長，不涉及新增資金，無須調整資本充足率和撥備覆蓋率；二是債務置換，即將企業原有債務（含銀行貸款、非標等）置換給原有債權人以外的其他銀行，則需新的債權銀行在短期內籌集大量資金置換債務，若不考慮外部融資，或可通過調整資本充足率和撥備覆蓋率推動債務置換。從撥備覆蓋率看，假設國有大型商業銀行、全國性股份制商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行的撥備覆蓋率分別由2022年底的245%、214%、192%、143%下降至130%左右，不良貸款余額保持2022年底規模不變，則可釋放增量資金約2.2萬億元。從資本充足率看，2022年底，國有大行、股份制銀行、城農商行資本充足率分別為18%、14%、12%，根據監管要求，我國系統重要性銀行和非系統重要性銀行的資本充足率分別不得低于11.5%和10.5%，假設商業銀行資本充足率下降到11%，大概能釋放出8.1萬億元資金，因此下調撥備覆蓋率和資本充足率共計可釋放約10.4萬億元資金置換債務。

從銀行性質看，調整撥備覆蓋率和資本充足率所釋放的資金主要以國有大行及股份制銀行為主，資金規模分別為7.8萬億元、1.8萬億元，占比分別為75%、17%，其他銀行尤其是農商行占比較低。同時，上述估算均是基于國家金融監督管理總局公布的商業銀行整體數據，若以A股上市銀行為樣本測算，最多可釋放約10.3萬億元資金，占總規模的99%以上，在一定程度上表明上市銀行尤其是大型銀行整體資質較好，資本較為充足，或可深度參與債務置換；而部分中小銀行由于自身風險較高、規模受限，須謹慎參與債務置換。

從銀行經營效益考慮，主要降低凈息差和資產利潤率（Return On Assets，簡稱ROA，又稱資產凈利率），估算商業銀行最多可參與約6萬億元債務。銀行參與債務重組本質是將短期限高息債務置換為長期限低息貸款，無論是銀行本行的貸款展期，還是置換其他債務，均會損害銀行經營效益指標。本節假設用于債務重組的銀行資金成本為0，實際中考慮資金成本，銀行可參與的債務重組規模或有所下降。根據《金融機構合格審慎評估標準（2023年版）》，當商業銀行ROA≥0.50%、凈息差≥1.80%時，該項考核可得100分。從上市銀行來看，2022年凈息差約為1.93%，ROA約為0.83%。以上市銀行為樣本，假設凈息差降至1.8%、ROA降至0.5%，且債務成本下降3個百分點，估算商業銀行最大可參與的債務重組規模約為6萬億元。從銀行性質看，仍以國有大行、股份行為主，可參與債務重組的資金規模分別為3萬億元、2.5萬億元，占比分別為50%、43%。

銀行可參與化債規模“東多西少”，中西部銀行資源與風險存在錯配

經濟財政實力較強省份可參與債務重組規模較高，東、西部均值相差約5000億元。商業銀行理論參與債務重組規模以全國性銀行、區域性銀行合計釋放資金估算，但由于數據可獲得性存在差異，全國性銀行釋放資金以各地資產分布占比簡單估算，區域性銀行以具有公開數據的城農商行為例進行測算。從可參與重組規模看，東部地區可參與債務重組規模較高，東部地區各省份均值約6500億元，其中廣東、北京、江蘇、上海、浙江等經濟財政實力較強的地區居全國前列、可參與重組規模均超8500億元。同時，西部地區金融資源相對較弱，各省份商業銀行可參與債務重組規模均值僅有約1500億元，其中寧夏、青海、西藏等地均不超500億元。中部、東北地區各省可參與債務重組均值分別為2600億元、1700億元，也遠低于東部地區。從銀行類型看，各省銀行參與債務重組以全國性銀行為主，規模占比在九成以上，廣東、北京、江蘇、上海、浙江等發達地區占比較高。從城農商行看，東部地區城農商行資源較為豐富，占全國城農商行可參與重組規模的80%；其次為西部地區，城農商行可參與債務規模占全國的13.7%；中部和東北地區城農商行資源較少，占比分別為4.4%、1.9%，尤其是東北地區，區域內城農商行各省均值不足百億元。

從對債務覆蓋能力看，部分中西部省份債務風險較高，銀行資源與風險存在一定錯配，覆蓋能力偏弱。結合隱債情況看，中部、西部地區各省份銀行可參與債務重組規模占隱債比例均值分別為20%、35%，遠低于東部、東北地區63%、97%的水平。其中，云南、陜西、四川、湖南、貴州等地，廣義債務率處于較高水平，但省內銀行可參與債務重組規模占區域隱債比例僅有10%左右；而安徽、青海、湖北、河南、四川、廣西等地，城農商行可參與債務重組規模占比不足1%。若進一步考慮凈息差等經營效益指標，部分中西部省份城農商行整體或達不到凈息差不低于1.8%或者ROA不低于0.5%的要求，或無法騰挪足夠資金支持債務化解。

商業銀行參與債務重組面臨三大制約，實際規模遠小于理論測算

根據中誠信測算，綜合考慮資本充足率、撥備覆蓋率、凈息差等，商業銀行或可參與6萬億～10萬億元債務重組，但實際上商業銀行化債面臨監管指標調降空間有限、區域資源分布不均衡、優質銀行參與意愿不足三大硬性約束，可參與的債務規模遠低于上述測算。

第一，保持銀行業穩健發展前提下，撥備覆蓋率短期難以大幅調降、資本充足率等指標下降空間有限，商業銀行能夠參與的規模遠低于上述測算。2022年4月，國務院常務會議提出“鼓勵撥備水平較高的大型銀行有序降低撥備覆蓋率”；隨后，原銀保監會表示“鼓勵撥備較高的大型銀行及其他優質上市銀行將實際撥備覆蓋率逐步回歸合理水平”，或表明目前我國撥備覆蓋率相對較高，具備一定的下降空間。但考慮到撥備覆蓋率的調降并非一蹴而就，在保持銀行穩健經營的前提下更可能的路徑是“有序降低”，因此短期內通過降低撥備覆蓋率釋放的資金將小于上述測算的2.2萬億元水平。從資本充足率看，該指標是衡量銀行風險承受能力及金融穩定性的重要參考依據，出于銀行系統性風險考慮，大多數銀行的資本充足率基本不可能下降到監管臨界線左右，由于指標調整難度較大、壓降幅度有限，通過調整資本充足率釋放資金也較為有限。因此，在不考慮新增銀行資本的情況下，僅依靠銀行內部騰挪空間，可參與債務重組規模或遠低于上述測算。

第二，銀行資源分布與區域債務風險呈非對稱性，弱區域通過銀行貸款置換化解債務難度相對較大。全國性銀行資源主要集中于經濟財政實力較強的省份，其中廣東、北京、江蘇、上海、浙江五省市資產占比超過五成，高于上述地區隱性債務合計比例；部分西部省份，如貴州、廣西等，全國性銀行資產及網點分布均較低，且與發達地區相比，其城農商行資質也相對較差，對債務化解貢獻或較有限。從風險來看，西部地區部分省份風險較高，尤其是貴州。在部分弱區域銀行資源較少但債務規模較高、風險較大的背景下，通過銀行進行債務重組的難度較高，是推動銀行貸款置換進一步開展的另一重硬性約束。

第三，部分地區債務風險高，優質銀行深度參與意愿不足，重組博弈難度較大。債務重組本質上是將風險從企業向商業銀行進行轉移，短期內商業銀行監管指標會有所惡化。因此，部分資質相對較差的銀行或難以承受債務重組帶來的利潤損失及不良風險，優質銀行或更具備參與貸款置換的能力。但同時，對于部分債務風險相對較高地區而言，銀行貸款置換意味著其未來要承擔更高風險，且存在超長時間展期、大幅壓降利率的可能，盈利需求及風險考慮下商業銀行深度參與債務重組意愿或不足，疊加地方政府對優質全國性銀行協調能力相對較弱，重組博弈難度較大。此外，政府性債務涉及范圍廣且程度深，尤其是弱區域，債務重組往往需要涉及多家商業銀行，協商時間或較長，會進一步加大博弈難度。

關于穩妥推進商業銀行參與政府性債務重組的建議

在壓實地方政府化債主體責任的前提下，商業銀行參與化債應遵循非必要不推進的原則，以風險相對較高、債務滾續更為承壓的地區為主謹慎開展，可選擇具有一定收益的債務類型，減少與化債資金成本的錯配及銀行經營風險。同時，政策層面應進一步完善制度保障，適當加大資金支持。此外，銀行自身也應注重風險控制，審慎考慮是否參與化債，并合理設計重組方案，避免風險傳導及擴散。

銀行參與化債須在壓實地方政府責任及非必要不推進等前提下，以局部為主謹慎開展

由于地方政府性債務規模較高而銀行資金較為有限，且全國性推廣對銀行影響較大，也易產生道德風險，因此商業銀行參與債務重組應在局部區域謹慎、有序推進，選擇風險較高區域且具有一定重要性、收益性的債務進行重組，將有限的資金用到“刀刃”上。一方面，須在壓實地方政府化債主體責任的前提下，重點支持部分流動性更為承壓區域的債務重組。對于自身能夠較好地實現債務滾續的區域，須依靠地方政府自身進行化債；對于債務風險較高、面臨較大流動性問題的地區，如山東、貴州、天津、湖南、重慶等，以及財政經濟實力較弱，依靠自身難以化債的地區，如遼寧、黑龍江等，銀行資金可予以重點支持，避免流動性及財政資金周轉問題而引發的區域性、局部性風險傳染及擴散。另一方面，考慮銀行資金成本及監管要求，債務重組類型或須具有一定收益。根據測算，若承擔5萬億元（約占隱債規模的10%）債務重組，并假設原債務成本為7%，那么在滿足凈息差不低于1.8%、ROA不低于0.5%的前提下，最低發放貸款利率為3%，若進一步考慮銀行資質差異，部分地區最低利率或高于3%。因此，商業銀行參與債務重組可優先選擇信用資質相對較好且具有穩定現金流的企業或項目，例如交通、水利等領域的債務，即使置換風險較高、項目收益相對較低的債務，也應注重置換規模及風險控制，切勿過度影響銀行日常經營。

完善制度保障加強銀行資源協調，適當加大資金支持力度

目前商業銀行參與債務重組面臨參與意愿不足、銀行資源與區域債務風險不匹配等制約，仍須更高行政級別甚至中央層面進一步完善相關制度保障，協調銀行等金融資源以推動地方債務化解順利進行。中央層面，可針對重點區域進一步出臺支持降息展期等相關文件，為地方債務化解提供良好的政策環境，引導全國性銀行資金予以適當傾斜；地方層面，各級政府也須進一步摸清區域債務風險及可動用的銀行資源，并以此為基礎完善化債具體措施，在不引發銀行風險的前提下，協調當地銀行積極參與債務重組，推動債務化解進程。同時，銀行參與債務化解需要較為充足的資金支持，后續或須進一步出臺相關政策為商業銀行提供長期穩定的低成本資金來源：一是研究發行政府債券補充化債銀行資本金的可行性。一方面，可適當擴大專項債補充銀行資本金范圍，將部分參與債務置換但面臨資本約束的銀行納入專項債支持范圍；另一方面，可參考特別國債1998年首次新發用途，增發特別國債為化債銀行提供資本金。二是探索建立相關專項支持計劃的可能性。近期媒體表示央行或將設立應急流動性金融工具（SPV），由主要銀行參與，并通過這一工具為城投提供低成本、長期限流動性支持，政策層面對化債資金支持力度或將加大。事實上，筆者自2023年初起多次提到，央行可研究設立特殊專項計劃為化債銀行提供低成本資金支持：一是參考保交樓貸款支持計劃或小微企業貸款支持工具，以先貸后借的方式為商業銀行提供低息甚至免息資金，商業銀行在進行貸款置換后，向央行申請資金支持，對于符合要求的貸款，央行予以一定比例資金支持。二是對于參與重點區域存量貸款展期的銀行，可研究按展期貸款的固定比例（參考普惠小微企業貸款延期支持工具可設置1%）予以激勵的可行性，從而提高銀行參與積極性，并在一定程度上維護銀行經營的穩定性。三是持續為地方債務風險化解提供低利率環境。若整體利率較高，銀行或面臨更大的負債成本約束，以低利率貸款置換高利率債務的意愿及能力均不足，即使部分優質銀行能夠參與債務置換，對其經營損害也較大，不利于長期穩定健康的發展。因此，須持續為債務重組創造低利率環境，或通過繼續引導降低銀行存款利率、降低政策利率等，為貸款置換提供更多空間。

審慎選擇銀行并合理設計重組方案，部分弱資質平臺債務重組可由政策性銀行等大行牽頭

銀行參與地方債務化解的本質是將短期限高息債務置換為長期限低息貸款，從長期看基本可實現保本微利，但短期內對銀行的資金規模、經營效益等均會產生較大影響，造成銀行的相關監管指標進一步惡化，部分銀行由于資本不足、凈息差壓力較大等，或不能深度參與債務重組，如陜西、河南、甘肅等地，僅考慮上市城農商行凈息差，幾乎沒有可動用的銀行資源。出于金融系統穩定性考慮，須審慎選擇商業銀行參與債務重組，以優質銀行作為化債主力。具體而言，對于現金流較為穩定、資質相對較好的企業，可由國有大行、股份行、優質區域性銀行與企業單獨推進債務重組，就當前債務進行展期或置換；對于風險相對較高但具有區域重要性的企業，可由政策性銀行或國有大行牽頭，以銀團形式進行債務重組，避免債務風險集中而引發銀行經營危機的可能性。同時，須在防風險的前提下根據企業特點設計重組方案，合理安排企業還款防范償付風險，考慮到當前企業資金壓力較大，可采用“先低后高”的還款模式，即在償付期限內，約定初期設置較低的還貸金額，后期還貸金額逐步增加直至按時足額還清；對償付風險較大、可能形成關注類或不良類貸款的企業，須持續監測企業經營及還款能力，并提前做好預案。此外，必要時可建立針對債務重組的貸款風險補償機制，即若參與債務重組的資金發生損失，可通過償債基金、財政補貼等方式，對發生損失的部分予以適當補償，如可設定對重組貸款損失的1%～3%予以補償，提高商業銀行參與積極性的同時有效降低銀行不良風險。

（袁海霞為中誠信國際信用評級有限責任公司研究院執行院長、財政部政府債務咨詢專家；汪苑暉為中誠信國際信用評級有限責任公司研究院副總監；王晨為中誠信國際信用評級有限責任公司研究院研究員。本文編輯/孫世選）