政府性融資擔保代償資產處置核銷思考與建議

當前政府性融資擔保代償資產快速增長、擔保代償風險不斷加大，但擔保機構的代償資產處置手段單一、流程復雜周期長，存量代償資產難以有效處置，嚴重制約政府性融資擔保機構的高質量發(fā)展。本文結合調研結果，針對政府性融資擔保代償資產處置核銷中的突出問題，分析背后原因，并提出應對建議。

當前政府性融資擔保代償資產快速增長、擔保代償風險不斷加大，但擔保機構的代償資產處置手段單一、流程復雜周期長，存量代償資產難以有效處置，嚴重制約政府性融資擔保機構的高質量發(fā)展。本文結合調研結果，針對擔保資產核銷機制不暢、高代償和高撥備并存、接收以物抵債資產的稅負過重、代償資產處置核銷環(huán)境不優(yōu)等突出問題，分析其背后原因，提出創(chuàng)新?lián)４鷥斮Y產管理理念、優(yōu)化資產處置方式、出臺代償資產處置及核銷管理辦法、完善稅收配套政策支持、優(yōu)化擔保代償資產處置環(huán)境等建議，以期加快政府性融資擔保代償資產處置效率，促進行業(yè)高質量發(fā)展。

擔保代償資產現(xiàn)狀

近年來，政府性融資擔保機構資本實力不斷增強、業(yè)務快速發(fā)展，但隨著政策性業(yè)務積累，擔保代償風險不斷加大，特別是2015年以來，我國政策性融資擔保業(yè)務規(guī)模持續(xù)快速增長，陸續(xù)進入風險正常釋放周期。防范和化解擔保代償風險、管理和處置擔保代償資產已成為擔保機構的一項重要經營活動。

據(jù)統(tǒng)計，2015—2021年間，全國融資擔保行業(yè)年均新增擔保代償金額575億元，而同期處置的擔保代償資產規(guī)模為352億元。截至2021年末，融資擔保行業(yè)代償資產總額已累計至2171億元，年均增長16.13%，而累計的擔保代償回收率不足40%，大量擔保代償資產長期掛賬，融資擔保行業(yè)擔保代償損失核銷金額占當年擔保代償余額比例的年平均值為2.68%，擔保代償資產處置現(xiàn)實復雜嚴峻，亟待有效處理。

與政府性融資擔保代償資產處置核銷面臨的突出問題不同，銀行業(yè)金融機構通過健全內部處置體系、強化外部制度支持、出臺相關稅收優(yōu)惠政策等措施，已逐步形成不良資產處置的良好生態(tài)，對政府性融資擔保機構擔保代償資產處置具有借鑒意義。據(jù)統(tǒng)計，2017—2021年，銀行業(yè)累計處置不良貸款11.9萬億元，超過之前12年處置總和，其中自行清收比例平均在30%～50%、債權轉讓占10%～20%、呆賬核銷比30%～40%，以上三種方式合計超過90%，其他方式還有資產證券化、債務重組、以物抵債等。不良資產處置已經成為銀行業(yè)金融機構的一項常規(guī)性業(yè)務。

擔保代償資產管理存在的主要問題

代償處置核銷機制不暢通

一是代償核銷政策不明確。目前擔保機構基本參照《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法（2017年版）》執(zhí)行核銷，各地政府暫未出臺針對性的地方政策。二是受管理體制影響，導致企業(yè)自主核銷權限不明確。政府性融資擔保機構核銷形成的損失涉及國有資產流失及定責追責問題，導致部分合作擔保機構過度謹慎，難以進行實質性核銷活動。三是無效核銷成本過高。相當部分的代償項目明顯無法收回，但仍需走法律程序，最后按法院判決核銷，增加了追償成本，而擔保機構并無受益。四是代償核銷周期長。在代償核銷執(zhí)行過程中，須經過專項申報、受理、評估、復核、審簽等繁雜流程，同時在實際操作中受界定不清、追償周期較長等現(xiàn)實情況的制約，導致代償核銷工作進展緩慢。

高代償和高撥備并存，嚴重削弱了擔保機構抵御風險的能力

截至2021年末，融資擔保行業(yè)代償資產余額占凈資產余額比例達15%，有相當比例的機構已經高達40%。面對擔保代償資產只進不出或多進少出的現(xiàn)象，擔保機構主要通過計提風險準備金，提高風險撥備覆蓋水平來應對。2021年末，融資擔保行業(yè)兩項風險準備金余額已達1862億元，占凈資產余額的12.6%，基本沒有用于損失核銷。大量的代償資產不僅擠占了擔保機構流動性，而且可能引發(fā)流動性風險，長年掛賬也導致資產質量不斷惡化；由于代償損失不能及時核銷，導致形成虛假盈利或已計提風險準備金享受不了稅收優(yōu)惠政策支持，增加了擔保機構不應有的稅收負擔，納稅產生的大量現(xiàn)金流出也進一步削弱了擔保機構應對風險的能力。據(jù)統(tǒng)計，2015—2021年，融資擔保行業(yè)共計繳納所得稅419億元，而參照銀行同類不良資產核銷率估算，同期代償損失遠高于納稅規(guī)模。

接收以物抵債資產的稅負偏重

按照稅法規(guī)定，擔保機構作為抵債資產的被動接收方，在抵債資產過戶時僅須繳納買受方稅費。但由于債務人常常已資不抵債、嚴重失信，無法依法繳納過戶環(huán)節(jié)賣方稅，通常是由擔保機構一并承擔買賣雙方須繳納的交易環(huán)節(jié)稅費，稅費一般占到抵債資產金額的30%左右。多數(shù)地區(qū)的稅務機關還要求擔保機構代替賣方補繳相關欠繳稅費才允許過戶。這就導致?lián)C構在未收回代償資金時，就要先付出一大筆稅費，甚至還出現(xiàn)所繳納稅費超過抵債資產價值的情況。此外，擔保機構對抵債資產的持有只是一個暫時的過渡過程，在最終轉讓變現(xiàn)時，還要繳納一道交易稅費，大幅增加了資產處置成本和擔保機構的負擔。以處置抵債房產為例：取得環(huán)節(jié)稅費包括營業(yè)稅、所得稅、契稅、印花稅，持有環(huán)節(jié)稅費包括營業(yè)稅、所得稅、房產稅、印花稅、土地使用稅、車船使用稅，轉讓環(huán)節(jié)稅費包括增值稅、營業(yè)稅、土地增值稅、印花稅、所得稅。

擔保代償追償工作削弱基層擔保機構服務能力，擔保機構損失核銷動力不足

擔保機構普遍沒有對擔保代償資產處置實行專業(yè)化管理，除了省級擔保機構和規(guī)模稍大的市級擔保機構設置了負責擔保代償資產處置工作的專門機構外，市縣級擔保機構代償追償工作主要是以原擔保業(yè)務承辦人員為主，風險管理部門則負責統(tǒng)籌協(xié)調。調查顯示，這類業(yè)務人員不僅缺少代償資產處置專業(yè)知識和經驗，而且如果手上遇上幾件代償項目，主要精力就投入到追償工作上，無暇顧及正常業(yè)務開展，導致代償項目較多的擔保機構經常出現(xiàn)業(yè)務停滯的情況。此外，根據(jù)對抽樣調研機構的統(tǒng)計，88%的機構在最近5年期間未開展過代償損失核銷工作，而同期掛賬的代償資產不僅數(shù)額大、期限長，甚至賬期超過10年的項目也不少，擔保機構損失核銷動力嚴重不足。

原因分析

分析代償政府性融資擔保機構擔保代償資產處置核銷存在的主要問題，有以下原因：

擔保機構經營收入覆蓋不了經營成本，應對代償損失的來源不足

以2018—2021年國家融資擔保基金合作的政策性融資擔保業(yè)務為例，平均擔保費率不到0.7%，扣除稅收因素后實際可以用來應對風險的不足0.53%，而同期平均代償率為1.76%，扣除國家、省兩級再擔保機構分擔風險后，擔保機構實際承擔的風險約為0.88%，如果代償回收率低于60%，就會發(fā)生虧損，而資產質量相對較高的銀行信貸不良資產回收率近年來也只有30%左右。現(xiàn)存的大量不良資產多數(shù)是歷年滾存下來的，不僅沒有再擔保機構分險，缺少風險補償政策支持，而且由于管理不到位責任認定難，擔保機構在現(xiàn)階段全部消化困難重重。

擔保代償資產質量較差

政府性融資擔保機構的服務對象是小微企業(yè)、“三農”和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等普惠領域市場主體，其資信質量弱于銀行正常授信客戶，擔保業(yè)務的反擔保物也多為不被銀行認可的非標不動產和機器設備等非不動產，抵（質）押覆蓋率普遍不高，平均覆蓋率在50%左右，一旦發(fā)生代償，不僅處置難度大、耗時長，而且因小額分散、未被納入征信導致處置成本高、回收率低。特別是自2019年以來，擔保機構積極落實國務院要求，不斷降低反擔保條件，無抵（質）押的信用類擔保業(yè)務占比不斷提高。以國家融資擔保基金和國有大行總行合作的銀擔“總對總”批量擔保業(yè)務為例，目前在保余額約4000億元，占國家融資擔保基金再擔保合作業(yè)務在保規(guī)模近1/3，這類擔保業(yè)務均未設置資產抵（質）押，按照銀行同類業(yè)務測算，代償資產回收率不到10%。而五大金融資產管理公司和地方資產管理公司主要收購銀行業(yè)金融機構有抵（質）押資產的債權，無抵（質）押資產的債權僅能作為資產包的配角，單獨評估價值為零，導致各類資產管理公司普遍不愿參與擔保代償資產轉讓項目。

擔保代償資產處置環(huán)境不優(yōu)，缺乏專業(yè)人才

目前擔保機構處置代償資產的制度依據(jù)主要是《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》，損失核銷參照《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法（2017年版）》，缺少明確的政策指導。有關金融企業(yè)不良資產處置的具體制度和政策往往將融資擔保排除在外，相關部門也都要求政府性融資擔保機構按照國資監(jiān)管規(guī)則處置代償資產，造成操作程序復雜，流程長，融資擔保機構難以適應。在司法實踐中，擔保資產處置的優(yōu)先程度也不及銀行信貸資產，同一筆貸款合同項下的業(yè)務，銀行債權部分可以及時獲得立案，擔保債權部分卻往往不能。金融資產管理公司和地方資產管理公司處置擔保代償資產缺少明確的政策支持，一些以擔保資產處置為主業(yè)的市場化專業(yè)處置機構難以獲得明確的融資支持，處置力量微弱。此外，擔保機構人員規(guī)模普遍較小，現(xiàn)有業(yè)務人員主要分布在業(yè)務板塊，缺乏資產處置專業(yè)人才，要想實現(xiàn)專業(yè)化分工、人才充足配備，難度較大。

擔保代償資產管理相關政策建議

針對當前政府性融資擔保代償資產處置和損失核銷中存在的突出問題，本文提出以下建議：

進一步轉變思想觀念，明確政策導向，不斷優(yōu)化擔保代償資產處置環(huán)境

宏觀層面上，要切實加強對政府性融資擔保的準公共屬性定位的宣傳，推動社會各界認識到擔保代償是政府性融資擔保機構積極履行政策性功能作用的正常現(xiàn)象，擔保機構處置代償資產是降低政策性業(yè)務成本的有效路徑，發(fā)生的代償損失也是政策性業(yè)務應承擔的正常成本，應尊重政府性融資擔保客觀規(guī)律，將操作風險、道德風險與政策風險區(qū)分開，完善針對擔保代償資產管理的盡職免責制度，對擔保機構和責任人給予盡職免責。擔保機構內部，需要設置專門機構、配備專業(yè)人員，提高對不良資產的處置能力和水平；對于目前條件暫不允許設置專門機構的，要加強擔保不良資產管理相關的專業(yè)化培訓，采取人才交流、階梯培養(yǎng)等多種模式，逐步配置既熟悉擔保業(yè)務又熟悉相關法律法規(guī)的專業(yè)處置人才，在不斷探索中找到擔保代償資產處置經營的有效方法。

進一步完善擔保代償資產處置管理制度

建議有關部門盡快出臺政府性融資擔保公司擔保代償資產處置及損失核銷管理辦法，明確擔保代償資產處置及損失核銷規(guī)則，規(guī)范擔保代償資產處置行為。參照銀行業(yè)金融機構不良資產批量打折轉讓處置等政策，研究出臺政府性融資擔保機構市場化處置政策，使得政府性融資擔保機構因正常開展政策性業(yè)務產生的代償資產處置、核銷不按一般國有資產進行管理。同時，應將銀擔合作融資擔保業(yè)務與銀行信貸業(yè)務同等對待，逐步與銀行業(yè)金融機構不良資產處置相關政策打通，調動各類資產管理公司參與擔保代償資產處置積極性。放寬對小額、無抵（質）押信用類擔保代償資產損失核銷條件。

完善稅收配套政策支持

建議減輕政府性融資擔保機構以物抵債資產的稅收負擔，擔保機構在取得資產環(huán)節(jié)所繳納稅費可用于抵扣出讓環(huán)節(jié)應繳納的稅費，在債務人（反擔保人）存續(xù)狀態(tài)下辦理資產過戶手續(xù)時，可免于擔保機構代債務人（反擔保人）繳納稅費的義務。具體來講，一是對只從事政策性擔保業(yè)務，且業(yè)務結構和擔保費收取標準等符合國家規(guī)定的政府性融資擔保機構，經財政部門、稅務機關認定，對其各項收入（含風險補償、保費補貼和獎勵等財政補助收入）免征增值稅、企業(yè)所得稅。對于既有商業(yè)性擔保業(yè)務收入又有政策性業(yè)務收入的政府性融資擔保機構，能夠單獨核算的，也給予免征增值稅、企業(yè)所得稅。二是對未能享受上述免征所得稅優(yōu)惠政策的政府性融資擔保機構，比照金融機構中小企業(yè)和涉農貸款業(yè)務稅收政策，對其按規(guī)定計提的擔保賠償準備金、未到期責任準備金和擔保代償損失準備金予以所得稅稅前扣除。三是減輕擔保機構處置抵債資產的稅收負擔。進一步細化稅收征管政策，按照不重復征稅的原則，對擔保機構因擔保債權原因獲得的抵債資產，在持有階段和處置環(huán)節(jié)只承擔一次稅負，持有階段所繳納的稅費可以在處置環(huán)節(jié)抵扣。在債務人存續(xù)的狀態(tài)下，對債務人在生產經營階段所欠稅款，由稅務機關負責追繳，不得要求政府性融資擔保機構等資產受讓方代繳。

設立擔保代償資處置機構專門處置擔保代償資產

鑒于金融資產管理公司、地方資產管理公司等持牌機構對擔保代償資產處置的業(yè)務適配性不足和消極意向，又因政府性融資擔保機構的再擔保合作業(yè)務代償資產包括金融債權，非持牌機構不能批量處置該類資產。建議鼓勵國家融資擔保基金試點設立全國性或省域擔保資產管理公司，給予享受金融資產管理公司相應政策的待遇，進一步暢通擔保代償資產處置渠道，及時釋放代償風險，做實資產質量。在組織上，該機構可采取結構化定價轉讓模式或按“出資額+合作業(yè)務量”分紅的模式進行運營，在減少資本消耗的同時最大限度照顧各方利益。

（張一超為國家融資擔保基金戰(zhàn)略發(fā)展部業(yè)務經理。本文僅代表作者個人觀點，不代表作者所在單位立場。本文編輯/孫世選）