立法助推“五個新城”成為未來之城、希望之城

新城是上海城市空間結構的重要組成，是上海建設社會主義現代化國際大都市的重要支撐。習近平總書記指出，要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。2017年國務院批復的《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》明確，將嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等“五個新城”培育成在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。近年來，市委、市政府高度重視新城建設，高規格組織、高效能落實、系統性推進，新城建設取得階段性成效。

發揮人大主導作用，高效推進新城建設立法工作

為進一步貫徹市委決策部署，更好推動“五個新城”建設發展，今年8月下旬，市人大常委會各副主任分別帶隊赴“五個新城”開展調研，在調研基礎上形成了《關于“五個新城”建設推進情況的專題報告》。報告明確提出要發揮立法對新城建設的引領、推動和保障作用，由市人大常委會制定促進和保障新城建設相關法律性問題決定。

9月初，根據市人大常委會領導要求，市人大常委會法工委會同市人大城建環保委、市司法局、市規劃資源局等成立《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障“五個新城”建設的決定》（以下簡稱《決定》）起草工作專班。起草工作專班認真學習市委、市政府關于新城建設的相關文件，并聽取相關部門對新城建設方面的立法意見和建議，經反復研究修改，形成《決定》草案初稿。9月18日，市人大常委會黨組聽取了《決定》草案起草情況報告，并對下一階段工作提出了要求。會后，常委會法工委就《決定》草案征求了市人大常委會全體組成人員、市政府相關部門、部分區人大常委會及區人民政府的意見，根據反饋意見情況，起草工作專班對放權賦能、功能導入等重點內容條款進行重點研究、修改。10月18日，市委召開新城建設現場推進會后，起草工作專班又根據會議精神對《決定》草案作了進一步修改完善，并再次送全體常委會組成人員征求意見，形成了最終的《決定》草案。10月27日，市十六屆人大常委會第七次會議對《決定》草案進行了審議，并表決通過了《決定》。

強化政府職責，賦予新城更大自主權

2020年以來，本市建立市、區（管委會）兩級新城建設領導協調機構和推進工作機制，市級各部門加強資源傾斜和指導協同，積極謀劃政策支持，推進重大項目落地。“五個新城”所在區和管委會均成立了由主要領導掛帥的新城規劃建設推進領導小組，搭建實體化運作的新城推進辦，集聚全區資源推動新城建設工作，建立了“以區為主、市區聯動”的工作機制。為此，《決定》根據本市工作實際，將政府職責內容予以固化。

在前期調研中，有意見認為，“五個新城”作為市轄區，與兄弟省市有的縣級市比，管理權限、行政效率、統籌協調能力等方面存在一定的劣勢，當前階段有必要對新城管理體制機制進行再審視、再研究。為進一步加大放權賦能力度，《決定》明確市人民政府及其相關部門應當依法將符合新城功能定位、有助于推進新城建設、有利于完善公共服務和促進高效治理的行政審批權等管理事權下放；相關區人民政府（含相關管委會）是推進新城建設工作的責任主體，應當因地制宜創新制定各項政策和措施，承接市級層面下放的管理事權。

加快功能導入，強化綜合賦能

近年來，新城功能導入和產業發展初見成效，基礎設施和環境品質得到明顯改善，公共服務能級逐步提升，但也存在高能級項目導入較少、產業能級及規模低于預期、內通外聯的綜合交通樞紐尚未形成、優質公共服務供給不足等問題。為此，《決定》在明確市、相關區人民政府應當加強中心城與新城建設聯動，導入高能級、高水平項目，推動新城集聚企業總部、研發創新、要素平臺、公共服務等功能的同時，重點在產業、交通、城市建設品質、公共服務等四個方面向新城綜合賦能提出要求。

產業賦能方面，《決定》針對目前新城產業發展中高端產業不多、規模效應不強、產業同質化等問題，明確新城建設應當加強產業支撐，聚焦先導產業和未來產業布局，根據自身的產業基礎、區位優勢和資源稟賦，加強產學研用深度融合，實現錯位發展、互補發展和聯動發展。

交通賦能方面，《決定》從對內對外兩個維度，對新城打造綜合交通系統提出要求：對外方面，要求市交通部門應當會同相關區人民政府建設便捷高效的對外交通系統，加快推進新城與中心城間的快速交通通道、軌道交通快線建設，加快推進新城與長三角城市間的快速交通通道建設；對內方面，明確相關區人民政府應當堅持綠色集約，打造系統完善的新城內部綜合交通體系，優化路網結構，構建高品質慢行交通系統。

城市建設品質賦能方面，《決定》明確新城建設應當以人為本，加強城市設計，不斷提升城市建設品質。同時《決定》堅持既建好新城，也提升好原有老城的理念，要求強化老城有機更新，加強新城和老城生產布局、生活環境、生態空間的一體安排和功能協調，塑造傳統與現代交融的新城風貌。

公共服務賦能方面，《決定》堅持既要“硬件”建設，又注重提升“軟件”功能，明確新城建設應對標一流標準，提高公共服務能級和水平，并對市、相關區人民政府應當積極導入高水平的教育、衛生和文體旅等公共服務資源提出要求。同時，《決定》對積極打造“15分鐘社區生活圈”，促進新城住房規劃建設與軌道交通建設、就業崗位分布、公共設施配套聯動發展等內容作了規定。

堅持新城之新，加強體制機制創新和法治保障

在征求意見過程中，有意見提出，“五個新城”正處于建設推進關鍵期，在長三角高質量一體化發展背景下，周邊城市發展迅猛，新城建設必須抓住窗口期、跑出加速度，應針對關鍵性瓶頸問題，拿出針對性、有力度的舉措，助力“五個新城”爬坡過坎。為進一步加強新城建設體制機制創新力度，體現新城之“新”，《決定》對人才、空間資源、財政金融、營商和治理環境等方面的體制機制創新提出了相應的要求。

一是在人才集聚和培養方面，《決定》明確市人民政府相關部門應當制定差異化的新城人口導入和人才引進政策，持續跟蹤實施效果并適時調整優化；相關區人民政府應當針對新城發展特殊需求，加大人才的引進和培養力度，因地制宜完善涉及人才的教育、醫療、養老等公共服務配套政策。

二是在空間資源方面，針對新城建設中存在的低效用地和土地利用結構失衡等問題，《決定》一方面明確市規劃資源部門應當會同相關區人民政府加大新城空間要素保障力度，優先保障新城建設用地需求，優化用地結構和開發強度，支持新城存量土地二次開發；另一方面要求優化規劃實施機制，完善規劃實施平臺，統籌規劃、建設和運營管理，創新技術規范和設計標準，加強資源整合和建設時序安排。

三是在財政金融支持方面，《決定》在明確市、相關區人民政府應當加大對新城財政支持力度的同時，進一步要求發揮金融對新城建設的促進作用，創新新城開發模式，積極支持在產業發展、城市建設、社會事業等領域引入社會資本，推動投資和開發運營主體多元化。

四是在營商和治理環境方面，《決定》明確相關區人民政府應當加快營造市場化、法治化、國際化的新城營商環境，打造一流營商環境新高地，創新治理模式，充分發揮“一網通辦”和“一網統管”平臺功能，加強科技賦能，提升城市管理精細化、智能化水平。此外，為進一步加強動態評估和指標優化調整，《決定》還規定市人民政府相關部門應當建立健全客觀反映新城建設的指標和統計體系，對新城建設情況開展定期監測并及時優化統計指標。