關于推進本市“五個新城”加快發展相關問題的思考

加快“五個新城”建設是市委、市政府謀劃“十四五”新發展空間格局的重大戰略部署。為此，上海人大工作研究會成立專門課題組，開展專題調研，形成關于推進本市“五個新城”加快發展相關問題的思考。

2020年，為貫徹中央經濟工作會議關于提高中心城市和城市群綜合承載能力的戰略任務，落實習近平總書記關于推動高質量發展，要加快提高中心城市和城市群綜合承載能力，為“十四五”發展、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力支撐的指示精神，上海確定了加快“五個新城”建設的戰略目標。調研中，課題組普遍感到，本市各級黨委和政府對新城建設的組織配置高度重視，對規劃編制和落地高度關注，對新城軟硬件項目建設的落地高強度推進。各新城建設推進均呈現良好勢頭，具體表現為組織配置高規格、規劃布局高起點、系統推進高質量。

在調研中我們看到了“五個新城”建設的良好勢頭，也聽到了基層同志談到的困難和問題。有建設用地指標緊缺問題，有急需人才難引進問題，也有可用開發資金入不敷出問題，還有看得見管不到的行使管轄權問題，從不同角度真實地反映了當下推進新城建設中需要引起重視和關注的問題。

黨的十八大以來，中央提出了中國城鎮化的總體格局，要求城市的發展以城市群為主要載體。習近平總書記在黨的二十大報告中再次明確提出，要促進區域協調發展，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。因此，上海“五個新城”規劃建設更要從城市群的國家戰略視角和推進長三角城市群一體化發展的高度來定位，將“獨立的綜合性節點城市”作為此輪新城建設的目標。為此，課題組提出如下建議。

一、對新城功能定位的認識需要再提升

調研發現，有些部門有些同志對“五個新城”規劃建設的功能定位不是十分清晰，還習慣于停留在過去“郊區新城”建設的定式思維上，因此有必要對新城功能定位認識進行再提升。

在市第十二次黨代會上，市委明確提出要從“世界影響力” “社會主義現代化”以及“國際大都市”三個維度對上海大都市的定位和發展目標作出十分精準、科學、明確的規劃。同時強調，為引領未來上海實現更高質量發展，必須不斷優化城市空間格局和結構體系，加快“五個新城”建設。“五個新城”的建設目標不僅是擴大高質量發展的新空間，而且要形成國內大循環的中心節點、國內國際雙循環的戰略鏈接。因此，“五個新城”要將視角投向整個長三角乃至全國，放眼世界，要跳出上海市域的“中心城+郊區”的二元空間模式，要躋身長三角城市群40多個城市之中，成為現代化的大都市和長三角的增長極，成為中國式現代化建設的引領者。作為節點城市的“五個新城”，不應被局限于現有規劃的地理區域范圍，不應只是孤立的新城，而應充分考慮通過新城聚力，輻射周邊區域。就像奉賢新城那樣制定“海貍計劃”，將新城與周邊6個街鎮、35個村建立聯動規劃，以“三園一總部”的方式共同構建生態商務區。又可借鑒兄弟省市做法，提出規劃同圖、設施同網、市域同城、市場同治、產業同興、生態同建、創新同為、開放同步、平臺同體、服務同享的“十同”理念。

總之，“五個新城”建設需要的是把它建設得“更強”而不是“更大”，要改變過去那種“大拆大建攤大餅”的定式思維，對標最高標準，把“高標準、提能級、重民生”作為“五個新城”的發展理念。

二、對“一城一策”的設計需要再突破

調研發現，“五個新城”無論形態規劃還是產業布局規劃，都存在雷同感、同質化，差異性不明顯，其中有4個新城把汽車產業作為發展的重點，又有4個新城把生物醫藥作為重點產業，還有3個新城把人工智能作為重點產業。盡管在大的產業分工上有所差異，但是給人的感覺就是“走過一城又一城，好像走在同一城”。

課題組認為，其中可能存在兩方面原因，一是規劃編制“統得過死，放得不活”，二是“一城一策”設計還沒有新的突破。所謂規劃“放得不活”，就是對“五個新城”的歷史文化底蘊研究還需深入，應該多吸納最熟悉當地歷史脈絡人士的意見；同時對當地原有的產業基礎和舊城基礎設施條件作全方位的剖析，避免“一張圖紙繪百城”的現象出現。相比奉賢新城來說，嘉定、青浦和松江新城都具有較為扎實的老城基礎，南匯新城有較為明確的產業導向。如果缺乏有針對性的“一城一策”設計，缺乏自上而下的具體指導意見，容易造成“千軍萬馬過獨木橋”的現象，導致爭搶項目、爭搶人才的無序情況發生，在一定程度上還會弱化特定產業資源在特定新城的集聚，很難彰顯大都市新城各具特色的新格局。

為此建議，舉全市之力推進新城建設。市有關部門要按照“獨立的綜合性節點城市”設定要求，站高一步看新城，望遠一步獻計策，充分兼顧“五個新城”的發展條件、發展基礎、發展階段和各自發展的比較優勢，不僅要貢獻“五個新城”與中心城區的差別化政策，而且要創新“五個新城”之間的差別化政策設計，促進“五個新城”發展的差異化、特色化和協同化，提升大都市新城的發展品質。

三、對增強新城自主創新能力的放權力度再加大

目前，“五個新城”雖然被定位為“獨立的綜合性節點城市”，但其財權、事權等權限與長三角周邊城市相比存在明顯差距。比如昆山、太倉等縣級市，它們都擁有在城市規劃、項目審批等方面的自主權和統籌權，江蘇省和蘇州市還放權賦能昆山擁有城鄉建設規劃、國土資源規劃、基礎設施建設規劃等一級規劃權限。

當下基層普遍反映資金緊缺問題，如果放權賦能予新城，特別是讓新城擁有對土地二次開發的自主權，可能會起到事半功倍的效果。同時建議在新城建設中，按照國務院辦公廳發布的《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》和《上海市擴大有效投資穩定經濟發展的若干政策措施》，通過制度創新，積極引入民營資本有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環，提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險、降低企業負債水平。聚焦盤活存量資產重點領域、重點區域、重點企業，優化完善存量資產盤活方式。推動基礎設施領域不動產投資信托基金健康發展。規范有序推進政府和社會資本合作。發揮國有資本投資、運營公司功能作用。探索促進盤活存量和改擴建有機結合，支持兼并重組等其他盤活方式。

四、新城建設制度創新需要法治保障再護航

市委、市政府已經明確要以“新城發力”來謀劃“十四五”新的發展空間格局，要以更高的站位、更寬的視野、更堅定的目標導向來推進“五個新城”建設，但在實踐中存在上述定位認識不到位、資金不足、人才導入難、功能導入乏力、政策設計缺乏個性化等問題。

課題組認為，解決這些問題既需要制度創新，更需要強有力的法治保障。建議市人大常委會適時作出相關決定：一是明確要進一步簡政放權。針對新城的特點和需求制定行政權下放清單，激發各方投入新城建設的積極性和創造力。二是明確要采取積極有效的措施，調動社會力量參與新城建設。鼓勵探索有助于吸納社會力量參與的各項體制機制，幫助解決資金融資、人口導入、新城規劃等問題，凝聚全社會共識，形成全市上下推動新城建設的強大合力。三是設立容錯機制。鼓勵參與新城建設的部門和人員大膽實踐和創新，勇立橋頭、敢于擔當，不斷推進新城建設的制度創新。四是通過市人大常委會的授權，為在新城建設工作中推進改革創新、先行先試提供法治保障。將推進“五個新城”建設的各項政策措施納入法治化軌道，組織相關監督活動，定期聽取和審議實施情況，依法為高質量推進新城建設保駕護航。