縣域督學責任區建設與運行探析

【摘要】督學責任區是實現督學制度化、規范化、常態化的最有效載體。本文概述督學責任區建設與運行現狀，分析條件保障不到位、督學素質參差不齊、督學功能被弱化、隨機性督導未成常態、結果運用不夠權威等問題的形成原因，從健全運行保障機制、強化督學管理措施、拓展督學功能的路徑、突破結果應用的瓶頸等四個層面，提出了提升縣域督學責任區運行水平的應對策略。

【關鍵詞】督學責任區；建設；成因；策略

【中圖分類號】G464【文獻標志碼】A【文章編號】1004—0463（2023）01—0026—04

督學責任區是教育督導部門為了落實督學職責，將轄區內的中小學校、幼兒園劃分為若干責任區域，向每個區域委派若干名督學，每名督學掛牌督導若干所學校的制度設計，是督學制度化、規范化、常態化的最有效載體[1]。督學責任區建設是教育督導制度建設的重要組成部分，在促進學校全面貫徹黨的教育方針、規范辦學行為、提高教學質量、實現教育均衡發展等方面發揮著不可替代的作用，有利于及時了解和掌握中小學校、幼兒園的工作狀況，發現存在的問題和不足，并及時總結經驗，提出改進建議，為政府和教育部門推進教育改革與發展提供決策參考。下面，筆者結合實踐經驗，談談縣域督導責任區存在的問題，并結合實際情況提出切實可行的建議。

一、建設與運行

督學責任區制度是教育督導體制機制改革的重要組織部分，從試點到推廣，經歷了較長的探索過程。2012年5月，教育部印發《關于加強督學責任區建設的意見》，標志著督學責任區開始在全國普遍建立。從先行先試的“醴陵異地集中辦公模式、寧鄉駐校模式和被廣泛采用的分離模式”[2]，到發展較快的深圳南山、重慶巴南、山東濰坊等功能發揮好的地區，已基本解決了機構、編制、經費、場地、機制等問題。在欠發達地區，督學主要由學校和鄉鎮教育輔導站管理人員兼任，在職責、任務、方式和程序等方面學習了發達地區的一些優秀經驗，或由教育局干部兼職中心小學以上學校的督學任務，督導學校管理、教學、考核等工作，作用發揮得日益明顯。然而，受兼職督學工作難以兼顧等因素的制約，對學校全過程、全覆蓋、經常性督導評估的初衷并未達成。為此，部分地區總結經驗，重新劃分責任區，確立辦公地點，明確經費保障渠道，制訂督學聘任與管理辦法，并從一線教學、教育管理或教學研究人員中遴選出優秀管理員聘任為縣政府督學，專職從事教育督導，督學責任區全部由專職督學組成，職能作用開始較好發揮。

二、督導責任區建設中存在的問題

（一）條件保障不到位

從本質上說，責任區是教育督導部門的派出機構，承擔的是督導部門的派生職能。因此，個別責任區長期受無辦公場地、無人員編制、無經費保障、專職督學比例偏低等因素的困擾，導致運行效率不高。究其原因，一是責任區改革正趕上國家從嚴控制機構和財政供養人員的政策環境，客觀上造成了機構設置、人員編制落實難；二是政府任命的專職督學都有行政級別，縣一級大多只有1個編制，數量受限；三是單純以行政區劃分責任區，有的相對偏遠，給督學往來造成不便，影響經常性督導。

（二）督學素質參差不齊

督學責任區常態化“指導和督促中小學校規范辦學行為”的職能定位，決定了責任區在一定時期內相對穩定地督導若干所學校，要求每位督學必須具備獨立監督、評估、指導的能力。由于來源比較龐雜，部分督學的專業水平不高，整體素質還不適應責任區工作的需要，影響到督導的權威性和公信度。一是督學大多來自接近退休年齡的教育管理人員、教研員、骨干教師，雖在各自的領域都有成就，但大多沒有接受過系統專業的培訓，督導理論欠缺，經驗不足，對督導評價、統計、測評等工具性的知識了解少；二是任命的專職督學沒有任期，聘任兼職督學也未嚴格執行“每屆任期三年”“連續任職不得超過三個任期”的規定，有的甚至是退休后自動解聘，導致督學工作壓力不足，個別人安于現狀，思想松懈；三是由于工作性質相對單一，督學成了部分人心目中休閑養老的所在，想方設法往里擠，魚目混珠的現象在一些地方依然存在。

（三）“督學”功能常被弱化

我國教育督導的主要職能是督政、督學與評估監測，責任區處于督導最基層、最前沿，主責主業是“督學”，但工作中往往被動承擔過多的附帶職能。有時在督導中，除了納入計劃的內容，臨時又安排其他項目檢查，任務繁雜，看似面面俱到，實則走馬觀花，這與“管”“評”不分密切相關。現實中，督導機構大多隸屬于教育行政機關，受教育行政部門的直接領導。由于責任區具有貼近學校、覆蓋范圍廣、入校頻率高的特點，許多由行政部門職能科室承擔的檢查、驗收、考核等與督導工作一起進行，督學無形中被弱化。

（四）隨機性督導未成常態

“隨機抽取被督導學校，隨機安排督導時間”是責任區督導最大的特點，“雙隨機”本應該成為最常用的方式，而在實際工作中，隨機性督導占比比較低，并沒有形成常態。主要原因在于責任區督導以督導室的月調度為準，統一方案，統一任務，統一行動，督什么，什么時候督，已明確通知，表面上看起來組織嚴密，也有利于學校間的橫向比較，但學校事先都有針對性地做了準備，督導中往往看不到最真實的一面，隨機督導成了專項督導。

（五）結果運用不夠權威

督導結果的運用具有鮮明的導向作用，是督導權威最主要的體現方式，但目前責任區督導還存在不能較真碰硬、問責力度不夠等現象。一方面，責任區督導結果的運用主要依賴現場反饋和月度通報，現場反饋較“弱”，督學的行政級別大多低于校長，未必能引起足夠重視；月度通報又太“窄”，往往僅限于上報教育局和下發學校，影響十分有限。另一方面，《教育督導問責辦法》出臺后，相應的實施辦法或細則還沒有跟進，已制訂了的也存在上下一致的現象，責任區無法落實落細，督導的嚴肅性難以在具體工作中真正體現出來。

三、應對與提升策略

（一）健全運行保障機制

1.建設專用辦公場地。科學的責任區設置是開展工作的前提。實行學校類別與行政區劃相結合的責任區設置[3]，以縣城為中心輻射不同交通干線劃分責任區，每個責任區負責若干所縣城學校和若干個鄉鎮學校，實行組長或首席督學負責制，辦公室均設在縣城學校。這樣做既有利于工作開展，也方便督學和責任區之間的交流。

2.加大專項經費。穩定的經費來源是責任區運行的最重要的保障，要把運行經費納入財政預算，做到專款專用。辦公經費撥付到責任區辦公室所在學校，由學校保證其辦公條件；督學工作時的交通工具、差旅費等比照相關規定執行，由教育局實報實銷。通過持續有效的經費保障解除責任區的后顧之憂。

3.增加專職督導人員。責任區起主導作用的是專職督學，沒有一定數量的專職督學，督導效果就會大打折扣。所以，要創新用人機制，落實《教育督導條例》中“縣級以上人民政府根據教育督導工作需要配備專職督學”的規定，將專職督學由任命制調整為聘任制，增加數量，使責任區工作主要或全部由專職督學承擔。督學的編制可保留在原單位，日常管理由督導室負責，評優晉先、職稱晉升等指標單獨下達，保證督學的個人待遇不受影響。

4.建立專門的運行制度。沒有剛性的制度約束，就無法保證責任區督導的效率和質量。從聘任調整、定期報告、約談問責等方面建立并完善各類運行制度。通過可操作的工作標準、規程和流程，保證責任區督導的每一個環節都有章可循，使督導評價不是依賴督學經驗而是依據相關規則行使。

（二）強化督學管理措施

1.嚴格資格準入，把好入口關。講政治、懂教育、敢擔當是對新時代督學的基本要求。要完善并嚴格執行督學聘任和管理制度，抬高入職門檻，控制督學總數，把真正優秀的人才吸納進督學隊伍，保證督學的整體經歷涵蓋縣域內各個學段的各個學科，職稱、資歷、性別、年齡、專業結構相對合理，以提高責任區督導的專業性。

2.實行動態管理，把好使用關。督學不是一勞永逸的職業，明確督學解聘和退出條件，使督學能進能出能調整。責任區督學一般每年調整交流一次，交流人數不少于總數的三分之一，每名督學在同一個責任區連續工作不超過三年。嚴格實行任期制，把日?？己?、年度考核和任期考核結合起來，考核結果作為是否續聘的重要依據，督促督學自我加壓，不斷提升履職盡責能力。

3.加強學習培訓，把好提升關。開展專業化培訓，不斷拓展督學的視野和思路，是提升督學素質的重要途徑。督學必須先培訓后上崗，每年參加集中培訓不少于40學時，每月由督導室組織1次，每周由責任區組織1次集中學習，每年提交一定數量的督導案例和論文。督學培訓既要持續堅持系統性的專業學習，也要適時組織新理論、新政策、新知識的培訓，以適應形勢。

（三）拓展督學功能的路徑

1.在主業上下功夫。責任區的中心工作是“督學”，要求督學走近師生、走進課堂，深層次關注辦學行為和教育教學質量。進一步厘清教育行政與督導的職能定位，凡是由職能科室承擔的工作不再“下放”到責任區。要把督“常”、督“重”、督“新”融為一體。“?！本褪墙虒W與安全，每次進學校都把教學常規與安全管理作為必督項，常督長督；“重”是將《中小學校責任督學掛牌督導辦法》所列督導事項分為八個模塊，每月重點督導其中一項，使各項督導事項落到實處；“新”是將最新的政策要求和工作部署列入日程，及時跟進督導。

2.在隨機上想辦法。“隨機”是責任區的最大工作優勢，能保證督學獲取最可信的信息，實現督導的本質追求。有必要把督導室的統一調度和責任區靈活安排相結合，給予責任區更多的自主權，讓督學常態化地進入校園。要注重面上隨機督導與點上跟班督導緊密結合的方式。面上，每次督導盡可能進入責任區所有校園，有側重地開展工作；點上，每月確定一所學校進行日跟班督導，從早晨入校到下午放學，全程參與學校一天的教育教學活動，獲取全面詳細的信息，客觀公正地評價學校，更好地發揮監督、評價和指導作用。

3.在發展上求實效。不同類型的學校，同類學校的不同辦學層次，同一學校的不同發展階段，都存在較大差異，不適合“一把尺子量到底”。因此，責任區督導中，量化的督導指標和現場操作應切合學校實際，充分體現發展性要求，既注重現狀，更強調過程，反映學校的每一點進步，更好地調動薄弱學校的積極性。

（四）突破結果應用的瓶頸

1.擴大通報范圍。通報是督導結果運用最常見的形式，也是責任區不可或缺的工作環節。督導通報的內容應該包括經驗推介、問題分析和改進建議，做到激勵、督促與指導并重。要打破通報在教育系統內部傳遞的局限，充分利用政府門戶網站、新聞媒體及新媒體等載體，以適當方式向社會公開，接受人民群眾監督，擴大督導結果影響面和知曉度，形成規范學校管理的社會合力，同時敦促督學自我加壓，不斷提高督導水平。

2.掛鉤實績考核。把督導結果納入考評體系，作為對被督導學校和校長績效考核、評先評優的重要依據和項目安排的重要參考，校長、教師的交流提拔也應充分聽取責任區的意見。通過在關鍵節點的有機介入，促進相關主體自覺主動地提高自己。

3.加大問責力度。問責是結果運用最無奈的選擇，也是最有力的手段。堅持問題導向，嚴格落實《教育督導問責辦法》，制訂實施細則，使問責的內容、對象、事項、主體、方式等程序化、制度化，對不履行、不完全履行或不正確履行教育職責的問題，特別是對下達整改通知書后依舊我行我素的，必須按規定嚴肅問責，通過對相關責任人約談、誡勉或者處分，形成威懾力。

4.實行聯動機制。許多問題的根源并不在學校，這就需要借助教育行政部門的力量推動解決，聯席會議是比較好的途徑。諸如校舍維修、師資配備等學校自身無能為力的問題，由督導室牽頭，召集責任區、教育局職能科室和分管領導參加的聯席會議，商討解決對策，通過上下聯動或部門協調，既推動問題解決，也為被督導學校整改問題樹立榜樣。

總之，由于各地的教育環境和發展水平不同，學校之間的差異很大，教育又常常面臨諸如評價制度改革等新情況，沒有哪種模式可以通用，也沒有哪種模式可以一成不變，責任區只有立足實際，在發展中求完善，在實踐中求提升，才能更好地服從服務教育發展。

參考文獻

[1]黃日暖.建立督學責任區制度，助推教育“創強爭先”[J].廣東教育（綜合版），2013（02）：14-16.

[2]王璐，王雪雙.國際視野下督學責任區制度發展與模式研究[J].比較教育研究，2015（11）：95-100.

[3]周寧之，劉陽科.督學責任區的建設歷程與發展路徑[J].湖南師范大學教育科學學報，2014（11）：42-45.

編輯：徐春霞