縣級審計機關加強內部審計指導監督的實踐探索和現實路徑

[摘要]作為審計監督的重要組成部分，在社會經濟發展中，不論從宏觀層面還是微觀層面，內部審計都發揮著舉足輕重的作用。近年來，隨著社會經濟的發展，內部審計的價值越來越彰顯，但對于基層而言，內部審計開展的尚不普遍，內部審計應有的作用和價值尚未充分發揮，審計機關對內部審計的指導也相對薄弱，內部審計在審計模式、審計內容、體制機制等方面都亟須完善和創新。本文就如何解決上述問題進行了探索，一方面闡述了T縣在構建運行機制、創新監管模式、強化工作考核方面的實踐，另一方面對當前基層內審工作存在的類型單一、缺乏深度、結果運用不充分等問題的原因進行了分析，并結合前述實踐，提出做好基層審計工作的路徑，即擴大內審影響、提升內審標準、提高內審人員素質和提升內審審計質量。

[關鍵詞]縣級審計" "內部審計" "審計監督

一、引言

現階段我國審計監督體系中，國家審計體系分為審計署、省（自治區、直轄市）審計廳（局）、地級市（自治州）審計局、縣（區）審計局。作為四級監督的最末端，縣級審計機關承擔著落實國家審計工作計劃部署以及主管所在地區審計監督業務的重要職責。新修訂的審計法明確要求“審計機關應當對被審計單位的內部審計工作進行業務指導和監督”。因此，縣級審計機關既承擔著對所在地區開展審計監督的責任，又要對所在地區內部審計開展情況進行統籌指導和監督。進入新發展階段，審計監督也需要以新發展理念構建新發展格局。縣級審計機關應盡快探索出一套既能發揮好審計監督作用，又能切合自身職責的方法，對被審計單位內部審計工作進行業務指導、監督檢查，同時也要推動審計成果運用以及各監督部門相互協作。

二、T縣開展內部審計指導監督的實踐探索

現階段，T縣內部審計工作存在工作模式較為松散，工作標準不統一，系統化、規范化的指導體系尚不健全等問題。針對上述問題，T縣審計局提出了“建立健全內審機制，縣直行業系統+鄉鎮內部審計雙輪驅動”的內部審計框架，從縣直行業系統、鄉鎮政府等不同層面分類施策，從隊伍建設、制度建設、業務規范、審計質量提升等4個方面加強對內部審計工作的監督指導，為其提供制度保障和工作標準。縣直層面，以行業系統為統領，從健全制度、統一標準、規范程序等方面對縣直行業系統，如教育、衛生、國有企業等系統予以規范，初步建立起縣直行業系統內部審計框架；鄉鎮層面，指導鄉鎮以村居經濟責任審計為抓手，推進拓寬內部審計范圍，加強對財務收支、專項調查、政府投資等方面的審計，探索與紀委配合、與巡查結合、與經管融合的“三合”審計模式，構建一體多用、一花多果的鄉鎮內部審計新模式。

（一）搭建切實有用、運行高效的運行機制

一是優化機構人員配置。T縣審計局優化“三定”方案，整合科室職能，成立專責科室，專門負責內部審計統籌指導工作；通過召開全縣內部審計工作座談、研討、調研等多種形式，推動教育、衛生、供銷、國資等系統建立健全內部審計工作機制，合理設置機構、配備人員；進一步明確鄉鎮審計機構的內部審計屬性，協調縣編委辦在鄉鎮增加專門內部審計機構和人員編制，推動各鄉鎮設置內部審計科，各鄉鎮選配3—5名政治素質高、業務能力強、具備專業勝任能力的干部充實內審人員力量。同時還通過建立全縣內部審計人才庫，搭建審計機關和內部審計機構之間聯動機制。

二是健全完善制度。縣直層面，T縣審計局先后聯合衛生行業、縣屬企業、教育系統等出臺指導文件，構建了全縣行業部門內部審計規范框架，解決了內部審計制度不健全、運行不規范問題，為內部審計工作提供了制度遵循和業務指導。鄉鎮層面，先后配套出臺《關于進一步加強鄉鎮內部審計工作的意見》《鄉鎮內部審計規范》《鄉鎮內部審計業務流程》，聯合紀委、組織部門制發《T縣鄉鎮審計、紀委協調貫通工作辦法》《鄉鎮內部審計有關情況責任追究規定》，構建了覆蓋全面、統一規范、運轉有效的內部審計制度體系。

（二）拓展工作內涵，創新內部審計管理監督模式

建立協同推進機制，統籌行業部門工作合力，不斷提升基層內部審計創新的應用價值。

一是堅持問題導向，建立“交叉審計”監督模式。T縣審計局指導行業系統在內部審計項目中實施“交叉審”，由行業主管部門采取抽調所屬單位內審人員、聘請中介機構等方式，對相關審計項目實施“交叉審計”，不僅破解行業系統內部審計力量不足問題，內部審計工作質量也不斷提升。

二是立足監督全覆蓋，建立“聯合審計”監督模式，推動國家審計與行業系統內部審計結合。如在義務教育保障經費專項審計中，由T縣審計局選取重點學校開展審計，其余學校交由教育局開展內部審計，教育局內審部門參照縣審計局的審計方案和審計方法開展內部審計，既加強了國家審計對教育系統內部審計的業務指導，又凝聚了監督合力，統籌了審計監督資源，放大了審計監督效果。通過指導，教育系統內部審計部門針對義務教育保障經費進行專項審計，對重點學校資金管理、政策執行、內部控制等內容進行重點檢查，從體制機制層面提出審計建議32條。

三是凝聚合力，探索“聯動”審計模式。T縣審計局不斷推動內審機構與紀檢監察、巡察部門加強聯動。一方面督促內審機構加強與縣委巡察機構請示報告工作機制，在審計計劃、審計組織方面主動與巡察計劃保持步調一致，做到同部署、同推進；另一方面，加強與單位內本級紀委部門的聯動，在審計手段、審計成果運用等方面做到同向發力、資源共享，實現一花多果、一果多用。

四是關注“小微權力”，推動“鄉鎮內審”監督模式。T縣審計局指導鄉鎮內審機構把“小微權力”作為審計重點內容，推動鄉鎮內部審計服務基層治理，將審計結果納入專業化書記評價指標體系，以審計結果倒逼農村支部書記規范用權。2021年以來，縣審計局指導全縣14個鄉鎮、街道內審機構對全縣367名專業化書記開展了任職審計，縣委組織部根據審計結果處理清退22名。在規范三資管理方面也發揮了積極作用，查出套取侵占集體資金、違規出租出售集體資產、違反程序發包集體資源等突出問題并抓實了審計整改。2022年，審計發現“三資”管理問題211條，規范制定整改措施151條；收回被侵占的土地資源30.31畝，清收資源、資產租賃發包費952.4萬元。

（三）強化工作考核，抓實內部審計管理

著重建立系統化、目標化的監督考核體系，以強有力的監督考核確保內部審計工作運行有序，扎實有效。

一是建立責任體系，層層壓實工作責任。T縣審計局推動全縣縣直8大行業系統建立健全內部審計工作機制；在《關于進一步加強鄉鎮內部審計工作的意見》中明確鄉鎮黨委抓機制、建章程的主體責任；配套制定鄉鎮內部審計工作規范，明晰鄉鎮內部審計機構和內部審計工作人員相關責任，壓實審計發現問題整改責任以及問題整改督促責任。

二是強化督導考核，提升內部審計工作水平。T縣審計局樹立考核導向，將對各單位內部審計工作開展情況的監督指導工作隨審計項目同步調度，同步推進；將鄉鎮政府內部審計項目開展情況納入全縣年度基層黨建工作考核，實行定期調度通報制度。通過制發工作通報，縱向比進度，橫向比質效，形成先進帶后進的良好氛圍。

三是堅持提質培優，注重發揮示范引領作用。T縣審計局通過定期開展內部審計專項檢查、論文征集評選、審計項目評審、規范化內部審計示范單位創建等工作，通過發現培育有特色、有亮點的示范典型，總結推廣務實有用、可借鑒性強的審計方法模式。

三、縣級內部審計發展亟須提升的方面

通過基層審計機關指導內部審計的工作實踐，筆者發現基層內部審計工作在審計的廣度、深度以及服務效果方面還存在一些亟待解決的問題。

（一）審計類型較為單一，審計內容廣度不足，監督存在盲區

綜合近幾年T縣內部審計實踐來看，縣級內部審計類型較為單一，主要是內容依然是規范性檢查或財務收支審計。對經濟責任等其他審計類型涉及較少，有的部門即使開展了經濟責任審計項目，也混同一般財務收支審計，審計內容簡單化，審計范圍較小。其他審計項目，如政策落實跟蹤審計、建設項目投資審計、專項資金審計等項目更是少之又少。從審計內容來看，還存在面窄點小，廣度不足的問題。比如，審計過程中更多關注財務核算、支出規范性等事項，對于重大決策、重點工程、資源環境等方面涉及不多，很大程度上影響了審計效能的發揮。分析其原因，一方面是基層內部審計基礎薄弱，發展還不成熟，缺乏相關審計資源，不具備開展條件；另一方面則是被審計單位對內部審計缺乏足夠認識，對內部審計工作支持力度不夠，導致內部審計機構及人員在實施審計監督過程中縮手縮腳。

（二）審計缺乏深度，審計質量尚需進一步提高

基層內部審計較少從體制機制層面揭露問題、查找原因，因此查找問題的深度不足，查出的問題較為淺顯。一方面，基層內部審計的開展缺少具體的適應性指導規范，隨意性較大，常出現問題定性不準確、審計評價不客觀、審計程序不合規等問題，甚至有少數審計人員礙于情面，不能堅持原則，審計效果大打折扣。另一方面，受年齡結構、知識層次等客觀因素制約，內審人員整體審計能力有待提升。調查統計顯示，T縣內部審計人員共有84人，40歲以下的只有18人，不足1/4，具有本科及以上學歷、取得中高級專業職稱的9人，僅占10%。T縣審計機關年均完成審計計劃項目50多個，一線業務人員20人左右，每人年均承擔審計項目2—3個。按4人一個審計組，組年均承擔審計項目10個左右，幾乎沒有精力安排對縣內內部審計機構人員進行專題業務培訓。

（三）審計服務管理治理效果不明顯，審計結果運用不充分

通過近年來的實踐發現，基層內部審計工作仍然存在重審計輕整改的情況，因缺乏制度約束審計整改敷衍應付、避重就輕，整改不主動、不徹底，審計建議難以落實，內部審計監督建議職能發揮不到位。主觀層面，基層內部審計質量不高也一定程度上影響了審計成果的運用。現階段，基層內部審計普遍存在人員力量不足、綜合素質不高、專業人員欠缺的問題，導致審計查出問題往往流于表面，審計建議不具體、缺乏可操作性，給審計整改帶來一定難度。客觀層面，基層單位部分領導對開展內部審計的必要性和積極意義缺乏足夠認識，對其所能夠提供的各種管理、服務缺乏理解，沒有認識到內部審計工作蘊含著對提升組織內部管理效能的巨大潛力，內部審計環境有待進一步優化。這些因素影響著審計成果的充分運用，更影響審計服務基層治理的效果。

四、加強縣級內部審計指導，推進基層內部審計發展的現實路徑

基于上述對縣級內部審計發展瓶頸的分析，筆者認為基層審計機關可以從思想認識、工作規范、人員能力、審計質量4個維度予以指導和監督，從而推動基層內部審計工作更好地服務當地經濟社會發展。

（一）提高思想認識，擴大內部審計影響力

要采取各種途徑提高各級對基層內部審計工作的認識，從領導層面加強對基層內部審計工作的重視和支持，推動基層單位建立內部審計監督制度、開展基層內部審計工作。一是要推動各單位切實了解內審部門需求，注重內審部門之間的交流互動、積極征求內審部門的意見，提高內審部門工作的積極性。基層審計機關要積極圍繞各內審機構主管部門對內審指導工作的意見和建議，積極改進指導方法、創新指導方式，提升內部審計工作指導質量效果。二是要加大工作宣傳力度。作為基層審計機關，要深入了解所轄范圍內的內部審計工作典型經驗和先進做法，以內部審計協會作為橋梁紐帶，做好基層內部審計規范單位創建表彰等工作。同時，利用系統內的網站、專業刊物等宣傳陣地，積極宣傳各類典型案例，不斷擴大工作影響，帶動廣大內審機構和人員加強信息宣傳。

（二）加強基層內部審計制度建設，提升內部審計標準

一是加強質量標準體系建設。基層審計機關要根據內部審計準則，參照國家審計相關標準和規程，結合各地區、各單位內部審計工作具體情形，從審計質量、審計管理、審計計劃等各層面建立健全與之相適的基層內部審計工作制度，形成完整的工作機制，如在業務質量方面上，根據準則要求，制定統一的內部審計業務規范，制作統一的內部審計業務文書模板，建立切合實際的規范化流程，讓內部審計工作有法可依、有規可循；加強審計質量監管，完善審計質量控制措施，完善審計復核、審計質量追究等制度，規范內部審計行為。

二是完善考核機制，促進工作規范化運行。基層審計機關要全面掌握所轄范圍內的內部審計機構設置及工作開展情況，在充分調研的基礎上，依據相關法律法規、審計準則以及本地區有關文件要求，以提升工作規范化水平為目標，因地制宜制定各項工作目標任務考核機制。對內部審計工作的機構設置、人員配置、工作成效、審計質量、審計檔案管理、信息化建設水平等進行量化考核，促進各部門單位提高內部審計工作質量和效率。另外，基層審計機關還可以開展內審項目評審來規范內部審計工作。評審過程中，通過對內部審計項目檔案的檢查，對照業務規范找出問題和不足，通過點評反饋和組織交流討論等多種形式，既肯定基層內審人員工作成績、又指出基層開展內部審計工作中的不規范行為和努力方向，不斷促進基層內部審計工作規范化水平提升。

（三）強化審計業務培訓，提高內審人員綜合素質

基層審計機關可以結合指導各部門各單位的內部審計年度計劃制定工作，有針對性地制定本地區內部審計培訓計劃。實施培訓計劃時，可以采取定期培訓、交流學習的方式，從財務知識、財經法規等基礎知識到審計技能和大數據審計等相對高階的審計知識，有重點地開展培訓。通過抓好培訓，逐步培養基層內部審計人員達到適應時代和事業發展需要的能力和水平，著力打造一支素質優良、業務精通、知識復合型的基層內部審計隊伍。一是要依托各級內審協會舉辦各類培訓班，做好組織保障和后續教育服務等工作，如及時向每個基層內審單位發布培訓信息，提供培訓咨詢和組織聯絡幫助。二是要提供交流平臺，按計劃組織開展內審經驗交流、課題立項和理論研討等座談活動，推動各單位內審機構和人員相互交流學習，通過廣泛學習交流和業務培訓，不斷更新其業務知識和審計理念，促進內部審計適應新時代的社會發展規律和經濟發展趨勢，推動內部審計工作從財務收支審計向管理審計、績效審計、經濟責任審計和風險導向審計轉型升級。

（四）加強內審質量控制，完善基層內審管理機制

基層審計機關要不斷加強基層內部審計質量控制，通過實施內審項目質量檢查等形式，促進有關部門單位健全內部審計質量控制體系，推動建立規范有效的基層內審管理機制。一要加強對基層內部審計計劃管理。審計機關應立足本地區內部審計工作發展實際情況，指導部門、單位增強內部審計計劃制定的科學性，要求其結合本單位的重點工作和階段性目標，有步驟、有重點地開展內部審計工作，從計劃層面實現基層內部審計工作指導的科學化、規范化，保障內部審計工作質量。二要加強對基層內部審計項目質量監督。從審計計劃執行、審計方案制定、審計取證規范、審計復核完整、審計目標實現、問題責任追究等方面，全鏈條跟蹤基層內部審計程序和審計行為，切實防范和化解內部審計風險，減少基層內部審計工作的隨意性。通過以上途徑不斷加強基層內部審計質量控制，進而提高基層內部審計工作質量，實現基層內部審計工作有序發展，真正發揮基層內部審計“防未病、治已病”的作用。

（作者單位：郯城縣審計局，郵政編碼：276199，電子郵箱：13265748@qq.com）

主要參考文獻

[1]劉明亮，許敏.構建新時代內部審計指導監督機制的研究：基于整體政府跨部門協同治理理論[J].審計月刊， 2021（5）

[2]喬雅婷，時現.基層審計機關指導內部審計工作的內在邏輯與實現路徑[J].財會通訊， 2021（23）

[3]史永，魯清仿，許國藝.國家審計機關指導和監督內部審計路徑研究[J].財會月刊， 2020（11）

[4]田峰，孟佳琪.國家審計機關監督指導內部審計方法的有效性研究[J].會計之友， 2017（13）

[5]尹亮;李明輝.國家審計與內部審計協同過程中的關系研究[J].中國內部審計， 2021（5）

[6]張心蕾，馮均科.國家審計與內部審計協同研究[J].中國內部審計， 2022（2）