基于江蘇省水環境區域補償機制試行對水質影響的研究

摘要：目前，我國建立生態補償機制的重點領域有：自然保護區的生態補償；重要生態功能區的生態補償；礦產資源開發的生態補償；流域水環境保護的生態補償。為進一步研究區域補償對水質改善的促進作用，文章引述江蘇省“十三五”水環境區域補償工作開展績效評估，參考國外和其他省的生態補償機制做法，結合江蘇省區域補償工作面臨的現狀，在“十三五”工作基礎上，淺談水環境區域補償工作如何利用區補資金倒逼地方政府加快推進截污、清淤、活水、保潔、生態修復等水環境綜合整治工程，加強環境監管。

關鍵詞：水環境區域補償；補償標準；水質監測；經濟倒逼

中圖分類號：X832文獻標志碼：A

0 引言

關于生態補償的內涵目前主要有4個層面的含義：一是對生態環境本身的補償；二是生態環境補償費的概念，即利用經濟手段對破壞生態環境行為予以控制，將經濟活動的外部成本內部化；三是對個人或區域保護生態環境或放棄發展機會的行為予以補償，相當于績效獎勵或賠償；四是對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入等［1］。另有主流觀點認為，生態補償以保護和可持續利用生態環境為主要目的，以經濟手段作為杠桿來調節相關者利益關系，調動相關方開展補償活動的積極性，推動細化各種補償規則和制度，從而調動生態保護積極性。

2007年，《關于開展生態補償試點工作的指導意見》首次提出將流域水環境保護列為生態補償試點的4個領域之一。多年來，江蘇遵照指導意見開展水環境區域補償工作，目前，區域補償工作的實施已成為加快改善重點斷面水質、促進江蘇省水環境質量實現根本改善的重要舉措，使其水環境質量得到有效改善。為進一步說明區域補償對水質改善的促進作用，將列舉江蘇省水環境區域補償工作（以下簡稱“區域補償”）歷程展開分析，針對補償斷面、考核因子、水質目標、補償方式、補償標準、資金核算方法、補償獎勵、監測數據核定的合理性，補償資金使用情況及其環境績效等適度分析，充分總結經驗。

1 江蘇省生態補償機制

1.1 江蘇省區域生態補償工作歷程

江蘇省與國內其他省份的生態補償工作類似，均是以政府財政間互相補償為主導的工作模式。2007 年，江蘇省印發了《江蘇省環境資源區域補償辦法（試行）》，開啟了江蘇省的區域補償工作。江蘇省分3個階段重點推進水環境區域補償工作：第1階段2007—2010 年，為太湖流域按水污染物通量區域補償階段；第2階段2010—2014 年，為通榆河流域按水環境質量區域補償階段；第3階段2014 年至今，為江蘇省全流域按水質目標改善雙向補償階段［2-4］。

1.2 江蘇省“十三五”區域補償工作開展模式

“十三五”出臺的區域補償方案以科學發展觀為指導，以落實地方政府對本轄區環境質量負責的法律責任，切實改善水環境質量為目標，以“誰超標、誰補償，誰達標、誰受益”為原則，在江蘇省范圍內開展水環境區域補償工作。在江蘇省確定的跨市河流交界斷面，直接入海入湖入江斷面、清水廊道控制斷面以及出省的重點監控斷面等，實行“雙向補償”。當斷面水質超標時，由上游地區對下游地區予以補償；當水質達標時，由下游地區對上游地區予以補償。同時，對水質連續穩定達標的國家重點考核斷面、縣級以上集中式飲用水源地予以適當獎補。

1.3 點位布設情況

江蘇省根據自身點位布設的原則為全面覆蓋，突出重點；兼顧實際，易于實施；明確責任，便于考核。補償斷面分為兩類，第1類為跨市河流交界斷面，第2類為直接入海入湖入江斷面、清水廊道控制斷面以及出省的重點監控斷面。

1.4 考核因子、水質目標及補償方式

1.4.1 考核因子

選取高錳酸鹽指數、氨氮和總磷為水質考核因子。

1.4.2 水質目標

在同一河流或有直接關系的河流，上游斷面在區域補償考核中執行不低于下游斷面的水質目標；“水十條”中沒有確定目標的斷面，以地表水環境功能區劃2020年水質目標為準；長江主要入江支流水質目標為Ⅱ類的，考核目標統一調整為Ⅲ類。

1.4.3 補償方式

跨市河流交界斷面（第1類斷面）：當斷面水質超標時，由上游地區對下游地區按補償系數予以補償;當水質達標時，由下游地區對上游地區予以補償；河道為滯流時，上、下游地區之間不補償。直接入海入湖入江斷面、清水廊道控制斷面以及出省斷面（第2類斷面）：正常流向情況下，當斷面水質超標時，由上游地區補償省財政，當斷面水質達標時，由省財政對上游地區予以補償；受閘壩控制等原因滯流時，若水質超標則由上游地區按順流核算補償資金的30%補償省財政；逆流時不予補償。

補償斷面考核因子濃度超過水質目標限值時，由上游地區補償下游地區或省財政。補償斷面水質達標時，由下游地區或省財政補償上游地區。

1.5 區域補償監測管理辦法

2019年江蘇省下發了《江蘇省水環境區域補償監測管理辦法》（蘇環辦〔2019〕368號），對監測項目、監測方式、監測方法、時間與頻次、結果核定、質量保證和質量控制做了詳細規定。監測項目有高錳酸鹽指數（CODMn）、氨氮、總磷；流向，有水質自動站的斷面采用自動監測方式核定水質，其他斷面先采用手工方式監測水質，待水質自動站建成并通過驗收后改用自動監測方式。斷面水質自動站出現故障、檢修等情況無法正常監測時，及時改用手工監測方式，自動監測：實時在線連續監測，監測數據均采用通過自動監測有效性審核的有效監測數據，有效小時值每日不少于4個，每周有效日均值不少于5個。手工監測：第1類斷面（跨市河流交界斷面）由上、下游駐市環境監測中心站每月組織同步監測2次，分別在第1，3周內同步完成；第2類斷面（直接入海入湖入江斷面、清水廊道控制斷面以及出省斷面）由斷面所在地駐市環境監測中心站每月組織監測2次，分別在第1，3周內完成；對于目前水質自動站尚未安裝流向測量設備的，由自動站所在地駐市環境監測中心站每月組織監測2次，分別在第1，3周內完成。

1.6 質量保證和質量控制

監測單位必須嚴格按照HJ/T 91—2002《地表水和污水監測技術規范》、HJ 630—2011《環境監測質量管理技術導則》等監測技術規范要求，采用國家標準監測分析方法開展水質采樣和數據分析工作。此外，江蘇省環境監測中心按照省廳印發的全省環境監測質量管理工作要點的要求加強監督檢查，通過開展現場飛行檢查、抽查，發放質控樣考核，并組織實驗室間比對、能力驗證等方式對監測單位進行監測質量監督。

2 江蘇“十三五”期間區補政策對境內水質改善情況

“十三五”以來，納入區域補償斷面水質改善明顯、國考斷面水質逐年改善、飲用水水源地水量達標率保持穩定，但監測點位達標率有所下降，整體水環境水質改善明顯。補償斷面氨氮、總磷質量濃度改善幅度明顯，高錳酸鹽指數穩中有降。

2.1 區域補償斷面水質狀況

2016—2019年區域補償斷面水質變化趨勢顯示，高錳酸鹽指數質量濃度4年均達到Ⅲ類水質標準，2016—2017年高錳酸鹽指數濃度略有下降，2017—2019年高錳酸鹽指數質量濃度波浪形降低，水質逐漸改善。2016—2019年氨氮質量濃度逐年降低，2017年起氨氮質量濃度已達Ⅲ類水質標準，2019年氨氮質量濃度與2016年相比下降了50%，水質改善明顯?？偭踪|量濃度的變化趨勢與高錳酸鹽指數基本一致，2018年總磷質量濃度達到Ⅲ類水質標準，2019年總磷質量濃度下降至0.14 mg/L（見圖1）。

整體而言，2016—2019年區域補償斷面的整體水質逐年改善。

2.2 國考斷面水質狀況

《江蘇省水環境區域補償工作方案（試行）》實行以來，江蘇省對國考斷面連續兩年達標的斷面省財政給予達標斷面考核相關城市獎勵，資金用于本地區水環境治理、水質監控及水源地保護等相關工作。此項在制度和經濟層面有效促進地方政府對國考斷面水環境的治理，并形成環境向好的良性循環。區域補償考核的3個參數質量濃度總體呈下降趨勢，其中，氨氮濃度2019年比2016年下降一半（見圖2）?！笆濉币詠?，國考優Ⅲ比例從2015年的48.2%提高至2019年的77.9%，劣V比例從2015年的2.4%降低至2019年的0%，國考斷面水質得到大幅改善。

2.3 飲用水水源地水質狀況

2016—2019年，2017年水源地水質較2016年有所好轉，但2018年水源地水質有下降趨勢，2019年水源地水質繼續下降。水源地5個常規考核因子3年來變化幅度基本持平，整體來看水源地達標形勢不容樂觀（見圖3）。

2.4 江蘇“十三五”區域補償工作面臨的問題

2017年以來，江蘇補償資金呈逐年下降趨勢，區域補償機制的倒逼力度有所削弱，補償方案亟待修訂完善。此外，生態環境部已經確定了江蘇省“十四五”國控斷面點位，江蘇省“十四五”省控斷面點位設置也即將組織開展，斷面布局和數量將會有大幅調整，原有區域補償點位體系已不能適應全省水環境管理體系的要求。

現在江蘇面臨的問題主要有資金約束性下降，補償斷面水質改善幅度明顯，方案亟待重新調整。江蘇經濟快速增長，補償標準有調增空間，獎勵資金增長幅度較大，獎勵方式需要調整；斷面布局亟待調整，補償斷面中類型、區域分布不均衡，一些頻繁發生異常波動的斷面未納入補償斷面體系，部分補償斷面與例行斷面存在差異，不利于監測工作的統籌，例行斷面大幅調整增加，區域補償斷面需統籌調整；資金使用渠道需要調整；生態補償的范圍有待拓展。

2.5 區域補償進一步優化調整對策

2.5.1 擴大補償范圍，優化補償斷面

以“十四五”國、省控斷面調整為契機，全面優化調整區域補償斷面。一是優先在市界斷面增設一類斷面，重點增加水質波動頻繁區域內的市界斷面，同時，綜合國、省控斷面調整成果，基本覆蓋所有國、省控市界斷面。二是充分考慮區域間補償斷面分布不均的現象，增設補償斷面，重點增設長江經濟帶重點跨界斷面和洪澤湖周邊及蘇皖省界區域跨界斷面。三是統籌手工與自動監測點位，做到一套點位體系、一套監測方案，實現區域補償與例行監測的共采共考。

2.5.2 適當提高補償標準，調整達標獎勵機制

鑒于現行補償標準已多年未調整，一是建議進一步提高現有補償標準，尤其是超標倍數較高時的補償標準，提高地方的治污能動性。二是收嚴水質考核目標，對于太湖、洪澤湖等入湖河流及上游斷面，還要參考湖庫總磷Ⅲ類標準適度收嚴，并在太湖流域試點總氮補償。三是收嚴國考斷面和水源地的獎勵標準，同時加大對Ⅰ～Ⅱ水體的獎勵力度，推動水環境的持續改善。

2.5.3 規范資金使用渠道，促進補償資金發揮績效

針對現象區域補償資金與受償資金混用的局面，提出收支兩條線的管理要求，增大受償資金的資金盤子，推動長效治理工程的實施，促進補償資金發揮績效。

2.5.4 創新補償手段，推動生態恢復

針對現行補償手段單一的問題，采用生物多樣性評估、生物覆蓋率評估等手段，對太湖等重點河湖的退養休耕、引流復綠等措施的實際生態效果進行評估，對具體產業采取適當補償措施，從而推動河湖水生態的全面恢復。

3 國外生態補償機制的做法

3.1 德國、捷克關于易北河的生態補償機制

20世紀 50 年代以來，德國、捷克未解決易北河兩岸亂排亂放，為提升灌溉水質，保障易北河流域生態平衡，兩國簽訂區域補償合作協議［5］。協議規定成立由雙邊國家專業人士共同參加的雙邊合作組織并制定分步實施目標，雙邊合作組織分別制定了短期、中期、長期分步實施目標，易北河流域整治的經費來源：居民和企業的排污費；財政貸款;下游對上游的經濟補償;研究津貼。區域補償制度實施后易北河水質已經大大改善，基本達到飲用水標準。

3.2 日本流域生態補償的現狀和主要模式

日本1972年頒布的《琵琶湖綜合開發特別措施法》便在建立對水源區的綜合利益補償機制方面開了先河。1973年，日本頒布的《水源地區對策特別措施法》則把這種制度固定下來，成為亞洲最早推行生態補償機制的國家［6］。

國外的生態補償機制在加大地方政府投入的基礎上，更加注重社會、企業、個人的參與，其補償目標設置類型多樣，資金來源眾多，補償方式上也更加多元。這些方式有效調動了全社會對生態補償工作的參與度，資金使用效率較高，具有很好的借鑒意義。

4 國內其他省份生態補償機制的做法

4.1 浙江省流域生態補償機制

浙江省是國內第一個較為系統推進生態補償實踐的省份，其生態補償機制遵循“受益補償、損害賠償”“統籌協調、共同發展”“循序漸進、先易后難”“多方并舉、合理推進”的原則，在具體實施中，采取了分級實施的工作思路［7］。

4.2 北京市流域生態補償機制

北京市按照“誰污染、誰治理，誰污染、誰付費”原則，以跨界斷面水質指標和污水治理任務完成情況考核為基礎在流域上下游各區政府間建立經濟補償制度。即讓產生水污染且治理不力的上游區對下游區給予經濟補償，避免了以往“以鄰為壑”的局面，激發了各區治污的積極性，形成了上下游各區齊抓共管的工作格局，對推動北京市水環境的治理能力具有重要意義。

4.3 天津市流域生態補償機制

天津市采用綜合評價的方法對各區地表水環境進行月度評價。其具體方法為：對天津各行政區的地表水綜合污染指數、同比變化率、出入境濃度比值3項指標分別進行評價、排名；再將各區3項排名的位次數值相加，由小到大排序形成各區水環境質量綜合排名［8］。天津市的水環境補償機制是根據水質現狀與同比、環比以及出入境比綜合評價的排名機制，規定名列前茅的區獲獎，排名靠后的區受罰。水環境區域補償機制實施以來對天津市水環境質量的改善起到了至關重要的作用。

目前，國內的生態補償機制多通過設置水質目標、排名考核等方式，從財政資金中收繳相應資金對地方政府進行獎補或扣減，從而推動水環境的綜合治理。

5 結語

國際和國內的補償機制無論是從內涵的本質還是從所應用的領域，都具有很大的相似性，這就決定了在開展補償的過程中，在充分考慮國情的情況下，除了可以適當地借鑒國外的一些成功經驗和做法，亦可借鑒國內省份或者地方的區域補償機制。目前，我國大部分河流的上游地區都開展了積極的生態建設和環境保護工作，以江蘇省為例，對于區域補償工作，2007年開始就逐步從點到面建立適合本省生態文明可持續發現的補償制度，在補償管理辦法不斷改進和創新下，江蘇水質逐步平穩向好。從相關文獻了解到，目前，我國大河流域的上游地區經濟相對落后，生態相對脆弱，難以獨自承擔建設和保護流域生態環境的重任，這就需要流域涉及的環境利益區或者國家宏觀調控來共同幫助流域上游區分擔生態建設的重任?？梢怨餐贫ōh境補償機制，結合世界各國和國內先進的制度優勢加以針對性的創新；加強生態環境監視監測，引進合理的環境改善技術和措施；綜合相關流域整體環境納入區域補償制度的資金考核，比如相關區域的土壤情況、空氣質量、地表水質量和生態物種的豐富性指標等，從而整體提升大河流域的生態環境質量［9］。歸根結底來說，地方政府需結合當地的實際生態環境情況制定符合自身條件的補償制度，可以將獎懲作為推動生態環境日趨向好的杠桿，獎懲資金?？顚Ｓ茫挥糜谔嵘數厣鷳B環境質量，通過優異的生態環境促進當地社會效益和經濟效益的提升，從而達到社會、環境、經濟發展的良性循環。

參考文獻

［1］樂天中.新安江流域生態補償機制政策探究［J］.環境保護與循環經濟，2019（8）：1-3.

［2］佚名.《江蘇省水環境區域補償實施辦法（試行）》（蘇政辦發〔2013〕195號）［Z］.2013.

［3］佚名.《江蘇省水環境區域補償工作方案》（蘇環辦〔2016〕341號）［Z］.2016.

［4］佚名.《江蘇省水環境區域補償工作方案（2020年修訂）》［Z］.2020.

［5］樊萬選，方珺.國外流域生態補償對我國區域經濟平衡協調發展的啟示與借鑒［J］.創新科技，2013（10）：8-10.

［6］趙玉山，朱桂香.國外流域生態補償的實踐模式及對中國的借鑒意義［J］.世界農業，2008（4）：14-17.

［7］滕加泉，薛銀剛.國內外生態補償機制的對比分析與研究［J］.環境科學與管理，2015（12）：159-163.

［8］佚名.天津實施水環境區域補償辦法［J］.資源節約與環保，2018（2）：11.

［9］朱桂香.國外流域生態補償的實踐模式及對我國的啟示［J］.中州學刊，2008（5）：69-71.

（編輯 何琳）