PPP模式下SPV公司設計變更管理研究

2023-12-29 00:00:00李曉沙況源

項目管理技術 2023年3期

摘要：以臨汾核建建設開發有限公司（簡稱“臨汾核建項目公司”）為例，分析山西師范大學整體搬遷建設項目一期工程PPP項目（簡稱“山西師大PPP項目”）設計變更的背景、來源及成因，提出臨汾核建項目公司設計變更的管理策略。通過山西師大文科學生宿舍樓屋面保溫防水材料及Low-E玻璃的設計變更實例，解析臨汾核建項目公司為合理控制工程預算而推動設計變更的舉措，以期為PPP模式下SPV公司設計變更管理提供參考和借鑒。

關鍵詞：PPP項目；SPV公司；設計變更；項目管理

0 引言

近年來，隨著PPP模式在各地區各行業廣泛應用，PPP項目數量和投資額持續增長［1］：2021年，入庫項目659個，投資額13 254億元；2014年以來，累計入庫項目10 243個，投資額16.2萬億元，比2020年末累計額增加8198億元，連續第三年增長5%以上；截至2022年7月，入庫項目已達12 179個，且50%的PPP項目已進入執行階段。與之形成鮮明對比的是，PPP項目設計問題頻發和設計變更管理工作不到位。山西師大PPP項目因建設階段施工條件復雜且施工周期長，多方參建單位均涉及變更需求。因此，以臨汾核建項目公司設計變更管理為研究對象，分析項目設計變更的背景、來源及成因，構建設計變更的管理策略，對提高項目質量、提升工程進度和控制項目投資具有重要意義。

1 項目概況

山西師大PPP項目采用建設-運營-移交（BOT）模式，合作期20年，其中建設期3年、運營期17年，建設范圍包括校史檔案樓、圖書館、教學實驗樓、學生宿舍、食堂及校園基礎設施項目，總建筑面積約48.9萬m2，項目總投資約38.99億元，其中建安（含設備）工程費用約22.7億元。臨汾核建項目公司是專門為山西師大PPP項目而設立的項目公司，即SPV公司，主要負責該項目全生命周期的前期投融資、中期建設和后期運營維護工作。項目交易結構圖如圖1所示。

2 PPP項目設計變更的特點

2.1 設計變更的背景

通常情況下，設計變更應盡量提前，變更發生越早，則損失越小。在設計階段，因施工尚未實際展開，只需對圖樣進行修改；在采購階段，若設備、材料已按原有設計進行采購，就會產生重新采購材料的費用；在施工階段，進行設計變更，嚴重時會出現已施工部分返工或現場停工情況，造成難以估量的損失［2］。因此，不論是PPP工程項目，還是傳統意義上的建設工程項目，應最

圖1 項目交易結構圖

大限度地把設計變更特別是對工程造價影響較大的變更控制在設計階段，為工程造價的整體控制和后續施工創造有利條件。

根據2017年6月16日發布的《臨汾市人民政府辦公廳關于山西師范大學整體搬遷一期工程等三項目采用PPP模式投資建設的通知》（臨政辦函〔2017〕56號）及2017年8月17日發布的《臨汾市人民政府關于山西師范大學整體搬遷建設項目一期工程PPP項目實施方案的批復》（臨政函〔2017〕116號），臨汾市政府于2017年下半年方明確采用PPP模式實施山西師大項目。而山西師大整體搬遷建設項目一期工程的部分建筑單體方案與初步設計已完成，施工圖設計正在進行，其建設工程設計合同早在2015年8月就已由政府實施機構與同濟建筑設計研究院（集團）有限公司（以下簡稱“同濟設計院”）簽訂，作為本項目建設單位的臨汾核建項目公司在成立伊始便已錯失全生命周期管理時機，真正介入時已處于項目施工階段，同時還需承擔前期遺留的不利商務條件、設計管理問題及超概算等風險。臨汾核建項目公司面臨的山西師大PPP項目設計變更是施工階段的變更，其所完成的設計變更主要圍繞“降造”進行。

2.2 設計變更的來源及成因

與傳統建設工程不同，山西師大PPP項目設計變更涉及政府實施機構、建設、勘察、設計、圖審、監理、施工七方責任單位。其中，政府實施機構和建設單位及勘察和設計單位提出設計變更的出發點在多數情況下是相同的，因此山西師大PPP項目設計變更來源總結為以下五大類。

2.2.1 政府實施機構和建設單位提出的設計變更

政府實施機構和建設單位提出設計變更的出發點，一般是對現有工程項目使用功能的完善和增加工程項目新的使用功能［3］，或出于節約成本和減少投入的考慮而要求減少重要性一般的設計項目。此外，受材料設備供需情況及品牌和規格等客觀因素的制約，政府實施機構和建設單位會據此提出設計變更。

針對山西師大PPP項目的工程造價，政府實施機構與臨汾核建項目公司提出設計變更的出發點，主要是根據價值工程理論合理地降低工程預算，以滿足概算要求。此外，在子項工程預算不超概算的情形下，臨汾核建項目公司審批設計變更文件時，也應重視和考慮政府實施機構希望通過降低部分設計標準而達到壓縮總投資的需求。

2.2.2 勘察和設計單位提出的設計變更

在勘察和設計單位層面，由于設計院設計人員的經驗水平不足及專業學識水平等條件局限，隨著工程的推進，在建設過程中勘察和設計單位發起設計變更難以避免，但通常是完善優化原設計圖樣內容，即進行“錯、碰、漏、缺”的修正［4］。對于實質性設計變更，如設計功能、結構與材料等重大變更，一般較少涉及，一旦涉及就會對其投資額等費用產生重大影響。在山西師大PPP項目中，此類變更一般是為了進一步明確設計意圖，以及解決各專業設計之間的相互協作和配合問題。

2.2.3 施工圖審查單位提出的設計變更

根據住房和城鄉建設部第13號令的要求，設計圖樣需由施工圖審查機構開展圖樣審查，設計單位根據審查意見應進行答復，并據此出具設計變更。但安全性審查是當前圖樣審查單位的重點，項目的經濟合理性很少被考慮，這也是山西師大PPP項目部分子項工程施工圖面臨預算超概算的一個重要原因。

2.2.4 監理單位提出的設計變更

在工程施工階段，設計文件內容若出現違反現行施工、監理等規范的情況［5］，監理單位也需提出設計變更的建議，并向建設單位闡明變更的理由，由建設單位聯系設計單位下發正式設計變更通知單及相關附件信息。山西師大PPP項目主體設計于2016—2017年完成，距離項目開工時間較長，監理單位發現施工時設計所依據的地基與基礎驗收標準已由GB 50202—2002變為GB 50202—2018，因此主動提出設計變更的建議。

2.2.5 施工單位提出的設計變更

施工單位發起設計變更，一是基于項目總體建設目標提出合理的變更建議［6］，如施工單位參與山西師大文科學生宿舍審圖時，認為施工圖樣缺少首層地面以下砌體做法，進而依據管理流程提出設計變更申請；二是施工單位為了降低施工難度、加快施工進度，而向建設單位申請要求協調設計單位對相關具體內容予以調整，以保證施工項目的順利推進。此外，施工單位項目部還會存在試圖利用設計變更管理流程增加工程量與造價的情況。

3 設計變更的管理策略及案例分析

3.1 加強設計變更管理的措施

根據上文闡述的山西師大PPP項目設計變更的背景、來源及成因，可知臨汾核建項目公司所面對的一系列設計變更具有多樣性、復雜性及風險性［7-8］。臨汾核建項目公司為加強山西師大PPP項目設計變更管理采取了如下措施。

3.1.1 制定并完善設計變更管理的有關規定

臨汾核建設項目公司于2019年4月1日正式發布了《設計變更管理程序》（A版）。該程序明確了設計變更的原則，即優化設計、降低建造成本和降低建造工期，并將設計變更劃分為重大工程設計變更和一般工程設計變更。該程序依據山西師大PPP項目設計變更的特點，規定了駐場單位與設計單位均可提出設計變更，但均應在變更前使各方達成一致意見。隨后，第一步是設計方向建設單位遞交變更通知單；第二步是建設單位與政府實施機構現場指揮部共同確認簽字后將變更通知單交于監理單位；第三步是監理單位確認變更通知單無誤后辦理分發簽收手續；第四步是施工單位按照監理單位下發的變更通知單實施工程變更。項目公司設計變更管理文件如圖2所示。

該設計變更管理程序已正式運行，其內容仍受制于主客觀條件，有些規定可能仍存在漏洞。因此，該程序的適宜性、有效性和完整性還有待進一步驗證，需要經過長期執行，不斷發現問題，并對其進行修訂和完善。

3.1.2 加強設計變更審查

山西師大PPP項目合同第7.11.3（b）規定：“項目公司是山西師大PPP項目優化設計的責任主體。市園林局未對優化設計文件提出異議不應視為市園林局放棄其本合同項下的權利。臨汾市園林事業局或其指定機構不因進行審批而對本項目的工程建設質量或工程進度承擔任何責任。”根據上述合同條款內容，項目中所有出現的設計變更風險均屬項目公司，因此臨汾核建項目公司在《設計變更管理程序》中就已規定設計變更無論由哪一方提出，均要通過臨汾核建項目公司的審查，尤其應加強對政府實施機構和施工單位所提出的設計變更的審查。

除一些技術性問題而導致的變更外，現階段所有的設計變更主要圍繞“優化與降造”展開。政府實施機構所提出的“降造”優化，臨汾核建項目公司根據價值工程理論必須嚴格審查其“降造”優化的合理性與可行性，判斷工程費用的降低是否以犧牲建筑使用標準、結構安全等為代價，否則一味追求“降造”將會對現階段項目施工質量、安全及后期項目運營維護產生嚴重影響。

此外，在子項工程施工圖預算不超概算的情況下，臨汾核建項目公司原則上支持施工單位項目部所提出的合理設計變更，但這并不意味著臨汾核建項目公司將放松對施工單位提出的設計變更的審查。而對于有超概算風險或已超概算的子項工程，臨汾核建項目公司嚴格審查施工單位項目部提出的設計變更內容，嚴防其無故制造增加工程造價和索賠的機會。

3.2 設計變更案例

文科學生宿舍樓是山西師大PPP項目所有子項工程中最先施工的建筑群，也是最先被發現有超概算風險的子項工程。其超概算是由于概算缺項、人材機價格上漲、政策變化等多方面因素造成的，具體原因不在文中深究。臨汾核建項目公司匯同政府實施機構、監理單位及施工單位項目部共同尋找降低工程造價的突破口，確定了在文科學生宿舍樓阻尼器、抗裂鋼筋、Low-E玻璃、屋面保溫防水材料、外墻保溫材料等處進行設計優化，優化內容經設計復核后滿足設計規范要求，由設計單位下發設計變更文件。

以Low-E玻璃設計變更為例。政府實施機構建議將文科學生宿舍樓A-E樓外門窗Low-E中空在線（6+12A+6）改為Low-E中空在線（5+9A+5）。經臨汾核建項目公司審查，PA斷橋鋁合金（隔熱型）（輻射率≤0.25）Low-E中空在線（6+12A+6）與PA斷橋鋁合金（隔熱型）（輻射率≤0.25）Low-E中空在線（5+9A+5）的傳熱系數類似，且玻璃遮陽系數相同，故采用Low-E中空在線（5+9A+5）仍可滿足規范要求，且單位平方米造價將大大降低。因此，臨汾核建項目公司同意此設計變更，同濟設計院于2019年4月28日出具了Low-E玻璃設計變更文件。

再以屋面保溫防水材料設計變更為例。施工單位建議將文科學生宿舍A-E樓屋面的保溫材料擠塑聚苯板（XPS）燃燒性能由B1級調整為B2級，同時建議將屋面防水材料由兩道1.2厚合成高分子防水卷材改為兩道3厚SBS高聚物改性瀝青防水卷材（聚酯胎I型）。經臨汾核建項目公司審查，燃燒性能為B1級與B2級的擠塑聚苯板（XPS）的保溫性能一致，區別在僅于B1級難燃而B2級易燃（設計確認B2級可滿足設計要求）；屋面防水材料代換不會改變屋面防水等級（仍為I級）。屋面防水、保溫材料的變更降低了單位平方米造價，因此臨汾核建項目公司同意此設計變更，同濟設計院于2019年4月30日出具了相應變更文件。

以上設計變更實例均是在保持材料功能滿足要求的前提下，實現了降低工程造價和提高項目價值的目的。

4 結語

設計變更是山西師大PPP項目在施工階段不可避免的一個重要環節，在山西師大PPP項目不斷推進的過程中，看清其設計變更背后的規律和特點，嚴格執行變更管理流程，不僅有助于強化項目工程的質量、進度和投資控制，更有利于PPP項目后期的運營維護管理。

參考文獻

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