基于市場發育的既有建筑節能改造政策體系架構

摘要：既有建筑節能改造市場的健康發展離不開科學有效的政策支持，市場發育不同階段的內在特征對政策體系的適應性提出不同要求。分析我國既有建筑節能改造市場在不同階段的影響因素、政策需求特征及政策演變機理，提出我國既有建筑節能改造市場發展的政策體系架構，形成針對不同市場階段因時而異、不同市場主體區別細化的政策要點，為“十四五”期間改造工作大規模推進提供建議。

關鍵詞：既有建筑節能改造；市場發育；政策體系；架構

0 引言

當前，我國城市發展已由大規模建設轉向建設與管理并重的階段，既有建筑節能改造與城市更新已成為重塑城市活力、推動城市建設綠色發展的重要途徑。既有建筑量大面廣，全國既有建筑節能改造是一項任務艱巨且需持續推進的重要工作。“十四五”期間，我國要完成3.5億m2的既有建筑節能改造任務［1］，這項任務艱巨而緊迫。聚焦改造工作的客觀屬性，建筑業主、使用者、節能改造服務企業（Energy Service Company，ESCO）、政府建設行政主管部門、金融機構等多主體及其行為活動構成了改造市場，而市場發育的不同階段有其不同的運行特征。剖析我國既有建筑節能改造市場各階段影響因素，進一步分析市場各階段政策的需求特征，構建涉及市場運行多主體、基于市場發育特征的既有建筑節能改造政策體系基本框架，可以有效引導改造市場健康發育，完成改造目標，造福廣大民眾。

1 市場不同階段影響因素及動態演進過程分析

既有建筑節能改造市場是涉及多個主體及其行為活動的復雜系統，其發展過程受多種因素共同影響。不同影響因素對市場發展所起的作用存在差異，因而市場發展在不同階段所呈現的主要矛盾也存在區別。市場發展影響因素隨時間變化呈現更替性特征，即不同市場發展階段影響因素呈現動態演進過程。不同影響因素在市場機制的作用下相互耦合，為市場發展提供了協同作用力。因此，探尋市場各階段的關鍵影響因素是解決市場發展過程中主要矛盾并推動市場發展的根本出發點，也是針對性完善政策機制的關鍵作用點。

1.1 市場培育期的重要影響因素

既有建筑節能改造市場形成初期，主要面臨顯性需求不足、市場生產要素供給匱乏（尤其是資金要素缺失）、市場內ESCO數量較少且所提供的節能服務種類及質量水平有限、市場價格機制不完善、運營成本高居不下等問題，但同時從市場空間來看，無論是潛在需求還是技術、資金、勞動力等生產要素，均有很大的開發潛力。因此，培育期市場發展的基本任務是初步建立市場供求機制和價格機制，尋求生產要素，提升ESCO的接受度。基于此，培育期市場發展的重要動力因素是市場需求和政策激勵。需求牽引是為企業提供生存空間的當務之急，政策激勵則是以適當的財稅、信貸利好政策吸引其他生產要素流入、培育市場主體的有效措施。

1.2 市場成長期的重要影響因素

既有建筑節能改造市場發展至成長期，突出特征是市場內部企業數量增加、服務質量要求提高、項目投資規模擴大、改造需求向差異化方向發展、勞動力需求增加、產業與市場結構亟須優化。其中，形成有效的市場競爭機制，為客戶提供差異化、專業化、高質量的服務，是該階段的主要矛盾。因此，成長期市場實現發展的重要影響因素是技術創新、需求拉動與競爭機制完善［2］。從ESCO自身發展角度來看，不斷進行技術創新是提供差異化服務從而擴大市場份額的內在需要；需求拉動為企業成長和市場擴張提供空間，新老企業間通過激烈的競合謀求自身生存與發展。因此，公平、穩定的競爭機制與市場環境構建是該階段的當務之急，政府角色也實現了從前期主導向履行必要的監管職能轉變。

1.3 市場發展期的重要影響因素

相比成長期市場的迅速擴張，發展期市場發育速度變緩但仍在壯大，節能改造產業鏈基本形成，市場機制更加完善。市場發展機遇與挑戰并存：一方面，前一階段迅猛發展帶來的市場問題逐漸顯現，亟待政府規范市場秩序，提高市場透明度；另一方面，國內改造工作領先的省市面臨執行更高標準節能改造的挑戰，如既有建筑綠色化改造、建筑能效提升改造、城區級綜合提升改造等，這些可以歸屬于既有建筑節能改造大市場，給狹義的既有建筑節能改造積累經驗，同時也帶來機遇和挑戰。因此，在市場發展期，來自政府方、建筑業主方更高的改造訴求、更多元改造要素的融入是這一階段最突出的特征，這些對ESCO技術水平、綜合改造方案、項目管理能力能均提出了更高要求［3］。

1.4 市場成熟期的重要影響因素

既有建筑節能改造市場發展至成熟階段，市場機制基本完善，市場競爭愈發激烈，市場運行最主要的任務是提供高質量改造服務，提升差異化、專業化服務水平，同時維護良性競爭機制，抑制壟斷行為。因此，該階段市場發展亟須尋求新的市場空間，通過技術創新，既提高企業核心競爭力，降低服務成本，又開發新的需求，創造新的市場。基于此，成熟期推動市場繼續發展的重要因素是技術創新、新需求開發、制度變革與產業調整。政策建立上，一方面，科技創新鼓勵政策提升ESCO的技術研發、創造及成果轉化能力；另一方面，市場監管政策優化市場結構和資源分配方式，防止行業壟斷。

可見，在既有建筑節能改造市場發展演化過程中，各影響因素作用發揮程度存在差異，各階段均具有不同主導因素。隨著市場發展階段的變化，市場發展與資源稟賦的聯系強度減弱，資源動力要素逐漸體現出邊際報酬遞減特征；而市場發展與技術、制度的聯系明顯加強。市場發展體現為由資源要素主導向由制度要素主導轉變、由資本要素主導向由知識要素主導轉變的過程。摸清市場發展特征與規律，為下一步構建契合的政策體系奠定基礎［4］。

2 市場不同階段政策需求特征分析

基于既有建筑節能改造市場不同階段本質特點和推動市場向下一階段健康、快速發育的目標導向，剖析市場發育不同階段的政策需求特征。既有建筑節能改造市場不同階段政策需求特征分析見表1。

2.1 培育期市場——基本標準強制+高標準激勵，激勵為主

培育期市場機制尚未建立，無法依靠其調節節能改造活動，市場發育主要推動力量來自政府。此階段，市場發育對政策需求強烈：改造外部性屬性使市場主體改造意愿不強，個別主體甚至存在抵觸情緒；需要政府以強制性政策首先對能耗高、節能潛力大的建筑進行強制改造，同時考慮業主意愿，強制力度不宜過高，且需結合激勵政策共同使用；激勵政策重點作用于市場的核心需求方——業主，考慮激勵程度越高，業主改造意愿越強烈，因此激勵政策宜采用較高標準。市場需求建立后，市場供給——ESCO便能較快形成，隨之市場進入正常發展軌道。總體來說，培育階段以激勵政策為主。

2.2 成長期市場——高標準強制+基本標準激勵

市場發育進入第二階段，市場交易活動、主體活動日益復雜，政策重點從激勵主體投身節能改造轉向規范節能改造主體行為、規范市場發展秩序，因此，強制性政策需求增強。而隨著市場機制的逐步建立，市場自我調節能力加強，市場對激勵政策的需求減弱，政府激勵逐漸弱化，整體政策需求呈現高標準強制性政策結合基本標準激勵性政策的特點。

2.3 發展期市場——更高標準強制+基本標準激勵

市場經歷了前兩個階段的迅猛發展，成熟度顯著提高，市場機制日益完善，但也暴露出市場發育中政策管理機制等方面的問題，亟待政府規范市場秩序，提高市場透明度與自身管理能力。此外，市場發育面臨更高標準、更高要求的既有建筑綠色化改造、城區級綜合改造及能效提升改造，如何實現改造市場繼續推進與轉型升級是面臨的重要挑戰。因此，需要更高標準的強制性政策，但側重點與前兩個階段不同——側重于宏觀政策、管理體制調整及防止壟斷的市場規范。與此同時，改造市場的轉型升級需要對市場供需主體進行激勵與引導，因此激勵性政策必不可少。而考慮改造事業的持續性、完整性，不應將市場重心全部轉移，因此，激勵政策無需高標準，基本標準即可。

2.4 成熟期市場——基本標準引導性政策

市場進入成熟期，市場機制趨于完善，市場及行業運行波動性小，呈現平穩發展趨勢。市場“看不見的手”作用日益顯現，市場機制自身可調節市場供需，無需經濟激勵政策。成熟期市場主體的自我管理能力較強，以提供更大發展空間為導向，政府應以引導性政策為主，鼓勵ESCO自身技術進步與創新，鼓勵業主自覺節能。引導性政策本質屬于激勵政策，市場主體的自覺性提高，使引導性政策為基本標準即可。

3 基于市場發育的政策演變機理分析

由上述分析可知，引導市場健康發育的有效政策體系并非一成不變，而是伴隨市場發育不斷變化和調整。既有建筑節能改造政策演變的實質是政策工具的更新迭代過程［5］。強制性政策與激勵性政策作為改造政策體系中的兩大核心政策類別，對市場發育的作用機理存在差異，不同市場階段對政策的需求特征導致二者演變趨勢存在不同：強制性政策呈現由弱到強繼而更強最后減弱的趨勢；激勵性政策呈現由強到逐漸減弱最后側重引導的趨勢，但二者績效發揮的出發點均是促進市場健康發育，因而其演變機理存在本質上的共同特點。

3.1 能源與環境形勢日益嚴峻是既有建筑節能改造政策演變的外在原因

能源與環境形勢日益嚴峻、霧霾等氣候問題日漸突出，對我國節能減排事業提出了更高要求。建筑領域是能源消耗的三大領域之一，既有建筑節能改造作為建筑節能的重要組成部分，其實施是大勢所趨，更是形勢所在。能源消費高速增長、環境資源約束日趨強化，加劇了既有建筑節能改造事業的緊迫性，其指導政策作為宏觀導向必須適時做出動態調整。

3.2 既有建筑存量持續上升是既有建筑節能改造政策演變的客觀決定因素

城鎮化進程的加快使建筑總量持續攀升，由此帶來既有建筑存量也持續上升。相關研究顯示，我國既有建筑存量已高達600億m2以上［6］。而相比新建建筑，既有建筑具有復雜性與多樣性的本質特征：建設年代、建筑類型、建筑材料、節能標準執行情況、產權歸屬等差異性較大。既有建筑基數巨大且仍在不斷增長使改造市場發育存在波動，也為政策建設帶來挑戰；同時，存量上升加劇了既有建筑的客觀復雜性，為政策體系的動態性、差異性提出更高要求，驅動政策演變。

3.3 市場要素整合升級是既有建筑節能改造政策演變的內在動力

既有建筑節能改造政策的最終目標是推動既有建筑節能改造市場發育，市場作為政策的作用對象，其內在變化也會影響政策發展方向。伴隨市場逐步發育，市場要素需要整合升級，市場整體也面臨轉型升級之選擇，而有效的政策體系需要與市場發育情況接軌，市場的變化必將引起政策調整，抑或說有效的政策體系只有不斷地動態調整才能保障市場面臨障礙或選擇時繼續保持健康發展。因此，從這一角度看，市場自身變化是既有建筑節能改造政策演變的內在動力。

4 適應市場發育的有效政策體系構架

本研究探討基于市場發育的既有建筑節能改造政策體系構建機理，分為市場與政策體系兩條主線推進：市場主線分析了市場不同發育階段的影響因素及對政策的需求特征；政策體系主線探討了基于市場發育的政策演變機理，最后將兩條主線相結合，針對改造市場各階段特質及政策需求特點，構架適應市場發育、引導主體行為規范的有效政策體系。基于市場發育的既有建筑節能改造有效政策體系框架要點見表2。

5 結語

既有建筑節能改造工作的推進離不開政策的有效引導，基于市場發育階段科學劃分、階段特征準確把握而構建的既有建筑節能改造政策體系是保障政策有效性的前提。本文通過分析市場發育不同階段的政策需求特征、基于市場發育的政策演變機理，探析了政策有效性與市場發育匹配性的內在機理，架構了適應市場發育的有效政策體系框架，以期為我國建筑領域深入貫徹落實“碳達峰、碳中和”戰略、推動建筑領域“碳達峰”目標實現貢獻力量。

參考文獻

［1］中華人民共和國住房和城鄉建設部.住房和城鄉建設部關于印發“十四五”建筑節能與綠色建筑發展規劃的通知［A/OL］.（2022-03-11）［2022-07-17］.https//www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/zfhcxjsbwj/202203/20220311_765109.html.

［2］郭漢丁，張印賢，劉繼仁.既有建筑節能改造市場發展運行機理與實施演化過程［J］.項目管理技術，2018，16（11）：28-31.

［3］陳劍，呂榮勝.節能服務企業成長動力機制的實證研究［J］." 科技管理研究，2015 （5）：109-113.

［4］郭漢丁，張印賢，郝海，等.既有建筑節能改造市場發展機理與政策體系優化研究概況［J］.再生資源與循環經濟，2021，14（12）：6-11.

［5］張力，夏露林.美國區域經濟政策的演變機理及其對我國的啟示［J］.當代經濟， 2010（10）：114-117.

［6］王俊.我國既有公共建筑綜合性能提升與改造的思考［J］.建筑，2020（17）：12-15.

PMT

收稿日期：2022-07-05

作者簡介：

魏興（1987—），女，主任助理，高級工程師，研究方向：建筑節能、綠色建筑、既有建筑改造。

郭漢丁（通信作者）（1962—），男，教授，高級工程師，天津城建大學生態宜居城市與可持續建設管理研究中心主任，研究方向：生態宜居城市與可持續建設管理、建設工程質量政府監督管理、既有建筑節能改造管理。