關于加強鐵路征地拆遷投資控制的對策措施研究

摘要 鐵路征地拆遷是一項涉及面廣、政策性強的綜合性工作，如何確保征地拆遷工作合法合規和數據真實準確，直接關系到征地拆遷投資測算與控制，也關系到后期征地拆遷費用計價和權益確認。文章從加強鐵路征地拆遷全過程投資控制的角度出發，結合近年來鐵路基建項目征地拆遷實施情況，分析在征地拆遷投資管控中存在的問題及原因，探討具體的措施建議，進一步加強鐵路建設投資控制管理，為后續鐵路項目征地拆遷投資控制提供參考意見。

關鍵詞 鐵路建設；征地拆遷；投資控制

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2023）06-0171-03

0 引言

鐵路是關系國計民生的重要基礎設施。黨的十八大以來，我國鐵路快速發展，取得了顯著成就，為支撐和引領經濟社會發展發揮了重要作用，成為國家現代化建設的重要引擎[1]。相對工程實體而言，鐵路征地拆遷工作政策性強、涉及面廣、矛盾突出，但又沒有像工程實體一樣完善的投資控制管理體系[2]，具體工作標準、實施流程、管理要求等方面有待進一步深化，使得近年來鐵路征地拆遷投資超概較為常見、控制成效不顯著，對鐵路工程建設、資金保障及投資確權造成一定影響。該文結合近期實施的鐵路建設項目征地拆遷實際情況，分析其中存在問題及其原因，探討加強鐵路基建項目征地拆遷投資控制的對策措施。

1 目前存在的主要問題

鐵路征地拆遷投資控制貫穿鐵路項目立項決策、勘察設計、工程建設和竣工驗收四個階段，通過前期調查、概預算編制、驗工計價、結算審價和概算清理等一系列投資控制手段，實現對新建鐵路全過程投資管控。涉及投資審查的費用主要包括：建筑及安裝工程費、設備及工器具購置費；安置補助、青苗、地上附著物及其建筑物補償費；企業搬遷等特殊拆遷項目補償費；耕地開墾費、耕地占用稅、森林植被恢復費、水利建設基金等規費；征地拆遷管理費、不可預見費和工作經費等。征地拆遷涉及的工作復雜，問題和矛盾也較為突出，投資控制管理精細化有待加強。從近期實施的鐵路項目來看，主要存在以下問題：

1.1 前期設計深度不夠

征地拆遷作為鐵路主體工程的配套實施內容，從全口徑控制項目投資的角度出發，應保持與主體工程同等的設計精度和概預算編制精度，但目前鐵路行業現行設計規范及概預算編制文件并未作出要求，加之近年的鐵路設計周期要求比較短，造成設計單位往往缺乏深入的調查和征拆、遷改設計方案論證與優化，缺乏征地拆遷、三電遷改、河道補償等專項設計，就編制設計送審文件，難以保證征地拆遷總概算的準確性。

1.2 前期評估不夠全面

近十多年來，地方政府為發展本地經濟，對交通基礎設施建設越來越重視，合資鐵路修建模式成為熱點和亮點。原鐵道部與各省簽訂的修建鐵路的“省部紀要”，其核心就是地方政府承擔鐵路建設工程的征地拆遷，并以其所投資金入股。盡管這種合資修建鐵路模式優點明顯、效果突出，但“省部紀要”只是做了原則性的約定，達不到可操作深度[3]。加上新建鐵路未實施前期征拆摸底調查，使征地拆遷總投資規模控制缺乏依據，造成經濟評價相關指標失真，鐵路建設管理單位承擔的風險加大。

1.3 投資審核有待加強

征地拆遷所需總費用的核定，或重大單項征地拆遷事項，可委托第三方評價機構進行審價，并出具審價意見。對征地拆遷費用的支付情況和資金流向進行監管和管理[4]。有的項目即使聘請了第三方審價單位，但是，一方面審價工作的工作流程和工作要求缺乏細化約束，另一方面，審價單位工作主動性不夠，對建設管理要求理解不夠全面，再一方面，審價單位業務水平有待提高，對征拆政策和補償標準的把握不夠深入，在與建設單位溝通中缺乏專業性，未能很好地發揮咨詢作用。

2 對策措施研究

2.1 加強前期設計深度

在勘察設計合同中明確設計單位應在初設鑒修送審前，向建設單位提交概算編制依據、現場調查表、簽訂的相關協議和概算分劈明細，原則上精度要達到：房屋、廠礦企業拆遷到每戶，三電、管線、河道到每處；征拆概算編制應列明政策補償標準以及三電、管線、河道補償的單價、定額和組價方式。

在勘察設計合同中增加設計費與成果質量、超概指標（尤其是征拆超概）相掛鉤，按照成果質量考核情況進行設計費支付，后期實施過程中超概部分應根據比例相應扣減設計費；增加支付進度與設計成果提交時間相掛鉤，控制設計費撥付節奏，實現設計費支付與設計進度和成果提交時間相匹配。

加強勘察設計合同履約考核，在勘察設計單位招標時與合同簽訂時期，提前考慮將征地拆遷概算編制精度納入合同考核條款，采取一定的約束激勵機制，制定明確的設計單位考核管理辦法。在工程前期及建設階段，參照合同約定，對設計單位服務質量進行考評，對考評結果予以公示并納入相關招投標平臺設計單位信用評價體系，根據設計單位實際履約情況支付勘察設計費中浮動的考核費用，提高設計單位履約質量。

2.2 完善投資控制流程

2.2.1 提前開展征地拆遷摸底調查

建設單位應在征地拆遷啟動前啟動多方現場摸底調查，提前組織地方政府、設計、監理和投資審價等鐵路參建單位參與征地拆遷調查摸底工作，實地確定拆遷戶、清點丈量、登記造冊，由各參與方單位共同簽章確認征地拆遷數量，并將相關表格附于征拆包干協議作為后續實施清單的依據。

2.2.2 合理安排資金撥付時序

概算內由沿線各市地方政府實施的征地拆遷費用，由建設單位統籌撥付，并在征地拆遷協議簽訂后，項目啟動前撥付一定數量的預付款；后續按照批準的驗工計價比例進行撥付，適當預留部分尾款，待全部征地拆遷工作結束，結算清理完畢后進行撥付。

2.2.3 明確配合審計義務

地方政府征地拆遷實施機構應根據上級征拆資金監管要求，做到“縣級開戶，專戶存儲、封閉運行、點對點支付”，及時配合對建設項目涉及的投資（包括概算部分和超出概算部分）進行全面驗工計價、投資統計和跟蹤審計。

2.3 制定投資控制實施方案

在征拆工作啟動前，建設單位應編制科學合理、便于操作的投資控制方案，明確投資控制的基準線，為后期投資控制提供理論指導。具體編制時，應著重考慮工作要求、管理流程、人力資源的配置、審價工作的銜接等。工作方案應重點突出、內容全面、方法明確、措施具體，全面反映征拆各階段管理、相關費用確定、投資控制分析和預測。明確投資控制總目標和分目標，根據批準的概算確定投資控制目標，并按概算同口徑進行分解，確定單項投資控制分目標。結合類似工程造價指標，初步測算項目征地拆遷總投資，作為成本控制目標，并貫穿整個投資管理的始終。全面掌握征地拆遷投資完成情況，將現場摸底調查、初步設計概算費用和實際發生費用對比分析，形成投資分析報告，及時辦理征地拆遷概算清理。

2.4 加強土地征收審價

及時向地方征拆實施機構收集《集體土地征收安置補償協議》，對征地補償條款的合理性、合規性、完整性、真實性進行審查，通過現場走訪、電話詢問的方式核實安置補助費中補償人員的數量。對土地補償費的審核，以當地自然資源部門提供的征地資料為依據，并根據當地政策判斷補償標準是否合理。對青苗及附著物補償費的審核，檢查和復核自然資源部門的數量，根據留存的原始數據及照片，判斷補償數量計列是否準確；對政策規定之外的，應仔細審核評估機構提供的測算單價及相關依據。

2.5 加強民房、廠礦企業拆遷審價

根據用地圖劃定范圍，區分紅線及環評線區域，并在設計單位提供的用地圖上標示；進行實地勘測核查并做好影像記錄，對比有權各方會辦確認的拆遷范圍，實地勘測核查實際拆遷范圍是否一致，重點對騎跨拆遷紅線的房屋、主附房和連體房劃分、分戶信息及產權證明等材料進行仔細審核，杜絕弄虛作假、擅自擴大拆遷范圍的情況。核查補償的計算方式，對具有爭議的附屬物，樓頂增高平臺、臨時建筑物、裝飾裝修的補償，要現場核實并對比拆遷前影像資料，防止戶檔資料人為弄虛作假。對于搬家費、過渡費、拆遷獎勵等，要充分收集有權部門發布片區內現行的賠補償政策標準，不得參照為單獨項目量身定制的突擊性政策發文，嚴格對照征拆安置補償實施方案計算費用。

核查臨時建筑審查其補償依據，合法的土地使用和建設批準，產權證明與實際是否相符，避免發生臨時非法占道建筑按有證房或無證房進行補償的行為。重點審查房屋的房產證、土地使用證、建筑面積、土地面積、建筑結構、成新、用途等與現場勘查資料及產權登記資料內容是否一致，防止高套標準。檢查評估單位有無資質，基準價格是否與市場行情相符，是否執行征收估價技術規范等。檢查征拆補償協議是否按照有權部門頒布的政策文件執行，補償人口、面積、分戶計算是否正確，被征收人身份是否真實。

2.6 加強“特種養殖、特種種植”審價

及時開展現場勘測，核查“兩特”的補償面積，對有政策依據的，嚴格按照政策依據核定補償面積。對于“兩特”的補償標準應充分收集各地有關政策規定，參照相應政策規定執行；沒有政策規定的，組織有資質的評估機構進行專項評估，并對評估單位標準測算嚴格審核并附相關依據。

2.7 加強三電遷改、三改工程、河道補償審價

按照合同約定，對照相關批復、遷改設計方案，嚴格按照原設計的規模、標準或滿足設計規范原則進行審查。對實物工程（規格、型號、數量和質量）進行現場核實，形成工程數量審核表，并作為審價報告的一部分；核查是否按照各方確認的遷改方案或施工圖紙進行遷改，發現調整方案的要核查是否有變更的文件或紀要；對于沒有實施的、不需要實施的和擴大規模、提高標準增加的遷改補償，應重點核查予以記錄備案。參照相關行業概預算編制文件規定的定額及編制方法進行套算，主材部分對建設期相關行業概預算價格材料信息價進行核查對比后核算，地材可結合工程所在地市場建設期市場價格進行核算。相關遷改工程，應關注原工程的殘值處理，遷改工程產生的余物（如鐵塔、電纜等）應沖減遷改成本。完成現場核查、費用核查后，應與批準的設計概預算進行對比，查找分析增加或減少的原因，價格或指標的差異等，及時進行概算執行情況分析，做好概算調整準備。

2.8 加強關鍵環節管控

2.8.1 加強合同管理，細化相關條款

合同作為約束建設工程雙方經濟關系的唯一合法載體，同時也是造價控制的主要依據，要切實加強合同管理。應大力推行施工圖工程量清單招標，特別是對于合同工程量清單以外新增項目，在合同條款內要明確結算原則。建設單位應及時建立完善的材料調價和變更設計制度，便于控制成本和結算辦理，避免實際結算時的分歧糾紛。對于合同模式，應從建設單位的利益出發，盡量選擇合理低價的總價包干合同，合理轉移以規避經濟風險。

2.8.2 加強源頭控制，嚴控設計量差

目前，鐵路三電遷改、河道補償等附屬工程招標實施時往往只有概算指標，還沒有專項方案設計和施工圖，實際實施過程中方案變化很大，導致工程數量對比概算指標產生了巨大的設計量差，這是造價控制的關鍵環節。因此，必須對這些非鐵路主體施工的遷改補償類工程嚴格加以控制，提前與產權單位和規劃部門溝通好遷改補償方案，深化施工圖設計，在施工圖設計基礎上進行招標實施，嚴格執行建設程序要求。

2.8.3 加強現場管理，嚴把數量審核

征地拆遷數量的審核確認，是征地拆遷投資控制的基礎。因此要加強現場管理，特別是對現場復核、會議確認等關鍵環節。規范對征地拆遷中“一事一議”的拆遷物的簽認管理，通過政策制度對邊界性事項進一步細化明確，盡量減少需要一事一議的“特殊性”事項，嚴把數量確認關。對于所確認的內容，要分析所事項發生的原因，確認的內容必須明確、具體、真實，確保各方簽字及意見手續完備，事項真實合法合規。

2.8.4 嚴審驗工計價，控制價款支付

審核驗工計價、控制期中支付是投資控制的又一個關鍵環節，是審價實施階段投資控制的主要手段。要嚴格按照合同約定加以審核。重點審查款項支付與具體進度是否符合，計價方式是否與合同約定相符；審查合同價款是否有調整；工程預付款及其他應抵扣款項是否已按規定予以扣除。

2.8.5 及時組織竣工驗收，辦理價款結算

及時組織實施單位開展竣工結算，按照基本建設程序嚴格控制結算審核，是事后審核控制的一項重要工作內容，也是投資控制的最后一個關鍵環節。對于施工單位報送的竣工結算資料，重點審核其編制依據、數量計算、現場簽證與變更流程、單價與定額套用、施工工藝及措施計價、變更及隱蔽工程的簽證、規費與稅金、附屬工程其他費用等。

2.9 加強征地拆遷檔案管理

征地拆遷工作終結，第三方審價單位應及時將工作檔案分類裝訂、整理成冊后移交建設單位，并在審價單位同步存檔保管。檔案資料包括建設單位提供的各種資料、審價人員現場勘測取得的原始數據及影像、項目實施過程的審價工作底稿、日常工作報告、被審計單位反饋的意見、各類業務審價報告等，由建設單位統一做好建設檔案歸檔，以備外部審計檢查。

3 結語

目前，鐵路征地拆遷投資控制管理正逐步向規范化、標準化、數字化的方向邁進，投資控制管理的難度和深度也在不斷增加，建設單位需要通過創新管理思路和優化管理模式，促進投資控制管理重心從結果管理向過程管理轉移，從而更好地保障鐵路建設，防范資金風險，提升投資效益。

參考文獻

[1]雷碧濤. 對外援助成套項目中以設計企業為主體實行 EPC總承包模式的探討[J]. 長沙鐵道學院學報（社會科學版）， 2013（1）： 34-36.

[2]車娟， 許永華. 鐵路征地拆遷投資控制管理初探[J]. 工程造價管理， 2010（5）： 31-33.

[3]史亞林. 鐵路工程征地拆遷投資風險控制芻議[J]. 鐵路工程造價管理， 2014（2）： 29-31.

[4]王陽. 鐵路建設項目征地拆遷投資控制探討[J]. 鐵路工程技術與經濟， 2016（5）： 22-26.