永州市耕地保護存在的問題及對策

摘 要：湖南省永州市立足市情，將耕地保護工作擺在重要位置，牢牢守住耕地紅線，目前已取得明顯成效，但也存在實現(xiàn)耕地有序恢復難度大、推動耕地占補平衡任務重、抓好耕地進出平衡執(zhí)行難等問題。基于此，為做好永州市耕地保護工作，實現(xiàn)當?shù)馗乇Ｗo社會效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一，提出堅決落實耕地保護制度、牢牢守住耕地紅線，推進空間規(guī)劃體系建設(shè)、切實做好頂層設(shè)計，加強自然資源法治建設(shè)、看好耕地資源家底，全面貫徹節(jié)約優(yōu)先方針、注重資源高效利用，嚴格執(zhí)行考核獎懲機制、營造耕地保護氛圍等對策。

關(guān)鍵詞：耕地保護；占補平衡；永州市

中圖分類號：F323.211 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909-（2023）13-118-3

0 引言

永州市位于湖南省南部，境內(nèi)有瀟水、湘江匯合。截至2022年10月，永州市總面積224.000萬hm2，其中耕地面積共計33.554萬hm2［1］。近年來，永州市農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逐步深化，這對全面守住耕地紅線提出了新的更高要求。為加強現(xiàn)有耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”系統(tǒng)保護，永州市委、市政府堅持以“構(gòu)建統(tǒng)籌聯(lián)動、集約高效、監(jiān)管嚴格的保護新格局”為重點，認真落實各項工作任務，促使全市耕地保護工作取得了明顯成效。但從耕地保護及治理過程看，當前永州市出現(xiàn)了耕地恢復難度大、占補平衡任務重等現(xiàn)實難題，需要結(jié)合當?shù)貙嶋H及發(fā)展任務加以解決，進而提升當?shù)馗乇Ｗo整體效益。

1 永州市耕地保護舉措及成效

1.1 在目標責任上：不斷夯實“三個到位”

一是聚焦任務分配到位。為配強耕地保護的人員力量，從永州市本級到管轄的各縣（市、區(qū)），均成立以政府主要負責人任組長、分管領(lǐng)導任副組長、職能部門負責人為專項成員的耕地保護工作領(lǐng)導小組，市、縣、鄉(xiāng)三級相關(guān)負責人根據(jù)職責要求簽訂任務范圍內(nèi)的耕地保護目標責任書，推動形成了“主動領(lǐng)任務、一級抓一級、層層抓落實”的耕地保護工作格局。二是聚焦責任壓實到位。永州市人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H，在統(tǒng)籌謀劃的基礎(chǔ)上制定了《縣級人民政府耕地保護責任目標考核辦法》，明確各級人民政府主要負責人為耕地保護工作的第一責任人，相關(guān)人員各負其責。同時，永州市注重對縣級人民政府耕地保護責任目標考核結(jié)果的運用，將其列為縣級人民政府主要負責人綜合考核評價的重要指標。三是聚焦保護落實到位。永州市樹立耕地保護的鮮明導向，加大宣傳力度，著力抓實市內(nèi)永久基本農(nóng)田“落地塊、明責任、設(shè)標志、建表冊”等重點任務，有效完成了全域范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田劃定、授牌管理和數(shù)據(jù)入庫等工作。同時，為做好基本農(nóng)田保有量的跟蹤監(jiān)管，永州市在實地核查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進一步健全了耕地質(zhì)量保護、耕地用途管制、耕地產(chǎn)出檢查等制度，確保實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有任務、村里有行動、村民有責任。

1.2 在政策執(zhí)行上：切實嚴把“三個關(guān)口”

一是突出導向，嚴把規(guī)劃管控關(guān)。永州市立足耕地保護大局，統(tǒng)籌安排現(xiàn)有耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地等主要規(guī)劃控制指標，加強對各類農(nóng)業(yè)土地的用途管制，充分發(fā)揮了規(guī)劃管控的作用。永州市強化建設(shè)項目用地的預審管理，實行“規(guī)劃指標跟著項目走”的管理模式，引導項目選址盡量不占用或少占用耕地，確保有限指標發(fā)揮最大的使用效益。此外，該市還緊盯新增耕地范圍開發(fā)，充實農(nóng)業(yè)耕地指標庫。2022年，永州市推進了耕地開發(fā)1 966.67 hm2的實施計劃［2］。二是明確程序，嚴把供地政策關(guān)。永州市堅持耕地保護久久為功，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批、用地預審、規(guī)劃選址、評估論證等環(huán)節(jié)嚴格審查把關(guān)，盡量避讓或不開發(fā)大規(guī)模的現(xiàn)有耕地區(qū)域特別是永久基本農(nóng)田，其中2022年申報的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和項目用地選址方案均達到國家耕地保護相關(guān)規(guī)定要求。另外，永州市對耕地保護政策進行定期修訂完善，使之長期符合實際所需、發(fā)展所需。三是注重實效，嚴把批后監(jiān)管關(guān)。永州市根據(jù)耕地保護形勢，定期開展批而未供土地的專項清理工作，對供地率持續(xù)偏低的項目，實行“點對點”通報整改和重點督辦措施；因土地批后到期，但未達到階段性考核標準的，堅決采取區(qū)域性限批。永州市嚴格落實土地利用動態(tài)巡查制度，通過采取信息公示、預警提醒、現(xiàn)場核查、跟蹤管理等措施，切實做好對違規(guī)違約用地行為的綜合防控，對發(fā)現(xiàn)問題處置整改不到位的，果斷采取停批停供、嚴肅倒查等方式予以懲戒。

1.3 在監(jiān)管措施上：健全實施“三個體系”

一是構(gòu)建立體化監(jiān)管體系。永州市按照屬地管理、分級負責、權(quán)責一致的原則要求，做到“細分層級、布局人員、包攬區(qū)域”，不斷壓緊壓實對耕地保護的監(jiān)管責任，目前已構(gòu)建全域、全崗、全員、全程的立體化監(jiān)管格局。二是構(gòu)建科學化考核體系。永州市在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護、節(jié)約集約用地、違法違規(guī)用地查處等作為指標要素，將其納入縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)職能部門的績效考核體系，積極發(fā)揮硬性考核的推動作用。三是構(gòu)建規(guī)范化追查體系。永州市不斷加大對耕地違法案件的查處力度，及時曝光違法用地案件，進一步暢通國土資源違法舉報渠道，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督的作用，有效遏制違法占用耕地的行為。注重宣傳在保護耕地工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的行政單位、個人，引導農(nóng)民增強依法用地、科學用地的認識，推動形成耕地有序開發(fā)利用的良好局面。

2 永州市耕地保護工作存在的問題

2.1 實現(xiàn)耕地有序恢復難度大

永州市嚴格落實防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等系列政策和規(guī)定要求，對農(nóng)業(yè)土地及使用情況進行了全面深入調(diào)查，查明并登記耕地335 540.00 hm2，其中水田274 386.67 hm2、旱地61 153.33 hm2［１］，但同時發(fā)現(xiàn)有些種植柑橘、蔬菜、烤煙等經(jīng)濟作物的農(nóng)業(yè)用地已不能繼續(xù)按耕地用途管理，需要按照“即可恢復”“工程恢復”“承包恢復”等方式妥善解決。然而，大面積恢復耕地的資金投入大，徹底整改的技術(shù)難度高，部分農(nóng)村群眾的恢復意愿低，這些情況的存在都影響了永州市耕地復耕工作。與此同時，受經(jīng)濟利益的現(xiàn)實驅(qū)動，再加上有些耕地的產(chǎn)出效益不足，少數(shù)農(nóng)民在利用現(xiàn)有耕地的過程中存在“非農(nóng)化”“非糧化”或變相利用的問題。

2.2 推動耕地占補平衡任務重

從耕地核查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，永州市有些區(qū)域的農(nóng)業(yè)耕地指標占補不平衡。例如，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)及建制村的耕地復種、優(yōu)質(zhì)用地等指標在動態(tài)監(jiān)測中未達到既定標準，無法保障占用耕地的重要建設(shè)項目用地報批；如果全面整改達標，則需要采取更多、更有效的措施加以推進。另外，新增建設(shè)用地存在“批而未征”“征而未供”“供而未用”等現(xiàn)象，導致一部分耕地資源在審批環(huán)節(jié)大量閑置，耕地資源未能得到合理利用，一些耕地在被征用后長期閑置［3］。經(jīng)過多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展和耕地開發(fā)利用，永州市可用耕地的后備資源和整體指標數(shù)不足，這也明顯制約著耕地占補平衡的任務落實。

2.3 抓好耕地進出平衡執(zhí)行難

依照耕地用途管制的有關(guān)規(guī)定，永州市可以通過全方位統(tǒng)籌林地、草地、園地、綠地等其他農(nóng)業(yè)用地，以及開展農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地的方式，在保護耕地的過程中補足同等數(shù)量和質(zhì)量的長期有效利用耕地，穩(wěn)步實現(xiàn)耕地進出平衡。但現(xiàn)實情況是，2022年以來，永州市在嚴抓耕地進出平衡時，部分縣（市、區(qū)）及有關(guān)部門對耕地保護的制度性認識和落實程度存在差距。從操作落實層面看，縣（市、區(qū)）在實際推行保護耕地的任務時，往往存在進出平衡的“雙重壓力”，在“出”方面無法收取耕地開墾費用，在“進”方面沒有固定的開發(fā)資金來源，執(zhí)行效果還有提升空間。

3 加強永州市耕地保護的對策

3.1 堅決落實耕地保護制度，牢牢守住耕地紅線

永州市應把牢耕地保護工作的實施方向，深入推進耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護工程，加強對耕地流入流出情況的監(jiān)管，鼓勵有條件的區(qū)域建設(shè)“耕地進出平衡儲備庫”，以提升當?shù)馗乇Ｗo能力。永州市應結(jié)合市本級和縣（市、區(qū)）的國土空間規(guī)劃編制管理，擴大耕地保護制度宣傳覆蓋面，繼續(xù)層層簽訂耕地保護目標責任書，加強對耕地保護的日常監(jiān)督考核；在借鑒環(huán)境保護經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索推行永久基本農(nóng)田保護“田長制”，建立并實施符合耕地保護需要的激勵政策。同時，永州市應合理調(diào)整并及時補劃永久基本農(nóng)田，完善耕地占補平衡責任落實制度，確保項目建設(shè)在占用耕地后能夠保量保質(zhì)補充到位。對縣（市、區(qū)）存在的耕地進出平衡問題，永州市應采取綜合性手段加以解決。例如，在耕地“出”的方面，可適當收取耕地開墾費用，且在執(zhí)行前廣泛征求意見，費用標準不宜過高；在“進”方面，可設(shè)置耕地保護配套資金，既要建立財政專項扶持資金，又應構(gòu)筑市場化專項融資平臺，不斷拓展耕地保護的資金來源。

3.2 推進空間規(guī)劃體系建設(shè)，切實做好頂層設(shè)計

永州市應聚焦全市“一盤棋”布局，以完善市、縣、鄉(xiāng)三級國土空間規(guī)劃編制為契機，加快構(gòu)建系統(tǒng)規(guī)范、運行有效的國土空間用途管理制度體系，從而切實發(fā)揮規(guī)劃管控作用，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；強化國土空間開發(fā)過程中對耕地的保護，逐步形成以國土空間總體發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以詳細實施規(guī)劃為支撐、以具體專項規(guī)劃為輔助的空間規(guī)劃體系。永州市應嚴格落實“三區(qū)三線”劃定要求，科學解決生態(tài)保護紅線與各類國土空間交叉沖突問題，逐步形成保護耕地用地的可持續(xù)發(fā)展國土空間格局。永州市應推進高標準農(nóng)田建設(shè)、“千年良田”建設(shè)、土地整治等項目落地和撂荒地統(tǒng)籌利用，將可恢復為耕地的地類納入工程實施范圍，統(tǒng)籌恢復耕地，實現(xiàn)耕地增量、提質(zhì)增效［4］。

3.3 加強自然資源法治建設(shè)，看好耕地資源家底

永州市應全面落實法治理念，將耕地保護納入法治化建設(shè)軌道，堅持耕地利用“優(yōu)先序規(guī)則”，定期開展亂占耕地、撂荒耕地、閑置耕地等情況總體監(jiān)測，并強化耕地保護執(zhí)法處置行動。永州市應注重耕地保護法治建設(shè)，加強對當?shù)馗乇Ｗo的日常動態(tài)巡查，實行宣傳、執(zhí)法、信訪工作等一體聯(lián)動機制，對群眾投訴反映的違規(guī)用地案件做到快速處理、及時回應，每個季度掛牌督辦、重點打擊具有代表性的典型違法用地案件，公開通報一批處置結(jié)果，以高壓態(tài)勢全力保護耕地。同時，永州市應以“永州市違法違規(guī)占用耕地案件以案促改”專項工作為契機，嚴懲耕地違法主體，針對性提高耕地違法成本，著力遏制耕地違法新增，防止耕地用地的違法事實不斷擴大，維護好農(nóng)業(yè)用地管理秩序。

3.4 全面貫徹節(jié)約優(yōu)先方針，注重資源高效利用

永州市應堅持向資源存量要效益，明確縣（市、區(qū)）土地節(jié)約集約利用的導向，在選址用地、規(guī)劃設(shè)計、行政審批、進場建設(shè)等環(huán)節(jié)注重把關(guān)，倒逼項目實施主體盡量少占用或不占用耕地，特別是將永久基本農(nóng)田的重點保護體現(xiàn)在具體工作中。永州市應落實耕地節(jié)約使用政策，主動將非耕地類建設(shè)用地的盤活成效作為新增項目用地計劃指標進行分配，應時應需開展閑置用地盤活利用行動，釋放土地資源的現(xiàn)實效益，探索走出一條符合當?shù)貙嶋H、凸顯集約利用的節(jié)地發(fā)展模式。永州市要想實現(xiàn)耕地資源的長效利用，關(guān)鍵在于規(guī)?；芾磉\行。針對有些耕地位于分散區(qū)域的個體農(nóng)民和兼業(yè)農(nóng)戶，永州市應鼓勵和引導其將所擁有的土地流轉(zhuǎn)給當?shù)胤N植大戶或?qū)I(yè)農(nóng)場，并給予耕地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶相應的資金補貼或收入分紅，不斷推動耕地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。

3.5 嚴格執(zhí)行考核獎懲機制，營造耕地保護氛圍

永州市應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平，將農(nóng)業(yè)補貼、生產(chǎn)扶持、農(nóng)村福利等保障政策與生產(chǎn)主體履行耕地保護責任掛鉤，通過一攬子支持政策來調(diào)動生產(chǎn)主體開展耕地保護的積極性，讓耕地保護成為用地主體的行動自覺，也成為全社會共識［5］。永州市應緊盯縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在耕地保護方面的落實情況，完善全市耕地保護量化考核指標體系，強化年度考核結(jié)果轉(zhuǎn)化運用，讓獎懲措施落實落地。其中，對耕地保護成效顯著的縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民群眾，給予下年度指標優(yōu)先分配、土地節(jié)約模范化創(chuàng)建、農(nóng)業(yè)補貼專項化發(fā)放等傾向性支持；對觸碰耕地紅線后謀取個人利益，或由于濫用權(quán)利和管控失職產(chǎn)生的違法問題，一律予以查處問責，真正使破壞耕地的行為人受到應有懲處，大力引導干部群眾自覺守好耕地資源、對標耕地政策、形成參與氛圍。

參考文獻：

［1］永州市自然資源和規(guī)劃局.永州市第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報［EB/OL］.（2022-01-19）［2023-06-06］.http：//gtzy.yzcity.gov.cn//gtzy/tjxx/202201/354da

22b04604a649c03f942d947920b.shtml.

［2］永州新聞網(wǎng).珍愛生命線 呵護飯碗田：永州市嚴守紅線呵護百姓飯碗田［EB/OL］.（2022-02-24）［2023-06-06］.http：//news.yongzhou.gov.cn/yongzhou/2022-02-24/ST9dE7gi19BrdAjq.html.

［3］郭紅梅.新時期提升我國耕地保護實效的有效思考［J］.農(nóng)村實用技術(shù)，2023（4）：31-32.

［4］鄧經(jīng)川，李云，張建，等.新時代背景下重慶市耕地保護問題分析及對策建議［J］.南方農(nóng)業(yè)，2022（16）：216-218.

［5］陳哲華，譚春嬋，李沐柳，等.新時期廣東省耕地保護形勢分析與政策體系優(yōu)化建議［J/OL］.自然資源情報：1-8［2023-06-06］.http：//kns.cnki.net/kcms/detail/10.1798.N.20230605.0910.006.html.

作者簡介：李尹輝（1990—），男，碩士，講師，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。