殘次林地整治優化對策研究

摘 要：開展殘次林地土地整治，能夠有效增加建設用地面積或耕地可用面積，確保土地資源使用合理，有助于實現耕地總量保持穩定。基于此，根據我國政府部門頒布的相關政策文件，明確殘次林地定義、界定方法、整治要求等，并提出加強國土空間規劃、推進土地整治工作，明確各方責任、確保工作順利開展，強化部門協同作用、增強可行性評價，增強社會參與度、保障人民群眾權利，強化監督管理、充分落實管護責任等殘次林地整治工作改善意見。

關鍵詞：土地整治；殘次林地；界定方法

中圖分類號：S282 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）03-93-3

0 引言

土地資源可利用量減少會對我國社會經濟發展產生制約作用，并且威脅國家糧食安全。因此，實施耕地保護和改進耕地占補平衡成為我國現階段需要重點關注的問題。2013年中央農村工作會議中提出“確保18億畝耕地紅線”，保障耕地質量不下降、面積不減少是保障糧食安全的重要基礎［1］。2017年，中共中央、國務院出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號），將耕地保護和占補平衡提升到國家戰略層面。當前，開展土地整治是實現耕地總量保持不變的有效途徑。長期以來，我國各地開展了農業及牧業用地整治工作，取得豐富成果，既可以滿足城市建設用地需要，也可以增加農業用地面積，以保障糧食安全［2］。但是，現階段我國經濟發展速度加快，土地資源總量無法滿足社會經濟的發展需要。因此，我國急需找出當前階段實現耕地占補平衡的新方式和新路徑，才能更好地解決土地資源供給不足問題。基于這種情況，自然資源部出臺殘次林地開發政策，并且要求各地政府部門按照要求落實，將殘次林地開發作為當前階段補充耕地的重要途徑。

1 殘次林地概述

針對林地類型的劃分，原國土資源部和林業部存在較大分歧，因原國土資源部的劃分依據是全國土地調查情況，而林業部對林地類型的劃分以《國家森林資源連續清查技術規定》為準［3］。這兩個部門針對林地類型劃分產生差異的根源在于人員理解方向不同、勘查辦法及技術不同、數據采集時間不同、使用處理軟件不同等。因此，為后續更好地開展土地整治工作，明確殘次林地的定義是首要任務。

現階段，實踐中應用的殘次林地劃分主要是原國土資源部門根據全國土地調查數據形成的，此類林地植被覆蓋率非常低、土壤侵蝕程度較高、生態功能不強、經濟價值不高［4］。概括來說，殘次林地是指已經計入歷史的天然林和人工種植林地，由于各種自然原因、人類行為破壞導致該林地中的樹木生長情況出現差異，導致整體覆蓋率減少，形成疏林或無林地。為全面掌握全國土地利用情況和自然資源變化趨勢，我國每隔一段時間就會應用遙感技術、測繪技術、地理信息系統、互聯網技術等開展全國土地調查工作［5］。根據調查結果即可確定殘次林地，為土地整治項目開展提供基礎數據支撐。

2 殘次林地界定方法

林業管理部門可根據業內遙感技術獲取的影像資料和外業實地勘查數據界定殘次林地。林業管理人員可以從全國土地調查數據庫將所有林地類型的數據圖層提取出來，按照各個殘次林項目土地使用規劃數據、永久基本農田數據庫、生態紅線范圍及林業最新變更數據庫進行疊加套合，再套合最新采集的遙感影像數據，借助目視解譯和Arcgis軟件校驗位置信息對遙感數據資料實現解譯，然后對勘查圖中涉及的顏色、范圍等進行識別，并且對比多年采集的影像數據，對其中存在的城市土地建設區域、基礎建設區及禁止建設區進行扣除，剔除有林地或者坡度較大、分布極不均勻的區域，從而形成殘次林地范圍數據底稿［6］。在該數據底稿基礎上，對所有殘次林地的位置、大小等情況進行初步判定，并利用軟件對其進行初步繪制，針對其中不清晰的地塊應當預留相應的空間，調查后進行補充。地圖初步繪制完成后，應確保所有殘次林地都在地圖上。為確保殘次林地范圍界定精準，相關部門應加強外業勘查數據的綜合采集，根據區域實際土地利用類型和產業分布情況，對所確定的殘次林地區域的各類因素進行綜合考慮。一般情況下，外業勘查工作內容包括土地類型核查、調查表登記、實地拍照等［7］。此外，相關部門還要全面了解殘次林地整治區域內的土壤地質、基礎設施建設、地表水及地下水分布、群眾溝通等情況，最大限度尊重群眾的想法，明確該區域的后續項目建設規劃。各地只有基于充分的調查，補充完善當地所有殘次林區域地圖，編制科學的殘次林地開發方案，根據當地政府的可行性分析結果，在獲得省級資源部門批準后才能推進項目落實［8］。

3 殘次林地整治開展要求

開展殘次林地整治可擴大我國現有的耕地面積，逐步實現耕地數量、耕地質量、生態保障“三位一體”，有助于保障土地資源合理分配，實現農業產業結構調整優化，充分提升區域農業土地的生產效益［9］。殘次林地整治工作一般應遵守以下流程。由各殘次林地管轄政府根據影像數據資料，綜合考慮各方面影響因素，初步明確殘次林地范圍；由縣級政府組織各部門召開協調會，對所有擬納入殘次林地整治項目范圍的土地進行可行性分析，逐步對項目的合法性、合理性、科學性及產權等展開全面討論，并重點排查項目是否在基本農田內、是否在林地規劃內、是否在河道內、是否屬于生態環境保護紅線等；可行性分析通過后，由省、市兩級自然資源規劃局審批后，以區縣自然規劃局為單位將相應材料上報省、市兩級進行備案及復核［10］；由省級自然資源規劃部門批準后，各區縣自然規劃局應當按照既定項目實施方案開展工作；在項目完成后，由市級自然規劃局進行驗收考核；通過市級考核后由省級自然資源廳進行復核，至此可將其作為耕地補充的有效資源。

4 加強殘次林地整治的對策

4.1 加強國土空間規劃，推進土地整治工作

各地方政府應根據總體規劃目標，主動融入中央制訂的戰略規劃，快速完成“一張圖”繪制工作，為土地整治工作的開展提供相應的基礎。各級自然資源管理部門要堅決落實“多規合一”要求，研究制訂深化改革的具體措施。各地不得在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃，不得擅自設置、分割或下放規劃管理權限；依法嚴格規劃許可管理，編制或修改控制性詳細規劃應依據市縣國土空間總體規劃。市縣國土空間總體規劃批復后，市縣自然資源主管部門應結合實際及時推進控制性詳細規劃的修編報批，不得以專項規劃、片區策劃、實施方案、城市設計等名義替代詳細規劃設置規劃條件、核發規劃許可，要防止為單一地塊財務平衡擅自修改規劃或變更規劃條件；嚴格規劃實施監督檢查，對于不符合國土空間規劃要求的工程建設項目，不得為相關單位辦理用地用海審批和土地供應等手續，不予確權登記。國家自然資源督察機構應按照職責，適時對地方國土空間規劃實施情況開展督察。這既可以減少各部門間的土地利用規劃分歧，也可以更好地推動各類土地整治項目順利進行，有利于保障殘次林地整治工作高標準完成。

4.2 明確各方責任，確保工作順利開展

在殘次林地整治工作中，項目所在地的政府部門應當嚴格劃分各部門責任，確保整治工作有效落實，積極做好因各類原因形成的沒有納入耕地保護范圍的土地、殘次林地等開發利用工作。各市級自然資源管理部門應當健全工作管理方案，確保殘次林地整治項目管理規范化；區縣自然資源管理部門應根據土地利用總體方案和各類指導方針，明確當地每年的土地整治項目開展方案，協同農業農村部門、林業部門、財政部門、水利及環保部門等，共同編制科學合理的可行性分析報告，明確殘次林地整治項目實施、范圍、內容等。

4.3 強化部門協同作用，增強可行性評價

殘次林地經過整治后可形成大量新增耕地，能夠將其用于占補平衡，有效保障地方經濟的發展，也可以增加建設用地。殘次林地整治項目主要由整治區域所在地的自然資源管理部門實施。在殘次林地整治過程中，地方自然資源管理部門要與農業農村、林業、環保等部門加強合作，建立健全多元化溝通機制，針對殘次林地整治中涉及的各項工作進行協同，確保整治工作順利推進。目前，在殘次林地界定中仍然存在林地面積重復統計、耕地與林地權屬交叉等問題。因此，為確保殘次林地整治工作順利開展，項目所在地政府應發揮主導作用，統籌安排相關工作，對各項政策進行解釋說明，充分提升各部門的協同作用。收集管轄范圍內所有殘次林地數據資料后，當地自然資源管理部門應組織工作人員及專家開展實地勘查工作，結合項目匯報、基礎資料收集、實地勘查等，充分征求各部門意見及建議，研究殘次林地整治項目開展的可行性。

4.4 增強社會參與度，保障人民群眾權利

順利完成殘次林地整治項目，能夠實現區域耕地面積增加，有助于提升耕地質量，推動當地經濟發展。但是，目前群眾普遍不了開展解殘次林地整治的工作意義，導致此項工作開展過程中存在較多阻礙。針對此，政府相關部門要采用線上、線下相結合的宣傳方式，加強對殘次林地整治政策的宣傳，讓更多人認識到此項工作開展的意義。此外，在開展殘次林地整治項目前，相關部門要征求土地使用者的意見，充分保障人民群眾的權利。社會公眾也要積極參與殘次林地整治工作，建言獻策，助推殘次林地整治工作高標準、高質量完成。

4.5 強化監督管理，充分落實管護責任

各地自然資源和規劃局應當和政府相關部門加強溝通，明確不同區域殘次林地整治項目實施的工作計劃，并按照實施過程安排專人對各個項目進行監督考核。此外，殘次林地整治項目完成后，各責任單位也要加大管護力度，保證整治項目真正發揮作用。針對殘次林地實際使用者，政府要做到常態化監管，做好相應臺賬記錄，一旦實際使用者存在管護不當問題，應立即予以制止，并按照管護責任規定進行處罰。殘次林地實際使用者也應落實管護責任，做好殘次林地整治后的復耕復種工作。

5 結語

殘次林地整治是當前我國國土資源管理中實施的一項重點工作，對實現耕地占補平衡有著重大作用。一方面，殘次林地整治項目的開展可以補充耕地面積，提升耕地質量；另一方面，殘次林地整治項目實施后，建設用地面積增加，有利于加快城鎮化建設。因此，各地政府部門應當充分認識到殘次林地整治的作用，按照自然資源部相關要求，確定科學合理的整治方案，保障整治工作順利完成，為我國國民經濟發展、糧食安全等提供保障。

參考文獻：

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［8］肖文魁.殘次林地土地整治項目生態效益評價：以定邊縣白泥井鎮項目為例［J］.糧食科技與經濟，2020（5）：139-142.

［9］王鶴亭.風沙草灘區殘次林地整治工程實踐：以定邊縣波洛池村為例［J］.農業與技術，2020（9）：54-56.

［10］李全寶.園地和殘次林地開發關鍵問題研究：以江蘇省新沂市為例［J］.中國國土資源經濟，2019（6）：53-58.