政府預算績效管理在行政事業單位中的應用

曹雪峰

（濟南市水文中心）

一、引言

黨的十九大以來，隨著全面預算績效管理的貫徹實施，各級政府組成部門、負有監管責任的監督部門、科研院所及高等院校、社會公眾等對政府預算績效管理的關注度日漸提高，逐漸成為實務界和學術界共同關注的焦點。

當前，政府預算績效管理已經具備了良好的實施環境和穩健的運行基礎，取得了一系列顯著的成果。但是，在行政事業單位的實際應用中，還不同程度地存在一些意識理念、制度建設和執行監管上的問題。本文結合行政事業單位的預算績效管理工作實務，在深入分析問題的基礎上，嘗試從實務管理的角度提出問題改善的具體實施路徑，以期能推進政府預算績效管理的全面提升和高質量運行。

二、政府預算績效管理的運行基礎及實施成果

我國開始建立預算績效管理制度源于黨的十六屆三中全會提出的“建立預算績效評價體系”，自此，我國預算績效管理制度建設開啟前進步伐。[1]在隨后的20 年間，我國的預算績效管理實現了從萌芽到到壯大、從局部試點到全面鋪開、從稚嫩到成熟的不斷進階，管理體系已基本建成，實施成果已初見成效。

（一）政府預算績效管理的制度建設日臻完善

為確保政府預算績效管理的穩健運行和有序實施，黨和政府在頂層設計上制定了一系列法律法規，將政府預算績效管理逐步推向了法制化、規范化、正規化軌道。黨的十七屆二中全會首次提出要實施政府預算管理行政問責制度，成為后續政府預算績效管理激勵約束機制建設的根本遵循。黨的十八屆三中全會開啟了新一輪的財稅體制改革，提出“透明預算、提高效率”的決策部署，為政府預算績效管理制度建設提供了方向性指引。黨的十九屆五中全會進一步提出，要“推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理”，將政府預算績效管理的制度建設推向了新的高度。縱觀我國預算績效管理相關法律法規出臺的時間軸線，不難發現，其制度建設是跟黨和政府的頂層設計與總體規劃高度契合的。2005 年，為貫徹落實十六屆三中全會關于“建立預算績效評價體系”的精神，財政部頒布實施了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預〔2005〕86 號），在中央部門層面以試點的方式率先開展預算績效管理。2009 年，財政部頒布實施《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2009〕76 號），就財政支出績效評價的原則、內容和對象、績效目標、績效評價的指標、評價標準和方法、組織管理和工作程序、結果和應用等進行了全面、細致、詳實的規定，成為我國當時預算績效管理的綱領性文件。2011 年，為緊跟政府預算績效管理行政問責制度要求和預算管理形勢變化，財政部又重新修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285 號），進一步規范了財政支出績效評價行為，建立了更為科學、合理的績效評價管理體系。2012 年，財政部又陸續印發了《預算績效管理工作規劃（2012—2015 年）》（財預〔2012〕396 號）、《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》《部門支出管理績效綜合評價方案》，將政府預算績效管理的實施范圍擴展到了全方位，實現了政府預算績效管理的全覆蓋，開啟了我國政府預算績效管理全面實施的新時代。2014 年和2018 年，全國人民代表大會常務委員會先后兩次對《中華人民共和國預算法》進行修正，都在第五十七條第三款明確規定：“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。至此，我國政府預算績效管理正式步入法制化、規范化、正規化軌道，為政府預算績效管理穩健開展奠定了良好的法治環境。

（二）政府預算績效管理的實施成效預期達成

歷經了20 年的探索實踐和不懈努力，我國行政事業單位的政府預算績效管理已經初步達成了預期實施成效，主要表現在如下三個方面：一是“全方位、全過程、全覆蓋”的政府預算績效管理評價體系建設基本建成，各部門、各層級預算主體對標對表政府預算績效管理法律法規，初步建立了一套符合自身管理實際情況的屬地化績效評價指標體系，政府預算績效管理能沿著全面預算這根主線覆蓋到財政資金流向的方方面面，對專項轉移支付、財政支持重大項目等的績效評價更是能做到100%覆蓋。二是政府預算績效評價的各實施主體開始從“要我有績效”向“我要有績效”轉變，從“被動接受績效評價”到“主動開展績效評價”轉型，政府預算績效管理的理念逐步被各預算執行單位所接受，全員主動參與預算績效管理的積極性在進一步提升，預算績效管理的方式方法在不間斷精進，預算一體化信息的上線更是加速了預算績效評價開展的執行效率，預算績效管理的水平在持續提高，政府預算績效管理的運營環境在逐步改善。三是政府預算績效評價的結果得到較為廣泛的應用，評價結果報送制度成為常態，重點項目績效評價結果、部門整體支出績效評價結果實現定期向同級人民代表大會和同級政府報告，績效評價的結果能與后續預算資金安排緊密掛鉤，績效評價的結果能按照授權審批流程和程序在一定范圍內實現公開，既能為監管部門和社會公眾監督提供依據，又能為中長期財政規劃編制、支出結構調整、預算管理政策制定及完善提供依據，形成正向傳導機制。

三、行政事業單位政府預算績效管理實務中存在的問題

行政事業單位開展政府預算績效管理雖然取得了較為顯著的成效，但是在具體的實務管理中，還存在一些意識理念和理論研究、制度建設和指標設定、執行手段和監管力度等方面不容忽視的問題，亟需對其進行深入分析，再有的放矢地予以路徑改善上的規劃。

（一）政府預算績效管理的意識理念和理論研究需要拓展深化

政府預算績效管理縱然實施了很長一段時間，但是預算績效管理的意識理念并沒有在行政事業單位根深蒂固，這種狀況在基層愈發明顯，部分行政事業單位的領導干部和職工對預算績效管理的認知不深不透，理解和執行浮于表面，長期形成的“重資金分配、輕績效管理”和“只管花錢、不問質效”的傳統政府預算績效管理理念沒有徹底被打破，這也是掣肘當前政府預算績效管理效能提升的關鍵。

此外，政府預算績效管理的理論研究滯后于實務管理，尤其是政府預算績效管理的激勵約束機制方面的理論研究更是文獻鮮少。實踐是理論的基礎，為理論研究提供了豐富的素材，理論又反作用于實踐，它通過實踐效驗證偽理論，并指導業務實踐轉化為實實在在的效果。當前看，政府預算績效管理的理論研究沒有及時總結、歸納實務管理中的經驗做法，也間接制約了政府預算績效管理向縱深方向持續推進的可能性。

（二）政府預算績效管理的制度建設和指標設定需要更新完善

從我國公共預算改革進程來看，政府預算以《預算法》為分水嶺實現了管理重心從合規性向績效性轉變。[2]盡管黨和政府在頂層設計上出臺了一系列關于政府預算績效管理的法律法規，但是目前還沒有真正形成一套關于政府預算績效管理的政策法規體系。在政府預算績效管理實務工作中，一方面存在政府預算績效管理法律依據不充分的情況，比如財政部門通過預算目標審核結果決定項目立項的情況，就缺乏明確的法律層面的授權；另一方面各省市、部委為應對政府預算績效開展，自行出臺了差異化較大的操作規章制度，導致跨執行主體間的比對困難重重，難以具有普適性和借鑒性。隨著政府預算績效管理的深入開展和穩步推進，現已出臺的一些政策規章已經不再適應新的形勢環境，亟需在更高的法律層級進行修訂完善，以增強政策執行的權威性和操作性。

另外，政府預算績效管理的指標設定還存在顆粒度相對較粗的情況，現行的政府預算績效評價指標設定，遵循的是財政部于2013 年印發的《預算績效評價共性指標體系框架》，該框架對政府預算績效評價指標的設定僅僅是項目、部門和財政在內的共性指標，且設計的層級為三級，對具有共同屬性、個性化差異不大的財政支出項目具有重要指導意義，但是鑒于行政事業單位公共服務和業務涉獵的廣泛性和差異化，需要設計更為具體詳實，符合行業管理特性和管理環境的個性化的績效評價指標，需要建立一個包括眾多行業的政府預算績效評價案例信息數據庫，以進一步滿足不同區域、不同部門、不同行業多維度、立體化的預算績效評價縱橫比較需要。

（三）政府預算績效管理的執行手段和監管力度需要持續強化

行政事業單位政府預算績效管理執行手段的欠缺主要表現在兩個方面，一是信息化系統實施有待加強，二是適度引入第三方評價力量迫在眉睫。目前，以省級單位為主體的預算管理一體化信息系統已在各省市區層面基本上線普及，給政府預算績效管理實施提供了信息化手段，但是當前預算管理一體化信息系統的應用著重解決的是預算編制和預算執行等的“前半篇”文章，預算績效管理的“后半篇”文章明顯不足，導致預算績效管理與預算編制目標銜接不十分緊密。財政部于2011 年印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285 號）指出：“根據需要，績效評價工作可委托專家、中介機構等第三方實施。財政部門應當對第三方組織參與績效評價的工作進行規范，并指導其開展工作。”在政府預算績效管理實務工作中，不少地方政府根據辦法規定，開展了專家遴選、專家庫建設、第三方中介機構選聘等形式多樣的第三方評價活動，但是受制于第三方專業能力參差不齊、第三方參與評價的結果與激勵獎懲機制脫鉤等實際，評價的效果和質量還難以達到預期管理要求。

同時，行政事業單位的政府預算績效管理監督力度還需要進一步強化提升，一方面要建立健全全過程監管評價體系，另一方面要修訂完善激勵約束機制。政府預算績效管理盡管多次強調全過程監管評價的重要性，但是在實務管理中，依然存在以事后評價為主的情形，事前評價不足、事中監管缺失情況還不同程度的存在，政府預算績效管理評價的關口亟需前移，應該及時建立事前、事中、事后通盤連接的“閉環”系統。當前，行政事業單位對預算的管理多落腳在“如何要錢、如何花錢”上，大部分單位尚未建立起績效責任人追究制度，少部分單位沒有將績效評價結果與預算安排實現強掛鉤，對花錢的監督評價缺乏相對科學的評估方法和監管措施，約束激勵沒有直接兌現到具體個人，以部門和單位替代獎懲的情況普遍存在，不可避免地削弱了政府預算績效管理的獎懲力度。

四、政府預算績效管理質效提升的路徑探析

（一）提升政府預算績效管理各執行主體參與人員的意識理念

培植厚重的意識理念文化氛圍是當前政府預算績效管理需面對的一項勢在必行且迫在眉睫的重點工作，這是保障政府預算績效管理質效提升的關鍵。在具體的實施路徑上，首先要強化預算管理部門領導層的績效管理意識理念，形成“懂績效、會績效、用績效”的良好風尚；其次要提升單位全員的政府預算績效意識，通過政策宣傳、操作講解、考試考核等方式實現人人過關，讓預算績效管理深入人心、落地見效；三是鍛造人才隊伍，賦能預算績效管理高質量發展，通過“走出去”和“請進來”的人才培養模式，選拔專業背景適配、責任心強的骨干人員組成本單位政府預算績效管理工作專班，承擔階段性重點攻堅工作，充分發揮高級專業人才的引領促進作用。

（二）深化高等院校科研院所對政府預算績效管理的理論研究

理論研究的成果對實務工作的指導和推進作用是不可替代的，更是不可或缺的。財政部門作為牽頭部門，可以立足現有的形式多樣、內容豐富的政府預算績效管理實務案例，開展案例征集活動，形成優秀案例庫，向社會開放共享，同時以課題的形式向高等院校、科研院所及社會公眾發包，掀起理論研究的新高潮。各財政學、會計學等學科領域的學術期刊，尤其是財政部門主管的學術期刊，可開辟政府預算績效管理研究的專欄，通過約稿和鼓勵學術界和實務界投稿的方式促進學術思想的交流。各高等院校和科研院所也可以借勢政府預算績效管理的熱點和國家最新出臺的政策法規，與時俱進地開展研究，最終的目的是讓政府預算績效管理的理論研究不再滯后于實務管理，形成兩者齊頭并進的局面。

（三）健全政府預算績效管理制度全面實施的法律法規體系

健全完善的法律法規體系是政府預算績效管理高質量開展和實施的根本保障。為適應并推進預算績效管理工作發展，必須在法律層面上對現有的法律法規進行相應的修訂完善。[3]鑒于當前政府預算績效管理法律依據不充分和規章制度法律層級不高的實際，可以從三個方面著手，實現法律法規體系建設的循序漸進。一是修訂完善現有政府預算績效管理的相關規章制度，填補法律授權方面的留白，適度在現有相關法律的基礎上增加政府預算績效管理的內容表述，擴充相應條款；二是在更高層面出臺指導地方性政府預算績效管理的綱領性文件，抹平跨主體間操作過大的差異；三是充分借鑒國際通行做法，待條件成熟時對政府預算績效管理單獨以法律的形式加以明確，切實提升政府預算績效管理的法律層級，增強權威性。

（四）構建政府預算績效管理全行業覆蓋的評價指標體系

評價指標作為度量政府預算績效管理經濟性、效益性、有效性、公平性（“4E”）的標尺和工具，其指標構建的科學性和指標運用的覆蓋度至關重要。針對現行的政府預算績效管理指標設定顆粒度相對較粗的情況，財政主管部門可在原有的三級預算績效評價共性指標體系框架的基礎上，統籌考慮行政事業單位公共服務的廣泛性和業務涉獵范圍的差異化，分步制定分行業、分領域、分層次的政府預算績效指標體系和評價標準，積極拓寬政府預算績效管理評價指標體系的應用范圍，實現全行業覆蓋，嘗試構建大數據式樣的績效評價信息數據庫，使得不同區域、不同部門、不同行業的預算績效評價在縱向和橫向上更具可比性。

（五）實施多措并舉的多元化政府預算績效管理執行手段

執行手段的多元化是補齊政府預算績效管理實施成效短板的有力工具。在具體的實施路徑上，可以走多措并舉、同步發展的路子。一是加快政府預算績效管理信息系統的建設，在當前各省市預算一體化信息系統上線的基礎上，單獨開發預算績效管理功能模塊，對信息系統實現低成本迭代，將預算編制和預算執行“前半篇”文章與預算績效管理“后半篇”文章實現關聯銜接；二是適度引入社會第三方專業力量參與政府預算績效管理工作，建立健全第三方參與績效管理的管理辦法和考評制度，引導和規范第三方機構參與預算績效管理，嚴格執業質量監督管理，建立多方聯動的績效管理合作機制。[4]確保評價效果和評價質量達到預期管理要求。

（六）形成政府預算績效管理結果應用的正向反饋傳導機制

著力打造政府預算績效管理事前、事中、事后通盤連接的“閉環”系統，建立健全全過程監管評價體系，在事前環節做好預算績效的目標制定，在事中環節強化預算績效的實時監控，在事后環節注重預算績效的評價分析和考核兌現。就考核難以直接獎懲兌現到具體責任人的情形，有針對性地修訂完善政府預算績效管理激勵約束機制，形成預算績效問責的高壓態勢，將行政事業單位預算管理從“如何要錢、如何花錢”向“把錢花好、用在刀刃上”轉變，將行政事業單位預算績效評價結果與后續年度預算安排和以后期間項目審批掛鉤，避免績效評價結果與預算安排的脫節，實現預算審批的有保有壓，形成正向反饋傳導機制，真正促進政府預算績效管理質效的全面提升。