濱州市水土保持全鏈條監管的探索與實踐

李苗苗，曹 敏，張紅梅

（濱州市城鄉水務發展服務中心，山東 濱州 256600）

黨的十九屆五中全會將“生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現”納入2035 年基本實現社會主義現代化遠景目標，將“生態文明建設實現新進步”確立為“十四五”時期經濟社會發展的主要目標之一，明確提出“科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”，為水土保持工作指明了方向[1]。濱州市將水土保持工作作為國土整治和江河治理的根本、國民經濟和社會發展的生命線來抓，圍繞“走在前、開新局”重大主題，切實把生產建設項目水土保持監管作為打破水土保持工作瓶頸的重要突破口，從創新監管思路、完善監管流程、提升監管成效上做文章，探索建立事前、事中、事后次序推進與遙感監管強力清零相結合的生產建設項目水土保持全鏈條監管模式。

1 濱州市概況

濱州市位于山東省北部、黃河三角洲腹地、渤海灣西南岸，轄7個縣（市、區），總面積9 660 km2，人口393 萬。全市地勢南高北低，大致上由西南向東北傾斜，漸次過渡到大海，以小清河為界，南部為低山丘陵區，北部為黃河沖積平原，海拔高程一般在1～20 m，總體上地勢低平。全市屬暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候，四季分明、降雨集中。隨著全市經濟建設的快速發展和各項基礎設施建設的蓬勃開展，工業化和城鎮化進程不斷加快，受地形地貌、氣候、水文等因素綜合影響，人為水土流失防治壓力日益增大，尤其是生產建設項目水土保持監管工作面臨巨大挑戰，人為水土流失監管成為水土保持工作的第一要務。自2019 山東省水土保持監管元年以來，濱州市通過廣泛開展生產建設項目現場監管、集中進行遙感監管項目整改、開展水土保持專項整治行動等一系列措施，積極探索生產建設項目水土保持全鏈條監管模式，實現全市水土流失面積、強度“三連降”。截至2021 年，全市水土流失面積下降到171.18 km2，占總面積的1.87%，從土壤侵蝕類型看，風力侵蝕約占2∕3，水力侵蝕約占1∕3；從土壤侵蝕強度看，輕度侵蝕167.47 km2，中度和強烈侵蝕3.71 km2，極強烈和劇烈侵蝕已清零。經過多年的宣傳和集中整治，全市不斷凸顯推進人為水土流失監管工作的信心和決心，社會認可度也不斷提升。

2 濱州市水土保持監管工作做法及成效

2.1 構建事前監管聯合推進機制

（1）建立溝通機制。濱州市立足自身實際，將生產建設項目立項后、審批前的事前監管作為提升監管效能的發力點。通過積極對接審批部門，提前監管切入點，在發放施工許可證的同時發放生產建設項目水土保持工作告知書，提醒、督促建設單位主動履行水土保持審批、繳費義務，從源頭上擠壓未批先建和不依法繳費等違法行為的滋生空間，釜底抽薪地減輕遙感監管項目查處整改壓力。部分縣區對事前監管機制做了進一步明確，如陽信縣出臺《關于聯合開展違法違規生產建設項目水土保持專項整治工作的通知》，建立水務、審批、發改、執法多部門的聯動機制，根據發改、審批部門提供的立項和施工許可清單制定完善監管臺賬，對拒不整改的項目移交綜合行政執法局。在審批階段，市、縣兩級水務部門全面參與審批部門組織的生產建設項目水土保持方案評審會，并提出水土保持監管意見。針對濱州化工項目越來越多的實際情況，市水務與審批部門加強溝通，對所有化工項目方案審查全部查看現場，切實提高化工項目水土保持方案的科學性和可實施性。2021年至今，全市不予許可數量達到7項。

（2）建立嚴格考核制度。加強與考評辦對接，將水土保持工作納入市對縣綜合績效考核內容，倒逼各縣（市、區）加大對水土保持監管責任的落實，切實減少違法違規項目。

（3）建立示范引領機制。全市水務系統刀尖向內、自我革命，要求水務項目法人做到“三帶頭、兩主動”，即立項后帶頭編方案、帶頭繳納補償費、帶頭接受監管，主動報告開工時間、主動開展后續設計，發揮好水務行業的示范帶頭作用。

2.2 大力開展在建項目事中監管

濱州市始終將在建項目作為人為水土流失防治的重中之重來抓，在建項目事中監管率達到100%。

（1）連年開展“五主動”服務。在項目建設中，水務部門向建設單位主動告知防治責任、主動講解法律法規、主動介紹水土保持流程、主動提醒方案落實重點、主動督促自主驗收，提升生產建設單位對水土保持責任的認識，增強建設過程中履行水土保持義務主動性和科學性。

（2）做到“四勤監管”。在對項目進行監管過程中，做到嘴勤、腿勤、眼勤、手勤，即密切調度項目開工情況、對在建項目開展現場監督檢查、詳細查勘施工現場水土保持措施、檢查后出具水土保持整改意見指導項目整改，通過積極監管，督促建設單位嚴格落實水土保持方案，切實起到水土流失防治效果。

（3）抓好“三項重點”。針對汛期雨水大、沖刷程度大的情況，對項目取土場、棄土場、高陡邊坡3 個重點區域進行全面排查，要求建設單位落實好防范措施，切實消除汛期水土流失隱患。2021 年以來，市級累計對151 個生產建設項目開展事中監管，下發整改意見書91份。

2.3 始終保持事后監管高壓態勢

事后監管作為生產建設項目水土保持監管的最后一環，濱州市明確監管職責，一以貫之地做好水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，以查促改。

（1）規范程序。在貫徹落實“放管服”要求的基礎上，對水土保持設施自主驗收報備相關材料開展形式審查，嚴格檔案管理，從而規范項目水土保持設施驗收程序，提升第三方機構驗收服務水平。

（2）嚴把質量。對已報備項目開展抽查，嚴格對照水土保持設施驗收標準和條件，重點檢查建設單位是否落實各項水土保持防治措施，嚴把驗收質量關，營造水土保持責任不能逃、不敢逃的高壓氛圍，督促生產建設單位落實主體責任。2021 年至今，接受驗收報備93 項，對22 個項目開展事后現場核查，下發核查意見17份，因不符合條件而責令整改并重新驗收的項目1個。

2.4 攻堅推進遙感監管項目整改

2.4.1 嚴格執法檢查，確保取得實效

濱州市城鄉水務局黨委會多次專題研究水土保持監督執法問題，對違法行為鐵腕執法，嚴肅追責，同時攜執法記錄儀對拒不配合整改工作的違法違規項目進行現場查處。目前，濱州市城鄉水務局正在整合濱州市水利資源開發建設中心執法力量，加強監管隊伍建設，提升水土保持監管能力。

2.4.2 探索協作機制，確保統籌推進

受機構改革影響，濱州市經濟技術開發區、北海經濟開發區職責劃分模糊，監管工作進展滯后。市級對2個開發區的遙感監管項目查處整改工作高度重視，探索建立市級、開發區所屬縣區、開發區管理機構三方協作機制，由市級牽頭統籌，安排專人駐扎跟進，對個別項目進行約談、督辦；所屬縣區集中力量集中時間，負責建立項目清單和工作臺賬、錄入監管系統；開發區相關部門分類負責，主動認領排查、核實、查處、整改任務。通過三方協作，濱州經濟技術開發區、北海經濟開發區遙感監管項目系統銷號率達到100%。

2.4.3 嚴格督辦約談，確保強力清遺

建立約談通報機制，市級水務部門主要負責同志對整改進度慢的縣區、單位和項目負責人進行約談，并印發專題通報15 期，報送至市政府分管副市長，通報至縣區主要負責同志。對拒不配合整改的項目，實行水土保持信用監管“兩單”制度，并向社會公開。通過強有力的督辦，歷史遺留問題全部清零，2019—2021年6批遙感監管項目銷號率100%。

2.4.4 嚴格考核運用，確保責任落實

根據省對市高質量發展考核辦法，將水土保持工作納入市對縣綜合績效考核范圍。另外，從今年開始，全市年度水土保持目標責任考核的重心向日常工作轉移，重點考察各縣（市、區）違法違規項目查處和整改工作是否按時間節點完成，是否按時、規范報送項目臺賬等。再結合年底總結材料和現場抽查情況，形成年度水土保持目標責任考核結果。通過市對縣高質量發展考核和全市水土保持目標責任考核評估雙“指揮棒”同頻共振，指引遙感監管工作打開新局面。

3 存在問題

3.1 水土保持監管未形成合力

生產建設項目立項后、開工前，水土保持事前監管沒有合適的著力點，無法高效督促項目法人及時編制水土保持方案。水土保持涉及的水務、審批、發改、稅務、執法等部門之間存在職能不明確、信息共享力度不足，無法形成監管合力，影響了事前監管工作的推進。水土保持“三同時”制度無法得到全面有效落實，生產建設項目“未批先建”“未繳納補償費”等問題找不到有效的解決辦法。相當數量的生產建設項目水土保持責任的履行依賴于水行政主管部門查處，造成遙感監管項目查處整改壓力較大。

3.2 水土保持執法力度不強

濱州市市級由市城鄉水務局負責執法，但不具備專門執法隊伍。執法環節是生產建設項目水土保持監管的底線，目前市縣兩級的執法力度都較弱，導致水土保持監管缺乏威懾力，日常監管工作事倍功半。

3.3 事中事后監管未做到全覆蓋

目前，生產建設項目單位忽視水土保持工作的現象不同程度存在，水土保持方案批復后束之高閣，項目建設現場沒有采取相關的水土保持措施，人為水土流失隱患依然存在。各縣（市、區）側重于遙感監管項目的查處，對已批復水土保持方案并且在建的項目事中監管不到位，監管發現的問題未及時反饋項目單位和督促整改；項目驗收報備后，對項目現場情況不了解，驗后核查未開展，監管職能未有效落實。

3.4 水土保持補償費未實現專款專用

《山東省水土保持補償費征收使用管理辦法》（魯財稅〔2020〕17 號）第十八條規定：水土保持補償費主要用于水土流失預防和治理，支持被損壞水土保持設施和地貌植被的恢復治理工程建設，以及水土流失監督管理。目前，各縣（市、區）均未實現水土保持補償費的專款專用，導致水土保持工作經費不足、人員不足、沒有專門監管車輛等，造成遙感監管項目查處、整改和生產建設項目監管工作無法正常開展，水土流失防治項目數量少、規模小、標準低。加之受疫情影響，各級財政收入降低，水土保持治理資金投入愈顯不足。

4 建議

4.1 加強組織領導

水土保持監管涉及多個部門，必須摒棄水務部門單打獨斗現象，進一步明確發改、財政、水務、稅務、審批等部門職責，建立協同高效的管理機制。通過各司其職、強化責任、加強溝通、通力合作，綜合防治水土流失。運用好考核指揮棒，壓實縣（市、區）級人民政府的水土保持主體責任。應當結合市對縣級高質量發展綜合績效考核、水土保持目標責任制考核及監管履職督查，建立對地方政府管理部門的追責制度[2]。推進各級征收的水土保持補償費做到專款專用，保證水土保持監管工作經費。國家稅務總局山東省稅務局、山東省水利廳2022年7月聯合印發了《水土保持補償費征收管理流程》，制定了水土保持補償費征收流程，明確了水務、稅務、審批各部門職責，共同推進水土保持補償費征收工作，亟需推進落實。

4.2 增大水土保持監督執法力度

從用好制度、用好手段、用好“處”和“罰”等方面開拓性做好水土保持強監管工作。建立水務系統專業化監管隊伍，配備專用執法車、攝像機、執法記錄儀、GPS等裝備，從人員和設備上為提升監督執法水平提供保障。積極開展水土保持監督執法培訓，做到以案釋法，不斷提升水土保持執法人員工作能力和素質，有效維護法律尊嚴，樹立水土保持行政執法的權威性[3]，筑牢水土保持監管底線。對重點領域典型水土保持違法違規項目采取法律手段，依法進行水土保持行政處罰，配合做好宣傳報道工作，著力提高生產建設項目水土保持方案“三率”（編制率、實施率、驗收率），形成不能違法、不敢違法的良好水土保持法治環境[4]，推動水土保持監管水平更上一層樓。

4.3 加強水土保持宣傳

多渠道、多形式宣傳水土保持法律法規，宣傳水土流失危害和水土保持成效，特別要加強對生產建設項目和生產建設活動落實水土流失防治責任的宣傳引導，提高全民的水土保持觀念和生態文明意識。積極推動水土保持進黨校活動，強化中小學水土保持科普教育，積極推動國家水土保持科技示范園和生態文明示范工程創建，擴大水土保持的社會影響力[5]。