水環境治理中的公眾參與問題研究

王祎菲

（天津市南開區生態環境監測中心，天津 300100）

1 公眾參與水環境治理的必要性

水環境是人類生存和發展所必需的公共資源。目前，水環境治理主要由政府部門負責，這種職能劃分增加了政府部門的壓力，同時也降低了治理效率。水環境污染治理的本質在于解決人民群眾所面臨的生產、生活和生存方面的污染問題，是一個涉及整個社會的重大問題。公眾作為利益相關者，既是污染的受害者，又是間接的污染者，在解決環境污染問題上扮演著關鍵角色。研究公眾參與的現狀、問題并提出對策建議，可以提高社會各界對水環境治理中公眾參與的認識程度，解決公眾參與不主動、水平低的問題，強化公眾的參與能力和意愿，從而有效地推進水質改善，優化人們的居住條件，提升人民群眾的滿意度［1］。

2 公眾參與水環境治理的現狀

2.1 法律體系的現狀

與西方國家相比，我國在公眾參與水環境治理方面的立法相對滯后，但總體來說已初步建立了相應的法律體系，特別是環評、排污許可等方面的法規正在逐漸完善。然而，目前我國關于公眾參與的具體法律、政策、規章等方面的規定還相對不足，公眾在水環境治理中的作用也較為有限。雖然我國的《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》和《環境影響評價公眾參與辦法》等法律文件中都包含了公眾參與相關的法律條文，但可惜的是，對于公眾的參與權、參與途徑和法律救濟途徑等內容并沒有明確的界定［2］。

2.2 參與主體的現狀

公眾自發參與治理是指個人獨立、靈活地參與治理，而不依賴政府或非政府組織的介入，例如對環境侵害進行投訴。這種治理行為非常靈活，公眾可以根據自己的意愿，將問題及時反饋給相關政府部門。然而，目前我國公眾參與水環境治理尚未從觀念上的參與轉變為行為上的參與，同時還表現出高關注度和低參與性并存的特點。一是由于傳統的官本位思想阻礙了公眾的參與意識，導致了搭便車現象泛濫。二是由于公眾缺乏環境保護的基本常識，導致在面臨具體的環境問題時無法找到一種制度化、合理化的方式來維護自己的權益［3］。盡管我國水環境治理中存在多種形式的公眾參與，但仍然停留在政府主導的象征性參與水平。

2.3 信息公開的現狀

環境信息公開是公眾獲取政府、企業信息并進行社會監督的一種重要途徑，其對于公眾參與水環境治理具有積極作用［4］。信息公開既有助于公眾了解政府和企業的日常工作內容，也有助于規范政府和企業行為，提升政府法治化水平，打造透明型政府并提高企業的親民性。目前，政府通過報紙、電視、廣播、網絡等多種方式，在街道、社區、學校等不同場所發布海報、廣告牌和閱讀指南，向公民宣傳普及水環境治理相關知識和理念。此外，政府還通過綜合運用官方微博、微信公眾號和新聞發布會等形式，對各種社會環境治理熱點問題進行了回應。但部分政府進行信息公開只是為了完成任務，治理所需要的信息并未完全向社會公布，這是一個需要解決的問題。

3 公眾參與水環境治理中存在的問題

3.1 公眾參與缺乏法律保障

盡管目前相關法律在一定程度上規范了公眾參與水環境治理的行為，但在法律執行過程中的監督權、知情權、訴訟權、索賠權等保障機制方面仍未得到充分健全，因此公眾沒有得到應有的法律保障，不能有效地監督政府行政和企業污染行為［5］。在公益訴訟中，缺乏技術和資金等方面的支持，這會對公眾參與水環境治理產生不利影響。例如，公眾在參與司法程序時可能會面臨技術問題，如環境污染程度的判定等，還可能需要支付高額的取證費用和在原告敗訴時承擔法律費用。這些問題將直接影響公益訴訟的執行效果。

3.2 公眾參與不積極不主動

目前，公眾普遍認同政府在水環境治理中負有首要責任，但對自身的環境治理主體意識和參與意識還不夠強，這嚴重影響了水環境治理的效果。盡管污染治理可能在短期內取得顯著效果，但如果沒有全民參與，很難維持其治理的成效。相反，如果公眾積極參與治理，河湖的治理效果就更容易長期保持。

3.3 信息公開不及時不充分

政府信息公開的程度是影響公眾參與的重要因素之一，也是公眾充分知情和充分參與的先決條件。因為水環境治理涉及大量的政府信息且需要一定的治理知識，只有當公眾事先了解參與所需要的信息時才能準確、充分地表達自己的觀點，為水環境治理提供有益的見解［6］。我國立法對政府信息公開工作已作出規定，雖然在短期內取得了良好的宣傳效果，但在后續的宣傳和教育方面仍存在不足。例如，在內容方面，政府和企業為保持自身形象往往“報喜不報憂”，存在著選擇性公開、信息不充分等問題。政府很少向公眾提及制度問題帶來的難點和痛點，使得公眾對水環境治理工作的動態把握不及時、不精準，降低了公眾參與的效果。因此，應加強政府信息公開，提高公民的知情權和參與度，以便更好地推進水環境治理工作。

3.4 公眾參與長效性不足

水環境治理工作并非一蹴而就，需要長效維持治理效果。目前情況顯示，大部分地方政府在公眾參與水環境治理方面尚未建立起長效機制，僅僅是為了配合某項決策，達成短期目標后便不再持續開展。長遠來看，唯有建立良好的運行機制才能夠確保公眾持續參與整個社會公共活動。因此，建立完善的參與機制可以有效引導和發展公眾深度地參與水環境治理，并提升我國公眾參與的整體水平。

4 完善公眾參與水環境治理的對策建議

4.1 健全公眾參與法律

4.1.1 補充細化公眾參與法律

通過對我國水環境公眾參與現狀的研究，發現當前公眾參與的法律規定僅涵蓋特定方面，范圍、方式及保障機制存在一定局限性。這說明我國尚未建立全面系統的公眾參與機制，不符合當前經濟、社會的發展狀況。因此，需要完善公眾參與的法律制度，加強公眾的知情權與參與權。此外，參與主體、范圍、渠道和救濟等問題需要明確規定。在參與主體方面，法律應明確公眾參與的主體標準及各參與主體的權利。在參與渠道方面，各相關部門主要通過參與式調查、聽證會、網站留言等形式征求公眾意見，但參與時間和方式缺乏明確定義，導致公眾難以參與其中，因此需要完善參與治理的渠道。在參與的全過程中，應立法保障公眾的參與權，實現公眾救濟和保障。

4.1.2 完善環境公益訴訟機制

環境公益訴訟機制是指任何公民都有權對破壞環境的個人、企業、社會團體、其他組織，或對環境破壞和環境治理無所作為的行政機關提起訴訟，要求責任人立即停止破壞生態并賠償所造成的損失、追究刑事責任的程序。《中華人民共和國民事訴訟法》規定，只有受到直接影響的當事人利益受損害方可享有訴訟權利，這限制了公眾的參與權。因此，應當借鑒國外的環境公益訴訟立法，將訴訟范圍從個人、企業和其他公共組織的“直接利益”擴展到“間接利益”，落實所有公民的訴訟權，從而有效地保護環境損害中的受害者，切實保障公眾的權利。此外，在現實生活中，政府在環境領域的不作為也會造成重大的環境破壞。因此，應當擴大環境公益訴訟的適用范圍，不僅要涵蓋破壞環境的行為，還要涵蓋對環境損害不作為的行政行為。

4.2 激發公眾參與動力

提高公眾的環境認知水平并激發其參與動力，可以促進公眾自覺參與到水環境治理中。為此，需要進行多方面的宣傳，包括水環境保護的基本知識、水環境治理的原理和相關的法律法規等。通過長期的、多渠道的宣傳，逐步提高公眾的保護意識，引導公眾積極主動地參與到水環境治理中來。宣傳方式應該多樣化，可以深入社區、政府機關和企業，宣傳保護和治理水環境的意義，講述身邊的治水事例，引導公眾尊水、愛水、護水。同時，應該將水環境治理知識納入教學課程，通過課堂教學和知識競賽等活動，從小培養學生的護水、節水和防污意識。定期開展水環境保護科普講座和水環境治理教育活動，提高公眾對水環境污染的認識和保護環境的能力，同時提升公眾參與水環境治理的關注度和熱情。此外，借助電視、報紙、微信公眾號和官方微博等媒體渠道，及時向公眾公開水環境整治工作的新動向，也是重要的宣傳手段。

4.3 完善公眾參與信息公開機制

《環境信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》）是目前政府進行水環境信息公開最主要的法律基礎。為了更好地保障公眾的環境權益、提升政府公信力、促進社會各界參與環境治理，需要從多個方面對《辦法》進行補充細化。首先，應通過加強對《辦法》的多渠道宣傳、加大宣傳力度，讓公眾能夠清晰地認識到自己擁有的環境權益以及如何正確地獲取環境信息。其次，可以充分借鑒國外現行法律法規，特別是像美國研發的“我身邊環境”系統，該系統利用網絡技術，實時監測環境指標和環境狀況并進行公開，使公眾能夠實時查看身邊的空氣、河流、土壤等環境信息。這種及時、全面的信息公開對于保障公民權益、提升政府公信力、促進社會各界參與環境治理具有重要意義。

《辦法》在信息公開的主體、層次、渠道、監督等方面應進行進一步的補充細化。首先，應明確信息公開的主體，具體規定各個職能部門的治理工作，并明確需要公開的信息范圍，并進行嚴格執行。其次，應豐富信息公開的層次。規定環境信息的公開不應僅限于水質數據等表面信息，公眾的知情權應涵蓋水體污染的現狀、來源、程度，治理目標、預算、工程設計及執行情況，工業企業具體超標、處罰整改情況等多層次的信息。再次，應暢通公開渠道。在廣泛使用傳統的政府公報、新聞發布會、報紙、廣播、電視等途徑的同時，對于技術性較高、專業性較強的環境信息，可以邀請相關專家向公眾解釋說明，并利用互聯網+、微信公眾號、官方微博等新媒介，推動政府信息公開跟上時代步伐，以公眾樂于接受的方式傳播，確保公眾的知情權不受侵害。最后，應加強對包括政府和企業在內的信息公開主體的監督，使各級政府和企業主動、全面、及時地公開水環境污染與治理的信息，并通過以人民為中心的服務理念確保公眾的知情權和參與權。

4.4 推進公眾參與激勵機制

綜觀目前的各項法律法規，在不同程度上均提及了要鼓勵公眾參與治理。從立法意圖來看，獎勵并不局限于物質方面，還包括精神獎勵。有效的激勵機制能夠促進公共行為，激發公眾的積極性，并分擔部分公眾的參與成本。因此，應當制定設計合理、科學且可操作性強的激勵機制，充分運用精神和物質兩方面的利益杠桿，來激發公眾參與的動力。

首先，應制定科學的激勵標準。如，以現有的獎懲標準為基礎，結合當地水質特點，并充分參考專家、從業人員、公民代表的建議，科學地制定獎懲制度，確保獎懲合理、獎罰適度。其次，應豐富激勵方法。對不同類型的公眾和社會力量，應有針對性地制定不同形式的獎懲方式。對社區居民，可以通過物質獎勵、頒發榮譽稱號等方式，激發居民參與水治理的積極性；對企業，可以采取減少稅收、政策扶持、降低貸款利息等措施，通過市場行為來激發企業參與水環境治理的熱情；對于社會組織，可以采取財政補助、有償承擔政府工作內容等途徑進行鼓勵。

5 結語

近年來，我國在推行河長制、開展碧水保衛戰方面取得了顯著的成效。隨著人民群眾對美好生態環境的需求日益增長，其權利意識、民主意識和參與意識逐漸加強，公眾參與在各類環境治理中發揮了舉足輕重的作用。然而，在我國當前的水環境治理中，公眾參與仍存在一些問題，如何引導公眾這一水環境治理的最直接利益相關者積極參與治理成為取得實效的關鍵。進一步建立全民參與的公眾參與機制，是實現我國水環境治理管理現代化的重要途徑。