檔案開放審核的結果及其標注問題探究

摘要：論文聚焦檔案開放審核結果方面的問題，從結果分類、結果標注內容及標注單位三方面展開討論，并指出檔案開放審核的結果應按開放時限分為“到期開放”“提前開放”和“延期開放”三大類，而“開放”和“控制”兩類指的是檔案的可利用狀態，并非開放審核的直接結果，“提前開放”和“延期開放”雖都同為例外情況，但兩者的法律性質不同。檔案開放審核結果標注的內容，除結果類型和檔案的應封閉年限以外，還應包括檔案的可利用狀態，及幫助判斷檔案可利用狀態的輔助信息，如檔案的形成時間、形成已滿時間等。出于方便操作和使審核對象單位最小化的考慮，提出檔案開放審核一般以“件”為對象單位來標注審核結果為宜，并提出了以自然“件”作為檔案整理單位的組“件”規則改革思路。

關鍵詞：檔案開放 檔案開放審核 檔案開放審核結果

Abstract： The paper focuses on the issues related to the results of archives-opening review， and discuss？ es them from three aspects： results classification， re？ sults labelling content， and labelling units. It points out that the results of archives-opening review should be divided into three categories based on the opening time limit： expiration， early opening， and delayed open？ ing； and the two categories of \"open\" and \"control\" refer to the available status of archives， not the direct results of open review. Although \"early opening\" and \"delayed opening\" are both exceptions， their legal nature is dif？ ferent. The content marked on the results of archivesopening review， except for the type of result and the number of years archives should be closed， should al？ so include the available status of the archives， as well as auxiliary information to help determine the available status of the archives， such as the formation time of the archives and the completion time. For the conve？ nience of operation and the consideration of minimiz？ ing the units to be reviewed， it is generally advisable to label the results with \"pieces\" as the object unit in the archives-opening review， and a reform idea of the\"piece\" rule with natural \"pieces\" as the unit of archives arrangement has been proposed.

Keywords：Archives- opening； Archives- opening review；Results of archives-opening review

1987年9月《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的頒布讓我國的“檔案開放”進入了法治建設軌道。2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）更是將大力推進檔案開放作為本次修訂的主要關注點之一，它不僅縮短了檔案向社會公眾開放前的常規封閉年限，首次提出了“開放審核”這一用于替代“開放鑒定”的新術語，還明確將檔案形成或移交單位納入審核責任主體。正是在此實踐背景下，“檔案開放審核”成為學者們的研究熱點之一。專業期刊發表的相關論文數量近年來一直呈增長趨勢，2019年，專業期刊發表的相關論文數量首次達到兩位數，為10篇，2021年增至19篇，2022年則增至31篇。研究內容方面，現有成果主要集中在檔案開放審核的主體責任、工作流程、與其他信息法規的銜接關系及信息技術輔助等方面，[1-6]而對檔案開放審核結果等方面的問題鮮有關注。基于此，本文擬聚焦該問題，從結果分類、結果標注內容及標注單位等方面展開討論，以期為更好地推進相關研究與實踐提供助益。

雖然新《檔案法》第三十條規定“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見”[7]，但按照文件生命周期邏輯，檔案在移交進館后便會成為檔案館館藏檔案，而新《檔案法》并未對形成或移交單位移交時附具的開放審核意見所要達到的效果給予具體說明。因此，對于新《檔案法》實施前尚未移交進館之檔案的開放審核應如何開展存在兩種不同傾向的解讀：一是該意見應作為開放審核的最終結果，也就是說，檔案在移交進館后，檔案館將直接依據該意見標注的結果進行操作；二是該意見應僅作為參考，這部分檔案在移交進館后，作為館藏檔案，檔案館要再次組織審核，以形成最終結果。需要說明的是，本文只在最終結果層面上來對檔案開放審核結果及其標注問題展開討論，而不對上述兩種傾向的選擇及在后一種情況下兩次審核的分工協作問題進行分析。

一、檔案開放審核結果的分類

（一）檔案開放審核結果的分類依據與類別

基于我國檔案法的立法思路，檔案開放審核的結果，理論上來說應以檔案開放時限作為分類依據。所謂檔案開放時限，顧名思義，就是指檔案向社會開放的時間期限。而檔案開放審核，即對檔案什么時候可以向社會開放作出判斷。

按照新《檔案法》第二十七條“縣級以上各級檔案館的檔案，應當自形成之日起滿二十五年向社會開放。經濟、教育、科技、文化等類檔案，可以少于二十五年向社會開放；涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會開放”[8]的規定，可以推斷：進入國家各級檔案館的檔案，以二十五年為常規的檔案封閉期，另有少于二十五年和多于二十五年兩類情況。因此，以常規封閉期為基礎，從開放時限角度來看，檔案開放審核的結果可分為三大類，即到期開放、提前開放和延期開放。

其實，早在1987年頒布的首部《檔案法》中，就對到期開放、提前開放和延期開放三種情形做了規定，該立法思路在1996年版、2016年版與新《檔案法》中得到了延續。與前三版相對比，新《檔案法》在檔案開放方面的內容變化，主要體現在縮短常規封閉期年限，將可以提前開放的檔案類別在原來的“經濟、科學、技術、文化”四類的基礎上，把“科學”和“技術”合并為“科技”類，并增加“教育”一類。

（二）檔案開放審核結果與可利用狀態之間的關系

根據筆者對國家綜合檔案館的實地調研，在以往的實踐中檔案開放審核（或鑒定）的結果通常被認為是只有“開放”和“控制”兩類。之所以會出現這一現象，其中制度層面的原因主要有四點。一是國家檔案局1991年出臺的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》為“開放”的反面——即“不開放”——提供了專門的術語“控制”。二是國家檔案局1991年頒布的另一部門規章《各級國家檔案館開放檔案辦法》第三條要求“各級國家檔案館對所有到開放期限的檔案，應組織鑒定小組及時進行鑒定”[9]。該條款從文字表述上就將國家檔案館組織檔案開放審核（鑒定）的時間確定為常規封閉期到期之際，從而使“提前開放”這一情形失去了出現的可能性，而“到期開放”中的“到期”則是不言而喻的，無須再強調，這也就意味著審核（鑒定）的結果只有“開放”與“延期開放”。這一規章直到2022年8月才被廢止。三是延期開放檔案的延期年限或延期再審時限在制度層面一直缺乏全面且具體的要求?！陡骷墖覚n案館開放檔案辦法》曾在第二條對“涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案”提出一個明確的延期時間年限，即“可自形成之日起滿50年開放”，但該規定只涉及需要延期開放情形中的一個大類，且該類檔案之敏感性問題并不能保證在五十年后就一定能消除，因此，該條款后續又規定“如按國家有關規定，需要繼續保密或應控制使用，檔案館應繼續延期開放”[10]，至于繼續延期到何時，則沒有再說明。國家層面首次提出要對延期開放的檔案進行定期再審的規范性文件是《國家檔案館檔案開放辦法》，該辦法于2022年7月頒布，同年8月正式實施。因此，2022年8月以前，在延期年限不清，且沒有定期再審之制度安排的背景下，“延期開放”在實踐中基本等同于永遠“不開放”，判斷為“延期開放”的審核結果也就可以由“控制”所完全替代了。

事實上，“開放”與“控制”指的都是檔案的可利用狀態，前者是可供所有社會成員利用的狀態，后者是僅供滿足某些條件的社會成員利用的狀態。應該說，幫助確定檔案的“可利用狀態”是檔案開放審核極為重要的目的。但一份檔案究竟是處于“開放”還是“控制”狀態，需要由檔案自形成所滿年限與檔案開放審核結果兩個方面來共同決定。審核結果為“到期開放”的檔案，在常規封閉期滿之前，其可利用狀態也屬于“控制”，審核結果為“延期開放”的檔案，在延期年限期滿以后，其利用狀態也會變成“開放”。由此可見，檔案的“可利用狀態”會隨著時間發生變化，而其變化規律則與檔案開放審核的結果有關。

（三）檔案開放審核三類結果的性質

如前所述，我國無論是哪個版本的檔案法，其有關檔案開放相關規定的文字表述，都是先整體要求國家檔案館的檔案應當自形成之日起滿多少年向社會開放，然后再規定其他例外情況，這充分體現了我國從立法層面就確立了檔案開放以“到期開放為常態，以提前開放和延期開放為例外”的基本原則。

雖然“提前開放”和“延期開放”都同為例外情況，但兩者的法律性質是不同的，其中前者不屬于法定義務，而是一種可以選擇的法定權利，應該說“提前開放”的非強制性是其實際工作中極少發生的重要原因之一；而后者則屬于法定義務，而非可選擇的權利，因為延期開放的目的在于保護國家、社會及第三方的權利或利益不因檔案開放而受到損害。正是“延期開放”屬于例外情況之法定義務的性質，為《國家檔案館檔案開放辦法》第十五條要求“延期向社會開放的檔案，應當由國家檔案館將檔案目錄報同級檔案主管部門審核”[11]提供了理論依據。

二、檔案開放審核結果的標注內容

根據檔案開放審核的一般含義，檔案開放審核的結果信息，除了檔案開放審核的類型以外，還應當包括檔案的應封閉年限，同時基于為檔案開放審核后續相關工作開展及檔案統計提供方便考慮，檔案開放審核結果的標注，在內容上除了上述兩項基本信息以外，還應包括檔案的可利用狀態，以及幫助判斷檔案可利用狀態的輔助信息，如檔案的形成時間、形成已滿時間等。而“提前開放”和“延期開放”作為兩種例外情況，其審核結果需要標注的內容相對“到期開放”則會更復雜。

（一）開放審核的結果類型

檔案開放審核結果的類型維度，其選項取值范圍就是“到期開放”“提前開放”和“延期開放”三者。

（二）應封閉年限與再審時間

對于檔案應封閉年限維度，審核結果為“到期開放”或“提前開放”的檔案都需要填寫整數年限數字，而“延期開放”除了填寫整數年限數字以外，還應增加一個選項，即“形成滿××年后再審”，以應對本次審核無法確定何時適宜開放的情形。

由于常規封閉期是由相關法律統一規定且明確的，因此，根據新《檔案法》的規定，審核結果為“到期開放”的檔案，其“應封閉年限”為固定值，即25。

審核結果為“提前開放”的檔案，僅從該結果類型名稱字面意義上來說，以常規封閉期25年為基準，其“應封閉年限”在“0到25之間”取值都是符合邏輯的，但因只有國家檔案館館藏檔案才負有向社會公眾開放的義務，檔案開放只能發生在檔案被國家檔案館接收之后。因此，檔案的移交進館時間是影響其取值范圍下限的重要因素。根據《中華人民共和國檔案法實施辦法》（2017）第十三條對移交進館的時限規定，“屬于中央級和省級、設區的市級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿20年即向有關的國家檔案館移交；屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿10年即向有關的縣級國家檔案館移交”[12]，及其第十九條對各級國家檔案館保管“經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放”的規定[13]，省級以上立檔單位形成的上述專業類檔案，其審核結果為“提前開放”的應封閉年限取值范圍為“大于等于20，小于25”，而省轄市（州、盟）和縣級以下立檔單位形成的檔案，該范圍則為“大于等于10，小于25”。除了檔案移交進館的時間影響檔案提前開放的封閉年限以外，對于已經移交進館的館藏檔案，其開放審核的實際開展時間也是一個重要影響因素。若審核工作發生在檔案常規封閉期屆滿之時，那么“提前開放”作為審核結果類型事實上也就不可能出現了。

審核結果為“延期開放”的檔案，與“提前開放”的情況類似，其“應封閉年限”的取值范圍從結果類型字面意義上來看，下限為“大于25年”，上限則可以為無窮大。雖然《國家檔案館檔案開放辦法》第八條將延期開放的情形分為四大類：一是涉及國家秘密且保密期限尚未屆滿、解密時間尚未到達或者解密條件尚未達成的；二是涉及國家和社會重大利益，開放后可能危及國家安全和社會穩定的；三是涉及知識產權、個人信息，開放后會對第三方合法權益造成損害的；四是其他按照有關法律、行政法規和國家有關規定應當限制利用的。[14]但對每一大類包含的具體內容，以及每類具體情形下檔案的封閉期限應該延長多少年才能開放，國家層面現行的制度文件中并未給予明確說明。為應對無法確定具體應封閉多長時間才能開放，同時又避免出現前文所提到的“延期開放”檔案在實踐中意味著永遠不開放的情況，《國家檔案館檔案開放辦法》第十七條正式提出了要定期評估的要求。因此，對于審核結果為“延期開放”的檔案，其“應封閉年限”除了填寫數字以外，還應增加一個“形成滿××年后再審”——即自檔案形成滿多少年后再次進行開放審核——的選項。

需要特別說明的是，審核結果為“提前開放”的檔案，因其封閉期有明確的時間上限，受進館時間和開放審核組織時間影響，其“可提前的時間”幅度范圍較為有限，再加上“提前開放”并非法定義務，實際發生的概率亦不高，所以，其應封閉年限不適宜設置“形成滿XX年后再審”的選項。

（三）可利用狀態及其輔助判斷信息

可利用狀態維度的取值，僅為“開放”與“控制”兩個選項，但這兩個選項與檔案開放審核結果的不同類型之間并非直接的一一對應關系。檔案的可利用狀態會呈現隨時間變化而動態調整的情況，其背后起決定作用的是應封閉年限與形成已滿時間。無論是“到期開放”“提前開放”或“延期開放”，若是檔案形成已滿時間未到應封閉年限，那么其可利用狀態都為“控制”；反之，則為“開放”。

由于檔案的形成已滿時間為當前時間與檔案形成時間的差值，而檔案的形成時間為常量，因此，宜將檔案的形成時間納入檔案開放審核結果需要標注的輔助信息，并通過信息技術設置變量關系，使得檔案的形成已滿時間會隨當前時間的變化而變化。當檔案的形成已滿時間大于等于應封閉年限時，系統就會提示檔案的常規封閉期已滿，并詢問是否將可利用狀態由“控制”變為“開放”，并等待工作人員的操作確認。檔案的形成時間，一般來說，是指一份檔案在產生它的社會實踐活動中最終制作完成的日期。如文書、信札的發文日期，決議、決定、命令、法令、規程、規范、標準、條例等文件的通過或發布日期，條約、合同、協議的簽署日期等。作為日期，檔案的形成時間會具體到年月日。出于方便批量處理的考慮，實際操作中可將同一年形成的檔案都設置默認為當年12月31日形成，而封閉期滿的計算日期也設置為12月31日。

（四）“提前開放”的備注與“延期開放”的理由

由于“提前開放”和“延期開放”都屬于例外情況，因此，需要有額外的說明。

對于審核結果類型為“提前開放”的檔案，需要備注其“檔案類別”，以便為該檔案“提前開放”的合法性提供支持。至于哪些類別的檔案可以提前開放，檔案法中有明確規定。

對于審核結果類型為“延期開放”的檔案，則需要填寫延期開放的理由，以便為該檔案“延期開放”的合法性提供依據。有關延期開放的判斷依據，《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第七條，用20項內容對非涉密或已解密的檔案在封閉期滿后仍需控制使用的情形進行了細化列舉。若將其與《國家檔案館檔案開放辦法》第八條提出的第二、三、四類情形進行對照，則不難發現，其前18項內容就是對第二類和第三類情形的具體化。因此，對于延期理由，筆者認為可分為國家秘密、影響國家安全與社會穩定、涉及個人信息、涉及知識產權及其他等五類較為適宜。

三、檔案開放審核結果的標注單位

檔案開放審核的結果究竟針對誰來標注，是每頁檔案，還是每件或每卷檔案？這是將檔案開放審核落實到操作層面必須確定的問題。檔案開放審核的對象單位，即指檔案開放審核結果標注的最小工作單元。

（一）以“件”為檔案開放審核結果的標注單位

檔案開放審核對象單位的確定應與檔案的整理規則聯系起來考慮。在我國，卷、件是目前同時存在的兩種檔案整理單位。國家檔案局2018年出臺的《機關檔案管理規定》第三十二條明確指出：“文書檔案、照片檔案、錄音檔案、錄像檔案、實物檔案一般以件（張）為單位進行整理。科技檔案、人事檔案、會計檔案一般以卷為單位進行整理。其他門類檔案根據需要以卷或件為單位進行整理。”[15]由于無論是按“卷”整理還是按“件”整理，其檔案整理過程都會形成以“件”為單位的文件目錄——以“卷”為單位的檔案會形成卷內文件目錄，因此，出于既方便操作又能使審核的對象單位盡可能最小化的考慮，筆者認為，檔案開放審核一般以“件”為對象單位來標注審核結果是比較適宜的選擇。當然，如果一“卷”檔案的審核結果和依據完全一致，比如都是到期開放，或是都是延期開放，且延期理由和時限都一樣，為減少工作量，也可以對整“卷”檔案標注審核結果。

（二）對信息分割與組“件”規則改革的思考

目前，檔案領域的法律法規沒有關于檔案開放之信息可分割性問題的明確規定。不過，近年來實踐領域檔案的整理單位由“卷”向“件”的轉變，也包含了從信息可分割性角度對檔案開放影響的考慮。

在實地調研中，筆者發現有對一件檔案包含信息進行區別對待的實際做法，即對以“件”為單位的檔案，標注了“哪幾頁開放，哪幾頁限制利用”的審核意見，這一做法針對的主要是包含正文與文件處理單的檔案，其中“正文”因屬于政府主動公開的信息，被判定為“開放”，而“文件處理單”被判定為“控制”，理由是包含了領導的姓名和批示信息。而采取這一做法其實是特例，實踐中更多的選擇是將整件檔案都判定為“控制”。這一現象既涉及檔案開放與政府信息公開之間的銜接關系，也涉及檔案開放中的信息分割問題。導致這一現象的原因主要有兩個方面。一方面，歸檔時以“件”為單位的“件”并非都是自然件?；趯ΡＵ衔募g的有機聯系考慮，組“件”規則原則上要求正文與定稿、正文與文件處理單、轉發文與被轉發文、來文與復文、正文與附件等作為一“件”。另一方面，主動公開的政府信息通常為正文這類結果信息，而不包括“文件處理單”這類過程信息。由于政府信息公開作為政府部門的法定義務是一個普遍存在的現象，與此同時，文件之間的有機聯系可以通過文件題名等著錄信息與文件的排列組合方式來體現——這在信息化建設背景下顯然更容易實現。因此，為促進檔案開放工作的開展，筆者建議對組“件”規則進行改革，即以自然件作為“件”的整理單位。

當然，理論上最理想的做法，是盡量將一件檔案中涉及敏感信息的部分挑選出來進行遮蔽處理，以使延期開放的范圍能夠最小化。但落實到現實操作層面上它可能會面臨兩個方面的挑戰：一是該檔案所包含的信息內容是否方便進行分割的問題；二是背后包含的工作量可能大到無法實施的問題。因此，筆者認為，在推行以自然“件”為檔案整理單位與檔案開放審核結果的標注單位之基礎上，應該允許開放審核主體對一件檔案進行信息分割，區分出敏感內容部分進行遮蔽，但不作強制要求。

四、結語

本文立足新《檔案法》實施背景，以推進檔案開放相關研究和實踐為目的，從理論聯系實際的視角，對檔案開放審核的結果分類及其依據、不同結果類型的標注內容和標注單位三個相互密切關聯的問題進行了詳細討論。但限于篇幅原因與主題聚焦的需要，本文并未對延期開放和提前開放兩種結果類型的具體判斷依據展開分析，也沒有論述檔案形成單位或移交單位在移交時所附具的意見為開放審核階段性結果的可能情形，而這亦是筆者在后續相關研究中將著力探討的內容。

*本文系國家檔案局2022年委托科研項目“《機關檔案開放審核辦法》制度研究”；北京市檔案局2022年科研項目“新形勢下檔案開放審核工作方法研究”（項目編號：2022-10）的階段性研究成果。

注釋及參考文獻：

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[6]楊揚，孫廣輝，韓先吉.敏感詞全文比對在檔案開放審核中的應用實踐[J].中國檔案，2020（11）：58-59.

[7][8]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國檔案法[EB/ OL].[2023- 09- 12]https：//www.saac.gov.cn/daj/falv/202006/ 79ca4f151fde470c996bec0d50601505.shtml.

[9][10]國家檔案局.各級國家檔案館開放檔案辦法[EB/ OL].[2023-09-12]https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/ zhengcefagui/qtwj/201006/t20100610_776622.html.

[11][14]國家檔案局.國家檔案館檔案開放辦法[EB/OL].[2023-09-12]https：//www.gov.cn/zhengce/2022-07/01/ content_5726766.htm.

[12][13]國家檔案局.中華人民共和國檔案法實施辦法[EB/ OL].[2023-09-12].https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfg/ 199906/dbbaa89751f8473ea5e6d4f51576a0ce.shtml.

[15]國家檔案局.機關檔案管理規定[EB/OL].[2023-09-12] https ：// www. saac. gov. cn/daj/xzfgk/202112/ 6e4f1d909e2443fc85111b8f82973e37.shtml.

作者單位：北京聯合大學應用文理學院