重特大事件檔案專題數據庫建設現狀、問題及路徑分析

摘要：重特大事件檔案專題數據庫建設對提升檔案部門重特大突發事件數字化應急能力和推動國家級專題檔案記憶庫建設等方面具有重要意義。論文通過對全國49個副省級以上綜合檔案館的調研，總結重特大事件檔案專題數據庫的建設情況，從而得出我國重特大事件檔案專題數據庫建設存在缺乏有效的統籌規劃、專題數據庫建設推進緩慢、專題數據庫內容建設單一、專題數據庫服務性有待提升等問題，進而提出明晰規劃設計、釋放多元潛力、加強用戶研究、擴大利用授權等建設路徑。

關鍵詞：重特大事件檔案 檔案專題數據庫 檔案數據

重特大事件檔案是黨和國家組織應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件所形成的具有保存價值的歷史記錄。早在2007年，我國頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》第四十一條就提出“建立健全基礎信息數據庫”“對可能發生的突發事件進行監測”；2020年12月12日，國家檔案局公布的《重大活動和突發事件檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二十七條指出“檔案館開展分管范圍內重大活動和突發事件檔案專題數據庫建設”；2022年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強重特大事件檔案工作的通知》（以下簡稱《通知》）提出“充分利用現代信息技術，科學推進重特大事件檔案數據庫建設，促進重特大事件檔案資源整合”。上述法規政策文本均從重特大事件檔案專題數據庫建設的角度強調加強重特大事件檔案工作，應引起各地各級檔案部門和檔案學界的高度關注。

通過對文章的篩選和梳理，筆者發現現有主題研究主要集中在以下三個方面：一是對《辦法》《通知》中重特大事件檔案數據庫建設的規范解讀；[1-2]二是具體介紹突發事件檔案數據庫的建設環節和系統框架；[3-4]三是從整體角度出發，闡述突發事件檔案數據庫的建設意義和要求。[5-6]然而上述研究成果主要為政策解讀或理論構想，而較少論及全國重特大事件檔案專題數據庫建設的發展狀況。基于此，本文希望通過更細致的調研來推動和完善全國重特大事件檔案專題數據庫的實際建設。

一、重特大事件檔案專題數據庫的建設現狀

（一）調查方法與過程

2023年5月，筆者運用網絡調研法重點調研了全國49個副省級以上綜合檔案館的官方網站、官方微博和微信公眾號，并輔以電話、問卷調研，以考察重特大事件檔案專題數據庫的建設情況。此外，在調研中以地方“十四五”檔案事業發展規劃及相關政策法規作為文本分析對象，以補充調研數據。

（二）調查結果

從已有的重特大事件檔案專題數據庫來看，主要有民航局利用疫情防控檔案、東航“3·21”飛行事故應急處置與事故調查檔案等資源建設的民航重特大事件專題檔案數據庫；青島市檔案館建立的該地區疫情防控檔案專題數據庫；江蘇省檔案館聯合省內有關單位和醫療機構檔案部門共建的“江蘇援鄂醫務人員檔案數據庫”；成都市檔案館建設的疫情防控檔案專題數據庫；瀘州市檔案館建設的包括新冠疫情防控檔案、“9·16”瀘縣地震抗震救災檔案、抗擊“非典”檔案、人—豬鏈球菌疫情防控檔案等在內的13個檔案專題數據庫；陜西省檔案館初步建立的新冠疫情防控等10個專題檔案數據庫。

（三）現狀分析

1.以政策供給作為重特大事件檔案專題數據庫建設推手。2020年12月12日，國家檔案局公布《辦法》，地方層面積極貫徹落實，開展突發事件檔案數據庫建設準備工作，如廣東省檔案館把省疫情防控辦各成員單位形成的疫情防控檔案目錄收集匯總起來，建立疫情防控檔案專題數據庫；2022年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《通知》，也引發了重特大事件檔案專題數據庫建設規劃的小高潮，如甘肅、新疆、河北、江蘇等領會《通知》精神，相繼推出了工作方案或實施意見，為重特大事件檔案專題數據庫的建設提供指引。可見，政策性契機對重特大事件檔案專題數據庫建設提供了有力的推動作用，有利于各地增強意識，并通過事前調控的方式保證其多重效益的充分發揮，從細粒度層面上進行數據庫建設初步探索。

2.不同地區重特大事件檔案專題數據庫建設要求迥異。結合上述調研結果，通過分析地方“十四五”檔案事業發展規劃，比較各地對重特大事件檔案工作的安排部署，筆者發現各個地區對重特大事件檔案專題數據庫建設的要求有所不同，如甘肅省和湖南省與《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中表述一致；江蘇省則側重于重大公共衛生事件檔案基礎數據庫建設；黑龍江省以制度保障的方式對“一個總庫、四個專庫”建設任務進行責任分工。雖然不同地區在發展基礎等方面存在差異，但不同要求在整體上對各地的檔案信息服務會產生差異化影響。

3.重特大事件檔案專題數據庫主題和區域分布差異大。《通知》中提到，重特大事件應對管理的主管部門分別建設自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等專門檔案數據庫，但從各地現有的檔案專題數據庫來看，重特大事件檔案專題數據庫主要為疫情防控檔案專題數據庫，其他主題的重特大事件檔案專題數據庫相對較少。另外，在空間異質性方面，由于配套投入不同，重特大事件檔案專題數據庫集中在東部地區，如福建、江蘇、山東、廣東等省份，相較之下，中西部地區較少，表現出區域發展的不平衡性，這在我國公共服務均等化語境中易引發供給側差異。

二、重特大事件檔案專題數據庫建設的現存問題

（一）缺乏有效的統籌規劃

從國家層面看，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中提到“統籌重大歷史事件、重大活動、突發事件應對活動等檔案專題數據庫建設”；《辦法》中提到“檔案館開展分管范圍內重大活動和突發事件檔案專題數據庫建設”；《通知》中提到“科學推進重特大事件檔案數據庫建設”等，從宏觀角度對重特大事件檔案數據庫建設提出要求，但是這些規定尚未對全國的建設思路有整體的統籌規劃，同時也缺乏可供參考的具體建設要求或建設步驟，易使地方檔案主管部門在實際進行數據庫建設時陷入盲目或被動。從地方層面看，甘肅省提出了分級分類建設重特大事件檔案數據庫，但仍未提及分級分類建設重特大事件檔案專題數據庫的統籌安排、時間節點、建設內容等初步規劃；黑龍江省列出了全省重特大事件檔案專題數據庫建設項目責任清單，對“一個總庫、四個專庫”建設任務進行責任分工，明確牽頭單位、責任部門和完成時限，但是由于其具體內容尚未公開，無法明晰其建設工作的整體部署，所以社會參考價值有待商榷。

（二）專題數據庫建設推進緩慢

調研發現，在《辦法》《通知》等規定出臺前，由于缺乏相關的政策指引，重特大事件檔案專題數據庫建設動力不足，數量較少，有較強的隱匿性；此外，新冠疫情暴發使重特大事件檔案專題數據庫建設的作用得到凸顯，催化了國家相關政策法規的出臺，重特大事件檔案專題數據庫建設數量有所增加。同時，地方層面積極響應，依據國家層面的規定提出了適用本地的重特大事件檔案專題數據庫建設規劃或要求，但從實踐效果來看，重特大事件檔案專題數據庫本身在未來需要一個較長的建設周期，相關政策通知還未轉化為長效的發展機制，重特大事件檔案專題數據庫建設整體推進稍顯緩慢。隨著信息社會的發展和知識經濟的到來，社會大眾對重特大事件的發生頻率和嚴重危害有了更清晰、更全面的認識，信息對稱漸成常態，加上重特大事件管理過程的復雜性和不可確定性，重特大事件檔案信息資源的利用需求愈發高漲。重特大事件檔案專題數據庫建設推進緩慢將會影響重特大事件檔案數據的流通，進而掣肘重特大事件檔案功能的充分發揮。

（三）專題數據庫內容建設單一

電話調研顯示，各地重特大事件檔案專題數據庫主要為以疫情防控為代表的公共衛生事件檔案專題數據庫，其他如自然災害、社會安全等主題的重特大事件檔案專題數據庫則較少。長此以往，這種單一化、失衡式的重特大事件檔案專題數據庫建設不僅難以帶來聚合性的資源優化配置，還極易進入資源重復開發和信息源單一的窘境。此外，從需求端上講，用戶對重特大事件檔案數據的需求往往是整體性的，而目前這種單一主題的數據庫建設則缺少人本主義的觀照，不易進行綜合治理。質言之，重特大事件檔案專題數據庫的受眾具有較強的主體性特征，囿于單一專題的檔案數據在這樣多元化的信息需求面前則顯得有些捉襟見肘。

（四）專題數據庫服務性有待提升

一方面，重特大事件檔案專題數據庫的共享性有待改善。根據電話調研，已建成的檔案專題數據庫大多處于封閉或半封閉的狀態，這與重特大事件檔案專題數據庫需滿足社會特定利用需求的建設屬性有所相悖。另外，數據顯示，在“5·12”汶川特大地震救災專題數據庫入庫的7萬條數據中，六成以上為第一手非公開資料，[7]這將不利于數據庫社會服務功能的充分發揮。另一方面，從現有的專題數據庫來看，省級和市級數據庫居多，但整體呈現散點式、碎片化的分布特點。這將不便于重特大事件檔案信息流的相互共享與服務延伸。

三、重特大事件檔案專題數據庫的建設路徑探索

（一）明晰規劃設計，提供專題數據庫建設指引

有效的頂層設計和統籌規劃能夠避免檔案數字資源的重復建設和消弭數據安全隱患。第一，制度先行。各級檔案主管部門應按照《辦法》《通知》等政策要求做好制度安排，制定適合數字時代發展要求、滿足該區域利用需求的重特大事件檔案數據庫管理制度和開發規范。第二，明晰專題數據庫建設參與主體責任。《通知》提出重特大事件檔案數據庫建設任務，對中央、國家主管部門、地方三個層面建設內容大致做了規劃。這就需要發揮各管理主體在數據整合、平臺建設、質量控制等方面的主導作用。如中央和國家主管部門可以立足實踐需求，以科學、合理為原則，提供區域性的重特大事件檔案專題數據庫建設策略設計參考；地方檔案主管部門可以前端介入，完善輻射本地的重特大事件檔案專題數據庫建設政策體系和標準規范。第三，確定專題數據庫建設內容和重點。各級檔案主管部門可以通過了解各級黨政機關和人民大眾所關心的熱點問題確定專題內容，建立既有統一標準又有各方特色的重特大事件檔案專題數據庫。第四，合理設置專題數據庫建設進度安排。重特大事件檔案專題數據庫建設包含數據庫調研、基礎數據庫建設、專題導航庫、上線運行、數據庫運維等階段，各級檔案主管部門在實際建設時要從各個步驟和環節入手制訂全過程的進度計劃，并從邏輯結構規范性、系統完整性和安全性、內容編排結構化和科學性、利用便捷度等方面建立考核重特大事件檔案專題數據庫建設狀況與運行效能的指標體系。

（二）釋放多元潛力，有效推進專題數據庫建設

在推進重特大事件檔案專題數據庫建設的過程中，一是要引入多元社會力量參與。重特大事件檔案專題數據庫的建設也并非僅僅依靠檔案系統和政府部門的努力，社會組織和公民也是重要參與者。在檔案專題數據庫建設過程中，多元的社會化人員可以在前期論證、中期建設、后期維護中提供不同的視角和專業知識。在建設重特大事件檔案專題數據庫時，檔案主管部門可以借鑒美國“9·11”數字檔案館[8]、“大疫年紀事”COVID-19檔案館項目的建設經驗[9]，吸引社會公眾、高校等社會力量共同參與，更鮮活、生動地構建完整而立體的重大突發事件記憶數據庫。二是要推動技術賦能。首先要選擇合適的技術平臺和架構。檔案技術部門根據檔案數據庫的規模和需求，選擇合適的技術平臺和架構。例如建立開放的數據標準和接口，以便不同系統和平臺之間的數據流通、交互和共享，提高數據的可訪問性和互操作性。其次要優化檔案數字化過程與方法。檔案部門構建集成化、自適應的檔案數字化平臺和云服務系統，利用OCR技術將數據庫需使用的存量檔案自動轉化為高識別度的電子檔案；利用人工智能模型將數據庫需使用的增量檔案自動歸類。最后要引入信息融合機制。檔案部門在檔案數據庫建設過程中可以引入機器學習、區塊鏈、知識導航等技術工具，促進多源異構數據整合與分類，提高檔案數據處理效率和準確性，有效激發數據活力。

（三）加強用戶研究，優化專題數據庫建設整體布局

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確提出“以人民為中心”的工作原則，要求“建設好覆蓋人民群眾的檔案資源體系和方便人民群眾的檔案利用體系，提高人民群眾滿意度”。在當前網絡環境互聯互通、各地不斷提倡檔案資源共建共享的大背景下，應如何讓重特大事件檔案專題數據庫的建設契合廣大用戶的實際需求？這一問題讓我們對重特大事件檔案專題數據庫的建設方式有了新的審視。一方面，重特大事件檔案專題數據庫建設最基礎、最關鍵的環節是選題，缺乏必要的檔案用戶需求分析則易導致專題數據庫建設的盲目性，為檔案專題數據庫的日后利用埋下隱患。[10]因此，檔案部門在實際數據庫建設中可采用“市場化”的建設策略，前期加強用戶研究，將研究結果作為選題建庫的主要依據，并在此基礎上從信息資源、技術資源、應用前景等方面論證重特大事件檔案專題數據庫建設的可行性和必要性，確保數據庫的建設質量和使用價值。另一方面，重特大事件檔案專題數據庫的建設不能秉持過時的建設者與受眾二元對立的關系范式。用戶的價值不只體現在數據庫建設的前期論證中，也體現在數據庫實際使用和進一步優化的過程中。用戶在使用數據庫時并非單純是檔案信息的索取者，同時也是檔案資源的建設者和數據庫服務提升的參與者。以重特大事件檔案專題數據庫為結合點，數據庫建設者與用戶轉化為一種融合關系，并逐步形成一個動態維系的對接環路，進而最終優化全國重特大事件檔案專題數據庫的整體布局。

（四）擴大利用授權，扎實提升社會服務性

《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》指出：“真正建立起方便人民群眾的檔案利用體系，使檔案公共服務惠及廣大人民群眾。”《通知》指出，檔案館應當加強對突發事件應對活動相關檔案的研究整理和開發利用，為突發事件應對活動提供文獻參考和決策支持。首先，重特大事件檔案信息資源雖具有較強的多源性和離散性，但重特大事件檔案全國性知識網體系的搭建不能機械地將檔案信息進行疊加或拼湊，而是要充分利用網格應用技術、連接池技術、數據挖掘技術等現代信息技術推動檔案信息資源有機整合，在降低信息冗余的同時實現檔案信息資源的增值增效，[11]為重特大事件檔案信息資源的深度開發和多維度共建共享提供數字資源基礎，同時也為社會利用授權提供便利的資源條件。其次，面對公眾日益增長的多元化重特大事件檔案需求與檔案資源供給不足的矛盾，檔案部門可充分利用人工智能來完善供給方式，構建社會治理情境下的檔案信息資源庫，[12]使得重特大事件檔案數據庫數據在特殊條件下得到快速調取和有效利用。最后，重特大事件檔案專題數據庫建設時，應做好信息內容對外保密性的審定和評估，對于符合開放標準和可授權利用的內容可以簡化利用手續，提高數據庫的智慧服務能力；對于確不適宜向公眾公開的內容則可以建立加密數據庫或內網數據庫以限制公共流量的進入與訪問，減少數據庫系統的安全風險。[13]

*本文系河南省哲學社會科學規劃年度項目“檔案文化數據共享動力機制構建及其推進路徑研究”（項目編號：2023CZH018）、鄭州大學人文社會科學優秀青年科研團隊資助項目“政府開放數據隱私風險治理效能評估研究”（項目編號：2023-QNTD-07）的階段性研究成果。

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作者單位：鄭州大學信息管理學院