新農村建設中村鎮規劃建設問題研究

摘 要：分析新農村建設中村鎮規劃建設內容，并針對法規不完善、管理機構不合理、基礎設施規劃建設落后等村鎮規劃建設現存問題，提出相關優化對策建議，對于新農村建設目標實現和新時期村鎮規劃建設工作順利開展均具有借鑒和指導意義。

關鍵詞：新農村；村鎮建設；規劃管理

中圖分類號：TU982.29" " " " " " " " " " " " " 文獻標識碼：A" " " " " " " " " " " " " " " " " 文章編號：2096-6903（2023）09-0126-03

0 引言

隨著社會各界尤其農村地區廣大群眾積極投身新農村建設中，助力農村經濟社會發展，推動符合地區特色的村鎮規劃編制[1]，在村鎮規劃建設等方面取得了顯著成績，村鎮面貌大為改觀。然而在具體實施中，爛尾工程、面子工程、土地資源流失及開發過度等一系列建設規劃不合理問題也逐漸顯現，造成村民利益受損，嚴重影響新農村建設目標的實現。

村鎮規劃建設是新農村建設中“村容整潔”指導方針的重要體現，關乎農村基層群眾的切身利益和生活質量，對于村鎮居民生活幸福指數提升、城鄉統籌發展等均具有重要意義。解決村鎮規劃建設問題，可以有效保護和合理利用土地資源，提升村鎮基礎設施建設水平，改善鄉村自然和人居環境，防止違法亂建和無序開發，促使村鎮面貌煥然一新。

1 新農村建設中村鎮規劃建設內容分析

資料準備、總體規劃、分體規劃、建設落實、建設管理是村鎮規劃建設的整體流程。村鎮建設始于規劃，而規劃的首要環節便是資料的收集整理。規劃方案的制定要以詳實的調查資料為基礎，對村鎮歷史、人口、風俗、地理等方面的整體情況，借助村志記載、調查問卷、實地勘察等方式進行了解掌握，并整理匯總成準確的分析資料，為規劃方案的制定提供參考依據。

總體規劃既要注重垂直領域結構調整的細化，又要統籌把握村鎮整體條件，做到細節安排與宏觀布局的兼顧統一，最終形成包括規劃說明書、工程規劃圖、整體規劃圖、環境質量現狀評價圖、用地評價圖、村鎮現狀圖在內的建設規劃“五圖一書”。分體規劃和建設落實等后期流程環節則涉及環境綠化、道路交通、給排水系統等各類工程項目的具體建設安排，是對前期規劃方案的具體實施和微觀落實，同樣需要加強監督管理。具體建設內容有以下3點。

1.1 生態環境建設

當前廣大村鎮地區工業基礎薄弱，養殖業、種植業仍然是主要經濟來源，對周邊土地資源及自然環境依存度高，因此生態環境建設是村鎮地區進行新農村建設的一項重要內容。可依靠農作物循環利用、清潔能源替代使用、生態植被種植推廣等途徑，減少污染產生、水土流失和環境破壞。要注重公共綠化建設，結合河流、林地、湖泊等自然環境條件構建美麗鄉村風光，提升村鎮整體環境的文明化、生態化、美觀化。

1.2 道路交通建設

做好村鎮主次干道及道路排水等附屬設施建設，科學合理地規劃道路阻礙物、周邊建筑、穿越區域，合理解決鎮道路建設中土地占用、渠道改移、樹木砍伐、桿線移位等疑難問題，保障道路安全暢通。完善農村交通運輸體系，建設村鎮公路骨干路網和農村公路基礎網絡，達到暢通高效的建設效果，惠及基層村鎮居民，提高農村公路安全水平和通達深度，彌補村鎮交通基礎設施短板，加快鄉村產業路、旅游路、資源路建設，推動村鎮公路與產業深度融合發展，提升村鎮公路品質，營造安全宜人的出行環境。

1.3 排水系統建設

目前村鎮尤其是村級污水處理設施普遍較為落后，雨污水排放系統建設對保護生態環境、減少此生災害、改善人居環境、推動鄉村振興發展等方面具有重要意義。具體內容包括：加快實施村鎮雨污水排放系統建設，對現有合流制排水系統加快改造，建設污水、雨水分流排放工程。加強配套管網系統建設，強化農村污水截流、收集、凈化等相關管網建設，新建污水處理設施的配套管網應同步設計、同步建設、同步投運，增強污水處理方式多元化，加強雨水和達標污水在農田灌溉等領域的二次利用。

2 新農村建設中村鎮規劃建設存在的問題

2.1 宏觀規劃不足

新農村建設的開展，使“三農”領域特別是村鎮建設領域涌入了大量政府及社會投資，然而由于缺乏村鎮規劃的有效跟進和方向指導，盲目投資、資金浪費現象時有發生。目前，基于村鎮宏觀層面規劃編制工作明顯不足，以村鎮個體為單元的微觀項目在村鎮規劃編制中數量眾多，大量資金被重復投入到“小而全”的村鎮單項規劃項目中，資金浪費情況較為嚴重。

農村地區自下而上的發展要求在村鎮宏觀規劃編制中沒有得到足夠重視，諸多涉農問題在宏觀規劃編制過程中因調查不足、研究不深而處理不夠周全，致使宏觀規劃實施過程中阻礙重重，甚至與下級村鎮單項規劃矛盾沖突。滯后的村鎮規劃體系架構嚴重影響建設資金使用效果，對新農村建設進程構成阻礙。

標準和概念不統一、法規條文更新慢等問題，在當前城鄉規劃法制體系探索轉型階段表現尤為突出。比如《中華人民共和國城鄉規劃法》與《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的出臺時間相差15年，兩者個別內容存在不一致。

村鎮規劃具體強制性內容及法定形式在現行《中華人民共和國城鄉規劃法》中依然未予明確規定。諸如此類法律依據內容薄弱、法規內容沖突、主干法規陳舊、規范標準缺失等問題，表明當前村鎮規劃法制體系已與村鎮規劃建設實際情況不適應，不能滿足村鎮規劃建設需求，對村鎮規劃管理工作形成制約。

2.2 組織管理機構不合理

2.2.1 主管機構重疊交叉

由于村鎮規劃建設的復雜性，除本級和上級垂直機構管轄外，水利、交通、國土、農業等相關領域的村鎮及以上級別主管機構對村鎮規劃建設均具有一定的指導、管轄權。眾多職能機構都會針對村鎮規劃建設出臺一些政策、規定、標準等，在缺少統一溝通協調機制情況下，這些政策指令大多基于自身部門遇到的問題制定，方便在各自職能系統內部施行，形成各自為政的局面。

2.2.2 村鎮規劃建設職能執行不到位

目前，城鄉規劃建設專職部門在省、市、區、縣各級政府中都已得到設立，但是在具體職能執行中，“重城市、輕村鎮”的傾向十分明顯，工作中心完全偏向了城市規劃建設。即使在村鎮規劃建設中，工作重心也依然傾向于城鎮區域，對村莊規劃建設的關注力度明顯不足。這些問題在村鎮規劃管理機構和人員數量上得到充分體現。

全國建制鎮與鄉規劃建設管理情況如表1所示，表1數據顯示，2021年全國建制鎮、鄉的村鎮建設管理專職人員占比僅維持在60%左右。這說明仍然有大量兼職人員在從事村鎮規劃建設工作，反映出村鎮規劃建設投入不足，管理人才匱乏、管理人員缺乏的問題較為嚴重。尤其在條件艱苦、報酬較低的農村基層地區，更難吸引規劃建設專業人員入職，基層鄉村的規劃建設職能更是難以正常執行。

2.3 基礎設施建設水平落后

據《2021年城鄉建設統計年鑒》數據顯示，全國建制鎮本年建設投入合計93 424 017.94萬元，其中公用設施建設總投入18 490 265.46萬元。鄉本年建設投入合計5 960 264.4萬元，其中公用設施建設總投入1 507 829.4萬元。

村莊本年建設投入合計102 553 935.94萬元，其中公用設施建設總投入33 566 114.28萬元。建制鎮、鄉、村莊的公用設施建設投入分別占當年建設總投入的19.8%、25.2%、32.7%。

由此可見，目前我國村鎮公共基礎設施建設資金投入較少，建設存在滯后性，導致村鎮基礎設施薄弱。由于缺少污水和垃圾無害化處理設施，生活環境臟、亂、差的現象在個別農村依然存在。雖然在新農村建設推動下，多數村莊對道路進行了修繕，但是由于缺少道路配套設施和后期維護規劃，新修道路使用壽命普遍不長。健身、娛樂、文化、醫療等設施更是嚴重缺乏，不僅導致了村鎮規劃建設的落后局面，而且制約著農民幸福生活指數的提高[2]。

鑒于此新農村建設不僅僅要完成由散落村居到集中村鎮社區的簡單轉變，更要著力于各項配套基礎設施的規劃建設，滿足村鎮居民多方面生活需求。

3 新農村建設中村鎮規劃建設優化策略

3.1 完善村鎮規劃建設制度體系

村鎮建設事業健康發展必須基于正確指導，為此必須積極推進村鎮規劃制度建設。加快完善村鎮建設法規制度，將現行的《中華人民共和國城鄉規劃法》作為我國城鄉建設必須遵守的基本法，在其指導下加快制定出臺配套部門規章、行政法規，進而制定完善與村鎮規劃相關的行業標準。

要樹立基于村鎮實際情況的規劃觀念，依據尊重自然、符合實際、利于操作的原則，科學制定村鎮規劃建設制度，推進村鎮建設管理制度體系改革。完善村莊規劃管理信息系統，及時掌握村鎮建設動態和變化情況。加強部門協調合作，多部門共同參與，發揮各自優勢，為健全完善村鎮規劃建設制度獻計獻策，促進“多規合一”局面實現。

3.2 強化村鎮規劃建設管理職能

為使村鎮規劃建設管理工作薄弱局面盡快得到轉變，各級政府要不斷增強規劃管理意識，嚴格跟進各項措施的落實。要結合村鎮發展需求，以產業規劃、生態規劃、住房規劃為主，兼顧村鎮文化歷史等方面，通過思維拓展實現規劃的全面性，找到符合村鎮發展的規劃定位。

要加強與國土空間規劃的銜接工作，實現村鎮建設格局從自然形態向規劃形態的轉變[3]，以村鎮建設為重點，樹立長遠建設目標，多層次多方面促進規劃體系完善，最終形成一體化的村鎮規劃建設體系。住建、財政、水利、國土等相關部門要加強溝通、協調一致，對村鎮規劃建設管理中的共性問題群策群力、共同解決，形成推進村鎮規劃建設管理工作的合力，發揮好各自職能作用，促進村鎮建設快速健康發展。

要探索建立規劃人員駐鄉鎮、駐村服務機制，從鄉村建設規劃編制、農房設計和建設、鄉村人居環境整治、歷史文化傳承和保護等方面強化技術指導和服務，逐步擴大規劃下鄉服務范圍[4]。將當地經濟和社會發展規劃納入村鎮規劃建設管理工作，切實提高村鎮規劃在城鄉規劃體系中的地位，促進城鄉規劃的對接，實現統籌發展的一體化城鄉規劃體系。

3.3 加強村鎮基礎設施建設

各級政府要始終把基礎設施建設作為改善村鎮生產生活條件的重要抓手，精準識別農村基礎設施建設的短板，把財政資源向亟須補齊的短板傾斜，對垃圾回收、污水處理、田間道路、防洪防澇、供電飲水等農民訴求和農村建設、農業發展需要強烈的生活性、生產性基礎設施要優先增加建設力度，實現財政優先保障。

鼓勵引導更多社會資本參與農村基礎設施建設，構建多元化的建設資金來源結構，加快形成農村基礎設施建設合力，在確保農村基礎設施財政資金優先投放的前提下，優化農村基礎設施的資金保障機制。將提供優質公共服務作為下一步村鎮基礎設施建設目標，加快構建村鎮物流配送網絡、互聯網通達、醫療衛生、文化教育等方面基礎設施建設，增強村鎮居民的獲得感、幸福感和安全感。遵循利益與責任相匹配的原則，構建村民義務履行機制，帶動村民參與農村基礎設施管護等工作。

4 結束語

村鎮建設事業的重要性隨著國家鄉村振興戰略推進和經濟社會快速發展而愈發凸顯。目前，村鎮建設基本上仍處于自發狀態，開發建設成本高企、環境臟亂差、土地資源浪費等問題不斷涌現，村鎮規劃建設面臨的問題日趨復雜，工作任務日趨繁重。村鎮規劃建設的人員配備、機構設置、手段方法、制度建設等方面均與新農村建設要求不匹配，村鎮規劃建設水平亟待全面提高。

村鎮規劃建設是一項系統工程，必須基于地區長久發展考慮，構建多規合一、易于實施、宏觀系統運行機制，才能推動城鄉經濟社會協調可持續發展。村鎮發展規劃應著手于可持續發展和區域協調發展等戰略要求，采用科學創新手段進行村鎮發展規劃工作，在建構完善且統一的村鎮發展規劃管理體系基礎上，提高村鎮發展規劃水平，確保其對村鎮規劃建設與發展起到良好的指導作用[5]。

參考文獻

[1] 車璐，彭慧蘊.鄉村振興背景下民族山區村鎮規劃中的問題與解決策略[J].西南科技大學學報（哲學社會科學版），2021，38 （5）：43-49.

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[3] 禹會成，徐兵.城鄉融合背景下村鎮建設格局演化路徑及驅動機制研究[J].南方農業，2021，15（36）：150-153+162.

[4] 翟順河.山西省：健全設計下鄉長效機制著力提高村鎮建設水平[J].城鄉建設，2023（4）：70-71.

[5] 余偉.新型城鎮化背景下我國村鎮發展規劃策略思考[J].中國集體經濟，2022（20）：1-3.