國土空間規劃背景下“多規合一”實用性村莊規劃編制研究

摘 "要：國土空間規劃體系逐漸完善的過程中，隨著“三區三線”成果劃定，鄉村振興戰略逐步實施，村莊規劃的編制也提到更加重要的位置。該文以都勻市雙新村鄉村振興集成示范試點村莊規劃的編制為例，探討國土空間規劃背景下實用性村莊規劃的編制內容，針對其面臨的困境，探索應對策略。

關鍵詞：國土空間規劃；多規合一；村莊規劃；實用性；鄉村振興

中圖分類號：TU982.29 文獻標志碼：A " " " " "文章編號：2096-9902（2023）19-0106-04

Abstract： In the process of gradually improving the national spatial planning system， with the delineation of the \"three zones and three lines\" achievements and the gradual implementation of the rural revitalization strategy， the compilation of village planning has also been raised to a more important position. This article takes the preparation of the integrated demonstration village plan for rural revitalization in Shuangxin Village， Duyun City as an example to explore the content of practical village planning under the background of land spatial planning， and to explore corresponding strategies in response to the difficulties it faces.

Keywords： territorial spatial planning; multi-planning united; village planning; practical; rural revitalization

村莊規劃是指通過規劃完善農村生產生活、基礎設施等各項建設的布局和規模等，是鄉村進行各項建設、實施國土空間用途管制的依據。“多規合一”實用性村莊規劃，是在構建國土空間規劃體系的基礎上，通過整合土地利用規劃、村莊建設規劃等各項鄉村規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合的“好用、管用、實用”的村莊規劃。

1 "政策背景

1.1 "村莊規劃編制背景

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出，要分類推進鄉村發展、細化產業、落實“三生”空間的具體要求，并落實“一個目標、四種類型、八個統籌、一個明確和四大任務”。國土空間規劃體系的建立，確定了在“五級三類四體系”的國土空間規劃體系中，村莊規劃的法定地位與性質要求。其不僅是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，更是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可及進行各項建設等的法定依據。

2021年，中共貴州省委、貴州省人民政府印發了《關于分類分級推進鄉村振興的指導意見》和《貴州省特色田園鄉村·鄉村振興集成示范試點建設方案》，深入貫徹習近平總書記視察貴州時提出的“在鄉村振興上開新局”的重要指示精神和全省特色田園鄉村·鄉村振興集成示范試點建設工作部署電視電話會議精神，指導新時期貴州特色田園示范鄉村的建設。都勻市雙新村作為試點之一，由政府組織開展村莊規劃的編制，按照生態優、村莊美、產業特、農民富、集體強和鄉風好的最終目標要求，結合自身實際，采取有力舉措，踐行鄉村振興戰略。打造特色產業、特色生態、特色文化，塑造田園風光、田園建筑、田園生活，建設美麗鄉村、宜居鄉村、活力鄉村。

1.2 "實用性村莊規劃與“多規合一”

習近平總書記強調實施鄉村振興戰略要“堅持科學規劃、注重質量、從容建設”，要“通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制多規合一的實用性村莊規劃”。

“多規合一”指強化國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護、文物保護、林地與耕地保護、綜合交通、水資源及文化與生態旅游資源等各類規劃的銜接。在推動鄉村振興中，編制“多規合一”實用性村莊規劃，有利于幫助村莊理清發展思路，明確定位和發展目標，科學布局農村“三生”空間，盡可能多地保留鄉村原有風貌和自然生態，同時統籌安排各類資源，集中力量完善鄉村公共基礎設施建設，引導城鎮設施向農村延伸，補齊農村發展短板。

2 "實例研究

2.1 "區域概況

都勻市（107°7′～107°46′E，25°51′～26°26′N）位于貴州省東南部，黔南布依族苗族自治州的地級行政區首府，屬于西南喀斯特地形地貌區，地勢北部高多山地，有布依、苗、水和瑤等33個少數民族。市轄5個街道辦事處、4個鎮、1個水族自治鄉。

雙新村位于都勻市毛尖鎮西部，行政區劃面積31.88 km2，距鎮政府15 km，距都勻市區40 km。全村轄12個村民小組，17個自然寨，以布依族為主，占全村總人口的95%以上，具有鮮明的少數民族文化特色。

當地通過招引企業和集體經濟組織的發展，已形成以生豬養殖、茶葉種植、生態蔬菜和海花草為主的產業發展格局。本次集成示范區為雙新村新龍寨-下寨區域，是一個擁有民族傳統的布依族村寨，涉及共201戶，755人。

雙新村屬亞熱帶季風濕潤氣候。冬無嚴寒，最冷的1月日平均氣溫5～6 ℃。夏無酷暑，最熱的7月日平均氣溫24.8 ℃。雨量充沛，年平均降雨量1 431.1 mm。雨熱同季，年平均氣溫16.1 ℃，無霜期254 d左右。適宜發展蔬菜種植，尤其是冷涼蔬菜。

2.2 "現狀分析

綜合來看，雙新村并不是一個特色鮮明的村落，經濟發展依然較為滯后，鄉村建設還存在弱項短板，基礎設施對產業拉動作用不強，優質閑置資源未能充分開發，龍頭企業在村但缺乏對村莊產業支撐、帶動及利益共享機制。

道路現狀：全村12個組17個自然寨通組路串戶路、水泥硬化路面建設基本完成。但局部路段彎多路陡、路面破損較為嚴重，道路覆蓋能力和道路通行水平難以支撐產業發展需求。

給排水現狀：生活用水能滿足現狀需求，自來水實現全覆蓋，安全飲水實現100%。但已有灌溉溝渠無法滿足全村農業發展需求，且目前全村無污水收集處理設施。

電力電訊現狀：實現電力改造全覆蓋，滿足發展需求。

環境衛生現狀：通過村民自治，環境衛生大為改善。目前已形成“村收集、鎮轉運”的處理方式，但村垃圾收集點尚未實現全部覆蓋。

公共服務設施現狀：通過脫貧攻堅工作，全村醫療衛生、文化活動等設施有較大提升，基本能滿足群眾需求。

基層組織現狀：都勻市毛尖鎮雙新村股份經濟合作社于2020年1月成立，是一個由村“兩委”主導的經濟組織。至今已形成了以烏金豬養殖為主，茶葉、蔬菜、稻米等農作物種植為輔，其他經營性產業多面發展的產業面。

產業現狀：以傳統農業為主，現有茶葉種植、蔬菜種植、優質水稻種植和海花草種植等，打造“雙新香米”“雙新生態果蔬”“雙新優質中草藥”等一批優質品牌，成功引進10萬頭生豬養殖項目。通過“村社合一”發展模式，因地制宜地探索本村較為適宜的蔬菜種植產業，形成一定的產業規模。

2.3 "規劃思路

規劃既要充分發揮政府引導作用，推動村莊發展與縣域產業布局等協調匹配，更要尊重農民主體地位，充分考慮生產經營主體發展意愿，在立足資源稟賦、遵循市場導向的原則下，選擇和發展產業。在深入研究村莊總體定位、產業基礎、區位環境和發展潛力等要素基礎上，結合村莊實際情況，科學謀劃示范試點村主導產業。重點在現有基礎上提升發展現代種植、養殖業及其加工物流業，逐步推進一二三產業融合發展。鄉村產業與鄉村建設協同推進，統籌考慮基礎設施建設，滿足生產需求，為產業發展服務。同時要合理利用土地資源，因地制宜，最大限度保證產業發展空間。不僅要讓村莊美起來，更要使產業強起來。

3 "當前問題

3.1 "村莊現存問題

3.1.1 "農業土地產出率低，資源利用率不高

目前雙新村以傳統農業為主，以稻田、蔬菜、冷涼蔬菜等農業種植為基礎，傳統水稻等常規作物作為農業主導產業，土地產出率較低，且常規品種占較高比例。蔬菜種植產業剛試點成功，還未能規模生產，未產生較大經濟效益。村莊內仍存在空閑地及廢棄存量土地，土地資源利用率不高，經濟發展動力不足。

3.1.2 "現代科技支撐不足，發展理念不創新

雙新村目前主要為傳統農業模式，良種技術攻關不行，未能實現智慧農業生產，未能全面深入推進優質食品工程。更深層的原因則為發展理念較為落后，缺乏技術人才，產業基礎設施保障能力不足，財力保障措施欠缺，整體發展受到較大制約。

3.1.3 "公共服務能力欠缺，基礎設施建設不完善

村內道路網分布密集且路面狹小，雨污分流實施難度大，勾臂式垃圾箱數量不足，垃圾清運不及時，部分機耕道修建不完善，缺少夜間照明設施、消防設施等，公共服務能力仍有欠缺，基礎設施建設還不完善。不僅存在安全隱患，并且嚴重影響了村莊的環境和秩序，限制了產業發展。

3.1.4 "環境承載能力有限，村莊生態存在隱患

村莊環境承載力有限，過去主要問題為養殖業產生的糞便，處理不及時將會招惹蚊蠅、滋生細菌，影響鄉村的生態環境與村民生活質量。而發展鄉村旅游、農村產業等，可能對大氣環境、水環境、土壤等造成影響，導致土壤肥力的流失，破壞村莊生態系統平衡，甚至侵蝕本土文化、民族文化的傳承。

3.1.5 "市場競爭力不足，缺乏資源優勢

雙新村土地不具有特殊的優勢，受土質、海拔、水質等影響，缺乏支柱型第一產業。且當地由于早年礦產開發，山體水體都受到不同程度的破壞，需要進行生態恢復，在自然資源上不占優勢。又處于黔南少數民族自治州內，境內基本都為少數民族，在布依族文化資源上具有同質性，文化產業也很難占據優勢。

3.2 "規劃編制問題

3.2.1 "實現“城規”與“土規”的技術融合問題

“多規合一”的核心之一是“城規”與“土規”的融合，難點是解決村莊建設規劃與土地利用規劃的技術沖突和差異問題。“城規”突出了村莊建設空間的精細管理，注重村莊設施建設、環境整治，但缺少對生態空間、農業空間的有效管控。而“土規”則強調全過程、全空間的剛性管控，注重計劃與指標，可動態調整，但其建設指導性不強。如何將兩者有機結合，是構建國土空間規劃體系必須解決的問題。

3.2.2 "“三調”地類與規劃用地分類的轉換問題

統一標準、統一底數是國土空間規劃體系下村莊規劃的要求。第三次全國國土調查中，將用地分類分為13個一級地類、73個二級地類。而依據《市縣國土空間規劃分區與用途分類指南（試行）》，國土空間規劃將用途分類分為28個一級地類、102個二級地類、24個三級地類，兩者未能統一。

3.2.3 "與永久基本農田劃定范圍沖突問題

“三區三線”劃定成果是村莊規劃編制的控制底圖之一，然而在村莊規劃實踐中，部分村莊存在部分永久基本農田劃定不合理、不科學等情況。比如現狀村莊建設用地被劃入永久基本農田線內、違法占用永久基本農田等問題。

4 "規劃策略

4.1 "發展方向因地制宜

4.1.1 "堅守底線，保護鄉村特色風貌

雙新村居民95%為布依族，具有鮮明的少數民族文化特色，民族文化傳承、紅色文化及特色傳統建筑等資源需要得到更加有效的保護。良好的生態環境、優美的田園風光、有序的村莊格局和獨特的鄉村建筑等有形物質環境，鄉村特色文化、風土人情、風俗習慣等鄉村人文特色，體現了當地經濟發展水平、鄉村治理能力、村民教育水平等。鄉村風貌保護，要遵循鄉村自身發展規律，保護歷史文化資源，適度開發，充分體現農村特點。

4.1.2 "科學提效，發展生態農業

引導發展綠色生態蔬菜、冷涼蔬菜等生態食品，突破目前農業生產效益提升難度大的困境。在種植業生產過程中，適當控制化肥使用總量并提升有效使用效率，避免殘留的化肥與農藥對土壤及水體造成污染。對于動物糞便等廢棄物，在經過發酵、除菌等處理后用于農作物種植肥料，在降低環境污染的同時也實現資源的充分利用。同時定期對土壤中的pH、相關重金屬污染物等進行跟蹤監測，有效避免污染。

4.1.3 "整治環境，實施綜合治理

對村莊環境進行綜合整治，圍繞村莊凈化、綠化、美化和道路硬化，普遍改善環境面貌。在農村開展“廁所革命”，建設完善的污水管網系統、污水處理收集系統，采用密閉式專用收集車進行收集廢水、廢物收集、處理及綜合利用，帶動農村污水、垃圾的治理，改變村容村貌。引導廣大人民群眾形成良好的衛生文明習慣，控制疾病的傳播流行。提升人居環境品質，使農村環境衛生狀況發生根本性變化，助力美麗鄉村建設。

4.1.4 "展現特色，發展生態旅游業

結合當地種植業養殖業資源，形成特色旅游線路，推動生態旅游發展。景觀化改善建筑風貌，圍繞田園鄉村和布依族民族文化的定位，對農村民居進行適當改造，在建筑外觀、農戶庭院、村容村貌方面進行整治，突出民族特色，打造美麗宜居村莊。同時，加強宣傳教育，對居民和經營者加以規范，嚴禁各類生活污水未經處置直接排入水體，減少生活垃圾隨意丟棄，嚴禁餐廚垃圾與其他垃圾混合收集。設置足夠數量的垃圾箱，保證游客需求。

4.1.5 "轉變理念，加強人才保障

深化與本土高校合作，加強與高校專家、學者的服務聯系，高校農業研究機構研究人員作為雙新村定點服務人員，提供強有力的技術保障。積極引進人才，推動專業人才服務鄉村，以現代科學發展理念帶動鄉村發展。完善鄉村治理機制，強化新型農民培訓，鼓勵村民學習文化知識，提高綜合文化素質，培育農業產業化帶頭人，傳承發展傳統技藝，挖掘鄉村非物質文化遺產。

4.1.6 "政策保障，激發農村產業活力

持續加強基層治理建設，以“村社合一”發展模式為抓手，建立外部利益鏈接與內部利益共享機制，促進鄉村經濟產業發展。發揮財政鄉村振興支持資金的引領作用和杠桿作用，多渠道籌措爭取資金，優先保障基礎性、長效性的農文旅產業投入。探索農村經營性建設用地入市、農村土地綜合整治等政策，根據實際情況采取改造、新建等方式盤活存量集體用地，合理引導項目集聚布局，提高土地利用效率。鼓勵農村集體經濟組織興辦企業，保障農村新業態產業。

4.1.7 "產業升級，優化空間布局結構

以生豬、冷涼蔬菜種植為重點，擴大生產規模，完善生產配套、物流設施，構建產供銷一體化農業體系。通過循環農業，一體化產業空間布局結構，打通從農業生產向加工、流通、銷售等環節連接的路徑，推進農村一二三產業融合發展。積極開展“農超對接”“農校對接”，采用“互聯網+”新型發展模式，鼓勵依托電子商務平臺開設銷售及服務網點，實現由初級農產品向高附加值商品轉化，布局特色農產品產地初加工和精深加工，開發休閑農業、體驗農業、研學農業等第三產業價值。

4.2 "產業規劃與空間規劃相匹配

4.2.1 "實現“城規”與“土規”的融合

關鍵是要處理好保護與建設的關系。首先要融入土地利用規劃對耕地保護、生態修復、土地整治等方面的管控要求；其次要融合村莊建設規劃在居民點用地布局、農居環境整治、基礎設施布局、產業發展引導及鄉村文化傳承等方面的優勢；最后要整合多源數據，確保成果底數一致，真正實現“一本規劃、一張藍圖管到底”。

4.2.2 "“三調”地類與規劃用地分類的有效轉換

通過將兩者用地分類進行比對分析發現，兩者可以有效轉換，包括以下4種類型：①在“三調”用地分類中有唯一對應的國土空間規劃用地分類，可以直接轉換；②一個“三調”用地分類可以轉換成多個國土空間規劃用地分類；③多個“三調”用地分類可共同轉換為一個國土空間規劃用地分類；④“三調”用地分類無相對應的國土空間規劃用途分類，主要是空閑地，以及國土空間規劃用途分類中無相對應的“三調”用地分類，包括留白用地、漁業用海、交通運輸用海等。

4.2.3 "科學核實永久基本農田

針對與實際情況不符的永久基本農田，要遵循實事求是原則。將現行永久基本農田線與最新“三調”成果疊加處理，核實現行永久基本農田線范圍內“三調”地類為非耕地、農村道路、溝渠和坑塘水面的地類，查明情況，形成成果及時上報。

5 "結束語

基于國土空間規劃體系下的村莊規劃，是實施鄉村振興戰略的重要基礎，以可持續發展為指導，以市場為導向，把增加農民收入作為根本出發點和落腳點發展農業產業現代化，提高農業生產組織化程度和農業產業化經營水平，推動新農村建設，帶動群眾致富，最終達到“生態優、村莊美、產業特、農民富、集體強、鄉風好”的村莊建設目標。

規劃的順利實施將促進鄉村文明程度的提高，補齊公共服務設施與基礎設施短板，促進鄉村生態環境美化和環境保護。以精神文明創建為引導，以循環農業為核心，涉及農民生計、產業轉型、人居環境、基礎設施及組織建設等鄉村發展諸多方面，大力推動種養結合，構建生態循環農業體系。未來村集體經濟將會不斷壯大，擴展村民收入來源渠道。打造全省特色田園鄉村·鄉村振興集成示范試點樣板，立足自身資源優勢，夯實基礎，實現差異化發展，實現鄉村人居環境大力改善，使鄉村人文資源得到更加有效的保護。

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