提高國(guó)外貸援款項(xiàng)目管理水平和 績(jī)效的對(duì)策研究

[摘要]國(guó)外貸援款是引進(jìn)外資的重要渠道之一，也是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的重要組成部分。本文從國(guó)家審計(jì)的視角出發(fā)，選取某省2019—2021年的40份國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告進(jìn)行歸納總結(jié)，以報(bào)告反映的問(wèn)題為基礎(chǔ)，進(jìn)一步分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并從繼續(xù)大力推行績(jī)效審計(jì)、加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用及審計(jì)整改、以科學(xué)立項(xiàng)意識(shí)做實(shí)做細(xì)前期準(zhǔn)備工作、重視人才作用加強(qiáng)人員培訓(xùn)、加強(qiáng)對(duì)工程設(shè)計(jì)監(jiān)理造價(jià)咨詢(xún)等服務(wù)機(jī)構(gòu)履職行為的監(jiān)管等五個(gè)方面提出提高國(guó)外貸援款項(xiàng)目管理水平和項(xiàng)目績(jī)效的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]國(guó)外貸援款項(xiàng)目" "績(jī)效" "對(duì)策" "審計(jì)

一、引言

當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)變幻莫測(cè)，面對(duì)逆全球化、陣營(yíng)化和新冷戰(zhàn)等新情況，中國(guó)唯有保持戰(zhàn)略定力，以更加有效的對(duì)外開(kāi)放服務(wù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，才能在新挑戰(zhàn)下實(shí)現(xiàn)新跨越、新發(fā)展。

國(guó)外貸援款項(xiàng)目是我國(guó)與國(guó)際金融組織和外國(guó)政府及貸款機(jī)構(gòu)開(kāi)展財(cái)政金融合作的重要基礎(chǔ)和紐帶，是利用外資服務(wù)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的重要渠道，也是統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局的重要抓手。本文選取某省2019年至2021年間審計(jì)機(jī)關(guān)出具的40份國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告為樣本，全面梳理、總結(jié)、分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從國(guó)家審計(jì)的視角深刻剖析問(wèn)題背后的體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度性漏洞，有針對(duì)性地提出提高國(guó)外貸援款項(xiàng)目管理水平和項(xiàng)目績(jī)效的對(duì)策建議。

二、某省開(kāi)展國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)基本情況

2019—2021年該省審計(jì)機(jī)關(guān)共跟蹤／審計(jì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目40次，其中世界銀行貸款項(xiàng)目22次，亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款項(xiàng)目10次，德國(guó)復(fù)興銀行貸款項(xiàng)目8次，涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、水環(huán)境治理、醫(yī)療衛(wèi)生改革及新農(nóng)村建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，覆蓋全省所有地級(jí)市。被審計(jì)項(xiàng)目概算內(nèi)外總投資約250億元人民幣，已累計(jì)完成投資約150億元人民幣。

審計(jì)結(jié)果表明，國(guó)外貸援款項(xiàng)目執(zhí)行情況總體較好，在彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)資金不足、引入先進(jìn)管理理念、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境治理等方面發(fā)揮了積極作用，但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目在資金管理、建設(shè)程序、項(xiàng)目管理、合同履行和項(xiàng)目績(jī)效等方面存在亟待改進(jìn)的問(wèn)題。

三、某省國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)成果分析

對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題從財(cái)務(wù)收支、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目績(jī)效、重大政策措施貫徹落實(shí)和審計(jì)整改等五個(gè)方面進(jìn)行分類(lèi)梳理，匯總分析結(jié)果如表1所示。

200個(gè)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題分類(lèi)占比如圖1所示?？梢悦黠@看出，項(xiàng)目執(zhí)行方面問(wèn)題最多，比重高達(dá)58%。

進(jìn)一步對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支分析發(fā)現(xiàn)：項(xiàng)目執(zhí)行方面的問(wèn)題主要為基建程序和工程進(jìn)度等；財(cái)務(wù)收支方面的問(wèn)題主要為收支核算不合規(guī)。項(xiàng)目執(zhí)行方面、財(cái)務(wù)收支方面的問(wèn)題及占比分別如圖2、圖3所示。

四、問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

從項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序和審計(jì)關(guān)注的關(guān)鍵因素兩個(gè)視角，利用因果分析圖查找分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的原因。項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序分為項(xiàng)目前期、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目后期3個(gè)階段。審計(jì)關(guān)注的關(guān)鍵因素一是機(jī)構(gòu)人員，二是審計(jì)整改。具體原因分析如圖4所示。

五、提高國(guó)外貸援款項(xiàng)目管理水平和績(jī)效的對(duì)策建議

從系統(tǒng)思維角度審視，提高國(guó)外貸援款項(xiàng)目管理水平和績(jī)效需要財(cái)政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展和改革、人力資源和社會(huì)保障、審計(jì)、組織、紀(jì)檢監(jiān)察等多部門(mén)互相協(xié)調(diào)、共同發(fā)力，作為項(xiàng)目實(shí)施主體的建設(shè)單位和履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的審計(jì)機(jī)關(guān)，更是責(zé)無(wú)旁貸。以下主要從審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督和建設(shè)單位加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃執(zhí)行等方面提出對(duì)策建議。

（一）大力推行績(jī)效審計(jì)，探索績(jī)效審計(jì)新思路

由于國(guó)外貸援款項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)以及重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)、生態(tài)效益的特點(diǎn)，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)有利于發(fā)揮國(guó)外貸援款項(xiàng)目的特點(diǎn)和跟蹤審計(jì)優(yōu)勢(shì)，提高審計(jì)工作效率和效果；有利于強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和制衡，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)決策程序民主集中、決策結(jié)果科學(xué)合理；有利于提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和防范外債風(fēng)險(xiǎn)；有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程的績(jī)效審查，能夠有效拓寬涉外審計(jì)領(lǐng)域和空間。具體實(shí)現(xiàn)途徑包括如下幾個(gè)方面。

一是提高站位，轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的必要性和必然性；二是動(dòng)態(tài)完善國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，拓展績(jī)效審計(jì)發(fā)展空間；三是做實(shí)研究型審計(jì)，定期征集國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)論文并組織績(jī)效審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展專(zhuān)題研討，總結(jié)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐成果、存在問(wèn)題和發(fā)展方向，創(chuàng)新審計(jì)理論和思路方法，探索中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)新模式，推動(dòng)績(jī)效審計(jì)向前發(fā)展。

（二）加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用，提升審計(jì)成果層次，壓實(shí)審計(jì)整改責(zé)任

國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告具有一定的獨(dú)特性：審計(jì)機(jī)關(guān)出具的中英文審計(jì)報(bào)告的主要使用者是國(guó)外貸援款提供方，而非審計(jì)對(duì)象。目前，審計(jì)報(bào)告主要是通過(guò)被審計(jì)單位報(bào)送國(guó)外貸援款提供方，同時(shí)報(bào)送審計(jì)署。雖然部分地區(qū)已開(kāi)始探索將國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行、政策跟蹤等審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌開(kāi)展，促進(jìn)審計(jì)內(nèi)容貫通和成果共享，但國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)成果運(yùn)用總體來(lái)講仍不充分。

加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用。將審計(jì)報(bào)告抄送被審計(jì)單位屬地審計(jì)委員會(huì)并由屬地審計(jì)委員會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)審計(jì)、財(cái)政、組織、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)，貫通融合國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督與地方審計(jì)、財(cái)政、組織、紀(jì)檢監(jiān)督等多種監(jiān)督方式的協(xié)同配合，與地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計(jì)、巡察巡視等緊密結(jié)合，共享審計(jì)成果，形成監(jiān)督合力，促進(jìn)國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告價(jià)值最大化。

發(fā)揮研究型審計(jì)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化“一果多用”，提升審計(jì)成果層次。在國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題納入地方審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)政府的審計(jì)結(jié)果報(bào)告和受地方政府委托向本級(jí)人大作的審計(jì)工作報(bào)告的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高政治站位，把國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)工作放到黨和國(guó)家工作大局中去考慮和定位。基于國(guó)家治理的宏觀視野，著重研究“國(guó)之大者”的理論內(nèi)涵與實(shí)踐指向，運(yùn)用普遍聯(lián)系的思維和觀念，通過(guò)提煉、整理和綜合，挖掘共性、傾向性、苗頭性問(wèn)題，分析體制機(jī)制原因，形成更高價(jià)值的審計(jì)成果，如要情專(zhuān)報(bào)、綜合報(bào)告、審計(jì)論文等，向有關(guān)部門(mén)提出意見(jiàn)建議，為黨委、政府決策提供參考，不斷提升審計(jì)監(jiān)督效能。

壓實(shí)審計(jì)整改責(zé)任，提升整改成效。國(guó)外貸援款項(xiàng)目管理與績(jī)效方面的問(wèn)題之所以層出不窮，與懲處力度小、違規(guī)成本低密切相關(guān)。由于對(duì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目存在問(wèn)題的揭示和處理可能影響地方政府今后引進(jìn)外資，審計(jì)機(jī)關(guān)在處理處罰時(shí)出于種種考慮往往避重就輕、力度不足，不能對(duì)被審計(jì)單位形成足夠的震懾，甚至出現(xiàn)屢審屢犯現(xiàn)象，影響審計(jì)成效。審計(jì)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照新修訂審計(jì)法的規(guī)定，以查出和揭示問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)審計(jì)查出問(wèn)題整改為落腳點(diǎn)，堅(jiān)持查出問(wèn)題、反饋問(wèn)題、整改問(wèn)題并重，對(duì)被審計(jì)單位整改情況進(jìn)行跟蹤檢查，盯住處理處罰執(zhí)行到位情況，以有力有效的審計(jì)整改促進(jìn)項(xiàng)目提質(zhì)增效。

作為項(xiàng)目直接實(shí)施者的建設(shè)管理單位要加強(qiáng)項(xiàng)目前期謀劃和人才隊(duì)伍建設(shè)，各級(jí)建設(shè)主管部門(mén)作為行業(yè)監(jiān)督者也要加強(qiáng)對(duì)建筑市場(chǎng)的監(jiān)管，督促設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢(xún)等各類(lèi)市場(chǎng)主體履職盡責(zé)。

（三）科學(xué)立項(xiàng)，做實(shí)做細(xì)前期準(zhǔn)備

凡事預(yù)則立。在國(guó)外貸援款項(xiàng)目前期進(jìn)行全面深入的研究論證、做實(shí)做細(xì)項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，很多問(wèn)題就會(huì)避免發(fā)生或減小損失。

一是把好立項(xiàng)關(guān)，落實(shí)可行性研究。從源頭上保證決策科學(xué)合理，保障項(xiàng)目在之后的建設(shè)、運(yùn)行中步入健康發(fā)展的軌道。在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)要結(jié)合地區(qū)實(shí)際篩選項(xiàng)目，進(jìn)行嚴(yán)格的立項(xiàng)論證，深入調(diào)查了解并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，確保項(xiàng)目符合實(shí)際需要。二是建立國(guó)外貸援款適用項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。準(zhǔn)確把握國(guó)家利用外資的政策導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，組織專(zhuān)家充分調(diào)研論證，做好地方發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，建立切合實(shí)際、內(nèi)容齊備的適用項(xiàng)目信息庫(kù)，積極、合理、有效地利用國(guó)外貸援款。三是事先建立健全項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制，在項(xiàng)目謀劃階段就要考慮將項(xiàng)目評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)常態(tài)化工作納入考核，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括但不限于工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金使用情況等。注重項(xiàng)目的落地落實(shí)和可持續(xù)發(fā)展，在項(xiàng)目完工后也要持續(xù)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益進(jìn)行跟蹤。

（四）重視人才作用，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，穩(wěn)定人員隊(duì)伍

項(xiàng)目管理人員的能力素質(zhì)、業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)和儲(chǔ)備是決定國(guó)外貸援款項(xiàng)目成敗的重要因素。一是要健全項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)，多渠道配備政治素質(zhì)過(guò)硬、業(yè)務(wù)水平高的工作人員。二是加強(qiáng)人員繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高人員綜合素質(zhì)和能力水平。三是可考慮以省為單位建立國(guó)外貸援款項(xiàng)目人才庫(kù)。建立靈活的人才使用機(jī)制，探索推行貸援款項(xiàng)目人才跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區(qū)流動(dòng)。

（五）加強(qiáng)對(duì)工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢(xún)等服務(wù)機(jī)構(gòu)履職行為的監(jiān)管

國(guó)外貸援款項(xiàng)目管理質(zhì)量和績(jī)效在很大程度上取決于設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢(xún)等服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)質(zhì)量。

一是要?jiǎng)?chuàng)新聯(lián)動(dòng)機(jī)制形成監(jiān)管合力。各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)、招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)、質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)等職能部門(mén)以及行業(yè)協(xié)會(huì)之間要加強(qiáng)溝通協(xié)作，上下聯(lián)動(dòng)，規(guī)范工程咨詢(xún)服務(wù)市場(chǎng)，加大對(duì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢(xún)單位規(guī)范執(zhí)業(yè)的監(jiān)督管理力度，督促服務(wù)機(jī)構(gòu)全面履行乙方職責(zé)。二是強(qiáng)化對(duì)咨詢(xún)服務(wù)的全面管理，推行動(dòng)態(tài)考核評(píng)價(jià)機(jī)制。按項(xiàng)目建立臺(tái)賬，對(duì)咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展階段進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核、詳細(xì)評(píng)價(jià)，全面考核服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力、工作效率、職業(yè)道德等相關(guān)情況，并與服務(wù)費(fèi)適當(dāng)掛鉤，推行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。三是建立咨詢(xún)服務(wù)信用庫(kù)，建立健全競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制。比如，對(duì)設(shè)計(jì)圖紙通過(guò)圖審、二次優(yōu)化等方法進(jìn)行監(jiān)督復(fù)核；對(duì)造價(jià)咨詢(xún)通過(guò)兩家中介“背靠背”提供成果后比對(duì)、抽查復(fù)核等方法進(jìn)行監(jiān)督檢查。對(duì)業(yè)務(wù)水平低下、服務(wù)成果存在嚴(yán)重偏差和職業(yè)道德觀念淡薄，甚至違規(guī)違紀(jì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)采取取消服務(wù)資格、移送有關(guān)部門(mén)處理等措施，把業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、人員素質(zhì)高、團(tuán)隊(duì)精神好的咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為國(guó)外貸援款項(xiàng)目管理部門(mén)的“智庫(kù)”，建立起長(zhǎng)期合作機(jī)制。

（作者單位：安徽省蚌埠市審計(jì)局" 安徽省審計(jì)廳涉外審計(jì)處，郵政編碼：233400，電子郵箱：wuling.1991@tsinghua.org.cn）

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