碳排放權交易市場下我國開征碳稅的必要性分析

【摘" 要】在全球氣候環境不斷惡化的形勢下，中國目前仍處于煤炭資源高使用量、高排放率的工業發展階段，僅靠單一的碳排放權交易手段無法有效應對氣候變暖及歐盟碳關稅帶來的不利影響，我國有必要適時開征碳稅，與碳排放權交易協同實施，優勢互補。基于此，論文對碳排放權交易市場下我國開征碳稅的必要性展開分析，以供參考。

【關鍵詞】“雙碳”目標；碳稅；碳排放權交易；環境保護稅；綠色稅制

【中圖分類號】X196；F812.42" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " "【文獻標志碼】A" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " "【文章編號】1673-1069（2023）11-0037-03

1 引言

隨著大氣中二氧化碳含量不斷飆升，如何緩解氣候變暖問題已經受到全球各國的關注。自1997年《京都議定書》之后，中國就積極參與國際碳減排工作，先后參與國際CDM（清潔發展機制）項目、建立碳排放權交易市場、出具自愿減排協議。在發達國家已陸續步入現代化進程的形勢下，我國作為全球最大的發展中國家，仍處于高污染高耗能的工業發展階段，即使我國近年來致力于通過碳排放權交易降污減排，但污染物排放量仍然居于全球前列。碳稅作為國際上最有效的碳減排方式之一，因其征管成本低、覆蓋范圍廣、減排效果高已被多個國家選擇實施。而在我國碳排放權交易市場下開征碳稅的必要性是否充分、碳排放權交易與碳稅是否可以協同實施以及我國碳稅制度該如何確定是值得學術界持續關注的課題。

2 我國碳排放權交易市場發展歷程及現狀分析

2.1 我國碳排放權交易市場發展歷程

碳排放權交易是運用市場經濟來促進環境保護的重要機制，是我國實現碳達峰碳中和的核心政策工具之一。我國自2002年起，就致力于探索建立碳排放權交易市場；2011年，中國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東以及深圳這7個重要省市啟動了碳排放權交易試點工作^[1]；2016年，福建省啟動碳排放權交易市場，成為中國第8個碳交易試點省市；2020年，生態環境部出臺《碳排放權交易管理辦法（試行）》，印發《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》，正式啟動全國碳市場第一個履約周期^[2]，全國碳市場建設進入關鍵期。總結來看，中國碳排放權交易市場主要經歷了探索時期、試點時期以及建立時期3個階段。

2.1.1 我國碳排放權交易市場探索時期

我國碳排放權交易市場探索時期為2002年至2012年，主要表現為參與國際CDM項目。自1997年《京都議定書》之后，我國作為全球最大的發展中國家直接參與了碳減排的國際合作機制。2002年，中國誕生首個CDM項目。截至2012年，我國獲歐盟批準的CDM項目總數超過3 000個，居全球首位，為世界碳減排事業作出突出貢獻。

2.1.2 我國碳排放權交易市場試點時期

我國碳排放權交易市場試點時期為2013年至2020年，分別在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳、福建八省市開啟碳排放權交易試點。截至2020年11月，試點碳市場已涵蓋電力、鋼鐵、水泥等20余個行業，近3 000家重點排放單位，累計配額成交量約為4.3億噸二氧化碳當量，累計成交額近100億元人民幣^[3]。碳交易市場試點工作的順利完成為我國后續開展碳減排事業積累了寶貴的經驗。

2.1.3 我國碳排放權交易市場建立時期

自2021年開始我國正式建立全國碳交易市場，電力行業被首先納入范圍，納入重點排放單位超過2 000家，與此同時，我國仍不斷致力于擴大碳交易市場覆蓋范圍。截至2021年12月31日，全國碳市場已成功運行了超過114個交易日，累計成交碳排放量約1.79億噸，累計成交額約76.61億元人民幣^[4]。此外，我國還積極參與國際碳交易合作與交流，先后出臺了一系列法規制度來保證碳排放權交易市場規范運行?？偟膩碚f，我國在建立碳排放權交易市場的過程中，總體減排效果顯著，實現了我國碳減排事業的良好開局。

2.2 我國碳排放權交易市場現狀分析

據《中國應對氣候變化的政策與行動2023年度報告》指出，截至2023年6月30日，全國碳市場碳排配額（CEA）累計成交量2.38億噸，累計成交金額109.12億元人民幣?？梢姡覈冀灰资袌鰷p排效果顯著，相關行業減排意識明顯增強。10月19日，生態環境部、市場監管總局聯合發布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，該辦法強化了市場主體作用，突出“自愿減排”原則，為實現碳達峰碳中和目標進一步提供了制度支持。然而，與國際上成熟的碳減排經驗相比，我國減排制度仍需逐步完善。一方面，我國需要進一步擴大碳市場行業覆蓋范圍和交易主體；另一方面，我國需要及時考慮推行碳稅政策，與碳排放權交易市場相互協調發展，確?！半p碳”目標的順利實現。

3 碳排放權交易市場下我國開征碳稅的必要性

目前，碳稅和碳排放權交易是國際上最常見的兩種碳減排機制，各國使用的碳減排手段主要分為3種，即單一使用碳稅制度或碳排放權交易制度，以及碳稅與碳排放權交易協同實施。我國全國碳排放權交易于2021年7月16日開市，僅納入電力行業，覆蓋范圍有限，排放數據監管難度大，對國民沒有明確的低碳導向且不利于應對歐盟碳關稅對我國能源密集型產業的沖擊。因此，為實現碳達峰碳中和的目標，我國有必要在碳排放權交易有效運行的前提下開征碳稅，并逐步推進碳排放權交易和碳稅協同實施，進一步完善碳減排機制。

3.1 碳排放權交易與碳稅的優勢分析

從覆蓋范圍來看，碳稅可涉及碳排放行業較廣。碳排放權交易目前僅覆蓋電力行業，一是因其在全國碳排放總量中占比較大，二是其排放數據最為透明和可信^[5]。全國碳市場中水泥、有色、鋼鐵、石化等能源密集型產業尚未被納入碳市場，這使得碳排放權交易機制的公平性難以保證，碳減排效果也受到一定程度的質疑。而對于碳稅來說，可以覆蓋到更多碳排放較少的小微企業甚至個人，能盡可能地促使環境污染者為環境中的二氧化碳排放支付外部成本，更能體現出稅收公平原則。

從減排成本來看，開征碳稅的成本相對較低。碳排放權交易需要一系列基礎設施的構建，具體包括高效的結算清算機制、有效的監管機制和完善的交易平臺，還需要二氧化碳排放監測、信息公開、交易結算等制度構建，需要先進的技術支撐^[6]。而開征碳稅可以基于現行的征稅體系，并不需要構建全新的碳排放監測體系，因此市場主體不必面臨技術投資過大且難以預測的風險。再者，碳稅一旦開征，其作為稅法條例中的一種必定具有固定的稅率，在短期內不大可能更改過甚，具有相對制度穩定性，這也為碳稅開征前期節約了一定的成本。

從對國民的低碳導向來看，碳稅更具有優勢。開征碳稅本質是促使環境污染者將污染物中碳含量的外部成本納入經濟主體自身經濟決策范疇，從經濟成本的角度倒逼經濟主體減少碳排放，如汽車燃料及涉碳居民企業，都是與國民經濟息息相關的碳減排對象，我國開征碳稅對國民提高碳減排意識具有明確的導向作用。而碳排放權交易側重于控制碳排放總量，且集中在能源密集的大型企業，涉碳居民企業及個人并不屬于碳排放權交易范疇，對國民碳減排行為并不能產生直接的導向作用。

從應對歐盟碳關稅方面來看，碳稅是更直接有效的措施。碳關稅是對未實施碳稅或能源稅政策以及有實質能源補貼國家出口商品征收特別的二氧化碳排放關稅，主要是發達國家對發展中國家排放密集型產品進口的一種限制措施^[7]。碳關稅將于2026年至2034年逐步推進實施，歐盟征收碳關稅允許各進口國對原生產國已繳納的碳價格進行減免，若進口國的碳稅政策越健全，與歐盟的碳稅政策越趨同，則對該進口國影響越小。而我國碳排放權交易僅覆蓋電力行業且尚未達到全部覆蓋，據經濟合作與發展組織估計，即使我國建立了涵蓋100%電力行業的全國碳排放交易市場，能進行抵免的碳價格仍然非常有限，這對我國后續產品出口極為不利。因此，相較于碳交易，碳稅能更直接有效地緩解歐盟碳關稅對我國含碳產品出口的負面影響。

3.2 我國基于現行減排政策下開征碳稅的必要性

3.2.1 開征碳稅有利于實現“雙碳”目標、完善綠色稅制

自1997年《京都議定書》之后，中國就積極參與國際碳減排工作，直至2020年碳達峰碳中和目標的明確，我國正式吹響了碳減排工作的沖鋒號。2021年我國將電力行業納入范疇開始碳排放權交易市場的運行。2022年，我國碳排放強度比2015年下降超過50%，但我國目前仍是高耗能高排放的經濟發展模式，碳減排任務十分艱巨，要按期實現“雙碳”目標，需要及時引入碳稅這一重要的減排手段。國際上有不少采用開征碳稅方式成功實現碳減排的案例，1990年芬蘭開啟征收碳稅的先河，瑞典、挪威等北歐國家相繼開征碳稅，包括美洲、亞洲在內的許多國家也加入了開征碳稅的行列，諸多發達國家與地區的碳稅實踐，充分證明了碳稅對于碳減排的良好效果^[8]?；趪H上成功的碳減排經驗不難得出，開征碳稅是碳減排的有效舉措之一。因此，我國需要加快碳減排政策改革的腳步，促進綠色低碳轉型，完善綠色稅制，積極穩妥推進碳達峰碳中和。

3.2.2 開征碳稅有利于實現減排范圍全覆蓋，有效應對歐盟碳關稅

據統計，2022年我國出口商品貿易總值35 936億美元，其中對歐盟和美國的出口占比分別為15.6%和16.2%，位列第三和第一^[9]。美國和歐盟作為我國的主要出口國，在實施碳關稅的情況下，將嚴重影響我國經濟發展。盡管我國已有碳排放權交易市場，但其覆蓋范圍僅包含電力行業，對于碳關稅征收范圍里的鋼鐵、水泥等行業仍沒有明確的應對措施。因此，我國需在加快推進碳排放權交易市場覆蓋范圍的同時研究推出碳稅制度，將碳交易市場無法覆蓋的行業用碳稅制度進行補充，進而達到全國碳減排范圍全覆蓋，有效應對歐盟碳關稅對我國相關產品出口的影響。

3.2.3 開征碳稅有利于達到減少化石能源過度消耗的目的，促進國家經濟可持續發展

我國能源消費以煤炭、石油、天然氣為主，總占比超過85%，煤炭是中國最主要的化石能源，占比超過70%。中國是世界上最大的煤炭生產國，同時也是最大的煤炭消費國、煤炭污染國。煤炭作為我國工業發展的主要源動力，雖然能極大促進我國經濟水平的提高，但也給人類生存環境和健康問題帶來了不可逆的危害。而碳稅是一種專門針對含二氧化碳的化石燃料征稅的稅種，無論是以化石燃料中二氧化碳實際排放量為依據計稅還是以化石燃料消耗量所折算的二氧化碳含量為依據計稅，都是以明確的價格為導向計征碳稅，能更直觀地將使用化石能源的危害量化，進而轉化為碳排放個人及企業的內部經濟成本，促使企業調整產業結構，優化能源配置，轉向使用具有稅收優惠的清潔能源來替代煤炭等傳統能源，從而達到減少碳排放、減緩氣候變化、促進國家經濟可持續發展的目的。

3.3 碳排放權交易與碳稅協同實施可以優勢互補

我國目前仍處于工業發展階段，對于煤炭、石油、天然氣等資源需求量大，現有資源特征表現為多煤炭、少石油天然氣，且煤炭中的二氧化碳含量相對更高，這意味著我國碳排放量將持續上升。再者，我國現有的碳排放權交易市場發展不夠完善，覆蓋范圍較窄，加之我國現行的碳減排制度作用有限。因此，我國碳減排任務艱巨，距實現碳達峰碳中和目標差距較大，有必要及時開征碳稅，完善我國碳減排措施，并致力于推動碳稅與碳排放權交易協同發展，進而達到完善碳減排政策，實現“雙碳”目標的效果。

一方面是制度方面的協同。碳排放權交易的理論基礎可以追溯到科斯定理，通過市場機制可以有效解決外部性問題。在碳交易機制下，減排任務可以在不同的控排單位之間進行轉移，達到以最低成本降低二氧化碳等溫室氣體排放的目標^[10]。碳稅的核心理念源于庇古稅理論，即通過征收稅款的方式將外部成本納入內部范疇^[11]。二者本質上都提高了行業的內部成本價格，生產者為了獲取更多利潤，通常會選擇提高產品的售價，而消費者則會根據需求價格彈性減少對該產品的需求，從而倒逼生產者調整產業結構，優化生產技術水平，進而實現低碳生產，低碳排放。另一方面是目的協同。碳排放權交易和碳稅都是碳減排的重要手段，其目的都是實現碳達峰和碳中和。碳排放權交易是通過總量控制，以配額的方式分配給各單位組織，使其擁有合法的碳排放權，其碳減排效果具有可確定性。碳稅可以將碳排放企業的外部成本轉化為內部經濟成本，但其減排效果具有不確定性。而無論碳減排效果確定與否，其都通過各自的控制機制達到了減少碳排放量的目的，且二者可以憑借共同的目標協同實施，推動總量控制與價格控制共同監管，進而實現優勢互補，更大程度地減少碳排放量。

4 我國開征碳稅的制度建議

首先，碳稅作為一種節能減排的政策手段，其本質是一種環境保護政策。二氧化碳雖然暫時未被國際列入大氣污染物的范疇，但其能使全球“溫室效應”加劇，也屬于環境保護的一種，建議將碳稅納入環境保護稅子稅目，作為碳排放權交易制度的補充制度實施。其次，出于征管成本考慮，建議我國開征初期在化石能源的生產、加工環節征收稅款，通過對化石能源中二氧化碳含量進行折算確定計稅依據，有利于從源頭上控制碳排放。再次，稅率設定需綜合考量我國各地區經濟發展狀況，特別是西部欠發達地區，避免“一刀切”現象，建議我國在設定稅率時分區域制定差異化稅率，后續再依據當地經濟發展水平逐步提高。最后，我國碳稅稅收優惠建議從地區發展差異和是否簽訂自愿減排協議兩方面考慮，對西部地區高耗能高排放企業與簽訂自愿減排協議企業實現一定程度的稅收豁免或減免。

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【基金項目】甘肅政法大學校級一流課程（GZYL2019-13）；甘肅省哲學社會科學規劃項目（2022QN025）；甘肅政法大學校級科研項目（GZF2022XZD05）。

【作者簡介】高煒（1971-），女，河南許昌人，副教授，研究方向：公司財稅理論與實務。