我國(guó)社區(qū)公眾參與的演進(jìn)、特征和趨向

秦攀博 （中共廣州市委黨校（廣州行政學(xué)院）政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東 廣州 510070）

我國(guó)城市公眾參與的空間場(chǎng)域往往是從社區(qū)發(fā)軔，主要是圍繞社區(qū)公共事務(wù)治理的問(wèn)題而發(fā)端，由自身利益、集體利益和局部公共利益訴求而發(fā)起，由直接利益相關(guān)者中的有影響力人員產(chǎn)生行動(dòng)而發(fā)動(dòng)，由面向街道社區(qū)向地方基層政府職能部門(mén)拓展擴(kuò)散而發(fā)展，擴(kuò)大人民有序政治參與，拓寬基層各類(lèi)群體有序參與基層治理渠道。社區(qū)公眾參與是在制度規(guī)則文化等供給因素影響下，社區(qū)群體與基層政府部門(mén)按照相應(yīng)需求運(yùn)用協(xié)商互動(dòng)、訴求表達(dá)、公共服務(wù)等方式，維護(hù)公民權(quán)利和社區(qū)利益而開(kāi)展的面向公共事務(wù)治理的行為。回顧中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的公眾參與活動(dòng)，經(jīng)歷了政治制度的完善、國(guó)家政策的調(diào)整、法律法規(guī)的健全、政府職能的轉(zhuǎn)變、社會(huì)矛盾的變化、參與需求的表達(dá)等演進(jìn)歷程。由此帶來(lái)公眾參與的議題、群體、模式、機(jī)制等方面的與時(shí)俱進(jìn)和守正創(chuàng)新。社區(qū)公眾參與的演進(jìn)邏輯，可從理論維度、制度維度、主體維度、內(nèi)容維度、行為維度等方面進(jìn)行多維梳理分析，從而總結(jié)公眾參與在制度供給和參與需求中體現(xiàn)的多維演進(jìn)規(guī)律，進(jìn)而探討不同群體類(lèi)型、行為類(lèi)型公眾參與的鮮明特征以及發(fā)展趨向。

一、我國(guó)社區(qū)公眾參與的多維演進(jìn)

（一）理論演進(jìn)：走向本土化和體系化

1.公眾參與理論的多樣化借鑒。公眾參與的理論演進(jìn)體現(xiàn)在不斷走向體系化。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)政治學(xué)等相關(guān)學(xué)科的恢復(fù)和發(fā)展，國(guó)外關(guān)于公眾參與的一些理論也通過(guò)研究成果和學(xué)術(shù)著作等形式被多樣化引進(jìn)、翻譯、介紹、運(yùn)用到國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)科的研究和教學(xué)工作中。尤其是一些代表性的學(xué)者如塞繆爾·亨廷頓、瓊·納爾遜、埃莉諾·奧斯特羅姆、加布里埃爾·阿爾蒙德、克萊頓·托馬斯、蒲島郁夫等。這些學(xué)者的著作對(duì)國(guó)內(nèi)公眾參與的理論研究產(chǎn)生了一定的影響。多樣化的理論借鑒也發(fā)展衍生出來(lái)一些理論研究視角，例如參與式民主理論、新公共管理理論、公民參與理論、社區(qū)治理理論、多中心治理理論、新公共服務(wù)理論、社會(huì)資本理論等。國(guó)內(nèi)一些研究者據(jù)此分析這些理論在中國(guó)的解釋力和適應(yīng)性，并嘗試解釋國(guó)內(nèi)的公眾參與實(shí)踐狀況，同時(shí)也積累了一些經(jīng)驗(yàn)成果。

2.公眾參與理論的本土化構(gòu)建。隨著我國(guó)公眾參與實(shí)踐的發(fā)展，公眾參與理論的本土化建構(gòu)問(wèn)題愈受重視。單純用西方理論解釋中國(guó)實(shí)踐是沒(méi)有出路的，既缺乏足夠的理論解釋力，更缺乏足夠的實(shí)踐創(chuàng)造力。中國(guó)的社區(qū)極具自身獨(dú)特的政治內(nèi)涵和空間場(chǎng)域，公眾參與也受基層社區(qū)不同的政策規(guī)劃和文化影響，用本土化理論闡釋中國(guó)道路和中國(guó)模式越來(lái)越成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的理論共識(shí)、職責(zé)使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。國(guó)內(nèi)公眾參與的研究形成的理論成果奠定了公眾參與本土化構(gòu)建的基礎(chǔ)。林尚立、何增科、賈西津、蔡定劍、王錫鋅等學(xué)者關(guān)注社區(qū)民主與治理、城鄉(xiāng)公眾參與和合法性、社區(qū)公眾參與案例和模式、公眾參與的制度建設(shè)、地方行政過(guò)程中的公眾參與等。從集中在公眾政治參與領(lǐng)域向行政服務(wù)領(lǐng)域拓展、向基層社區(qū)下沉。這些研究關(guān)注了當(dāng)時(shí)熱點(diǎn)問(wèn)題，為國(guó)內(nèi)公眾參與的本土化研究奠定了良好的基礎(chǔ)。

3.公眾參與理論的體系化發(fā)展。新時(shí)代的公眾參與研究，具有外向發(fā)展和內(nèi)生發(fā)展并存的特征。從外向發(fā)展而言，不斷拓展了公眾參與的研究領(lǐng)域，主要是從政治參與的理論拓展到社會(huì)、文化等多領(lǐng)域的參與理論。從內(nèi)生角度而言，不斷細(xì)化了公眾參與的具體領(lǐng)域。主要體現(xiàn)在公眾參與基層治理研究、公眾參與的法治化研究、公眾參與的社會(huì)化研究、公眾參與的網(wǎng)絡(luò)化研究等。研究專(zhuān)題逐步拓展到圍繞社區(qū)的生態(tài)環(huán)保、垃圾分類(lèi)、低碳發(fā)展、建設(shè)規(guī)劃等領(lǐng)域。公眾參與的研究成果既體現(xiàn)在橫向維度研究領(lǐng)域的延伸拓展，又體現(xiàn)在縱向維度研究取向的深度發(fā)展，逐步完善了公眾參與理論、政治參與理論、集體行動(dòng)理論。社區(qū)公眾參與的研究集中在制度主義視角、結(jié)構(gòu)主義視角和文化主義視角。理論體系化發(fā)展主要體現(xiàn)在：一是群眾關(guān)系理論的發(fā)展對(duì)公眾參與理論的影響。二是全過(guò)程人民民主理論的發(fā)展對(duì)公眾參與理論的影響。三是決策民主化理論的發(fā)展對(duì)于公眾參與理論的影響。四是治理現(xiàn)代化理論對(duì)公眾參與理論發(fā)展的影響。基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及共建共治共享的理念都對(duì)公眾參與理論和實(shí)踐產(chǎn)生了多重影響。

（二）制度演進(jìn)：彰顯時(shí)代化和規(guī)范化

1.公眾參與制度的時(shí)代化。公民參與權(quán)是我國(guó)的一項(xiàng)政治權(quán)利。新中國(guó)成立尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，中央會(huì)議精神對(duì)于公眾參與的具體提法顯示了時(shí)代變化和時(shí)代要求，既體現(xiàn)了公眾參與的內(nèi)涵隨著時(shí)代發(fā)展而不斷豐富，也體現(xiàn)了公眾參與權(quán)利隨著我國(guó)民主政治的現(xiàn)代化發(fā)展，不斷走向制度化保障和落實(shí)。從黨的十九大提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，到黨的十九屆四中全會(huì)提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，再到黨的二十大提出完善社會(huì)治理體系，健全共治共建共享的社會(huì)治理制度，均體現(xiàn)了參與制度的時(shí)代化和體系化。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，伴隨全過(guò)程人民民主理念的提出和實(shí)施，完善協(xié)商民主體系，健全各種制度化協(xié)商平臺(tái)，公民的參與權(quán)在人民當(dāng)家作主的制度體系下得到多樣化的體現(xiàn)和多渠道的落實(shí)。總體而言，公眾參與的制度演進(jìn)具有時(shí)代化的特征，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)守正創(chuàng)新，著力于解決時(shí)代課題和公眾訴求。公眾參與制度的發(fā)展與一個(gè)國(guó)家政治體制密切相關(guān)。新時(shí)代加強(qiáng)社會(huì)主義政治建設(shè)，健全基層群眾自治機(jī)制，拓寬基層各類(lèi)群眾有序參與基層治理渠道，體現(xiàn)了社會(huì)主義政治建設(shè)正沿著現(xiàn)代化的方向發(fā)展。中國(guó)政黨領(lǐng)導(dǎo)體制能夠在人民根本利益一致的基礎(chǔ)上將各民主黨派、人民團(tuán)體和無(wú)黨派愛(ài)國(guó)人士等組織起來(lái)，納入制度化的參與渠道，有利于吸納不同階層和群體的訴求［1］。民主政治制度的現(xiàn)代化發(fā)展為公眾參與的時(shí)代化發(fā)展提供了根本的政治制度環(huán)境，基層協(xié)商民主的時(shí)代化發(fā)展進(jìn)一步拓展了基層公眾參與現(xiàn)代化發(fā)展的制度空間。

2.公眾參與制度的規(guī)范化。社區(qū)公眾參與的政策在與時(shí)俱進(jìn)地回應(yīng)時(shí)代關(guān)切、回應(yīng)民主發(fā)展、回應(yīng)公眾所需，逐步走向規(guī)范化。全國(guó)各地推出了多種社區(qū)發(fā)展模式，既有典型經(jīng)驗(yàn)，又有特色創(chuàng)新，體現(xiàn)了符合現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)范化特征。根據(jù)參與渠道的制度化水平，分為制度性參與和非制度性參與。制度性參與是社區(qū)成員在現(xiàn)實(shí)制度規(guī)范內(nèi)的參與活動(dòng)，常見(jiàn)的形式有選舉、表態(tài)、執(zhí)行、管理、決策、監(jiān)督、觀(guān)察等。非制度性參與是指社區(qū)成員超越現(xiàn)實(shí)制度規(guī)范的參與活動(dòng)，常見(jiàn)的形式有議論、投訴、抗議等［2］。制度化的公眾參與從參與程序而言，符合現(xiàn)行參與政策，納入已有的參與制度化體系之中。從組織特點(diǎn)而言，公眾參與還可以分為組織參與和非組織參與。組織參與是指社區(qū)居民通過(guò)已有的黨政組織、群團(tuán)組織、志愿組織、社會(huì)組織等組織機(jī)構(gòu)或者組織方式參與社區(qū)事務(wù)，一般屬于制度性參與的范疇。非組織化參與如果符合參與程序和參與流程，則可納入制度性參與的范疇。蒲新微等學(xué)者認(rèn)為制度化建設(shè)為群眾長(zhǎng)期、有效、規(guī)范參與社區(qū)治理提供重要保證。群眾在制度化參與社區(qū)治理過(guò)程中存在“權(quán)”“能”“位”先天不足的問(wèn)題，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)服務(wù)于民的基層民眾社區(qū)參與制度［3］。制度化、組織化的參與都體現(xiàn)出參與逐步走向規(guī)范化。

（三）主體演進(jìn)：從權(quán)利導(dǎo)向到利益導(dǎo)向

1.權(quán)利導(dǎo)向的群眾參與。在現(xiàn)代政治意蘊(yùn)中的社區(qū)公眾參與，參與的主體也經(jīng)過(guò)了一個(gè)遞進(jìn)嬗變的過(guò)程。群眾參與的政治屬性更強(qiáng)，體現(xiàn)了參與范圍廣泛化、參與主體特定化的大規(guī)模集體行動(dòng)特點(diǎn)，體現(xiàn)的是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)利，彰顯了參與的權(quán)利主體特征。群眾參與更強(qiáng)調(diào)整體性，具有大規(guī)模性和利益一致性，其概念經(jīng)常在政治活動(dòng)中運(yùn)用，體現(xiàn)的是政治權(quán)利，彰顯政治身份標(biāo)簽，提升參與的政治功能。在群眾路線(xiàn)中是黨和政府、黨員干部在發(fā)揮參與的主體作用。群眾參與是最廣大的人民群眾發(fā)揮參與權(quán)利的主體作用。公眾參與更強(qiáng)調(diào)局部性，具有小規(guī)模性和利益分化性，其概念經(jīng)常在社會(huì)治理中運(yùn)用，體現(xiàn)的是參與權(quán)利的行使和自身利益的維護(hù)，彰顯的是公民身份、利益訴求和法治保障。

2.權(quán)利和利益相結(jié)合的群體參與。由于現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，公民參與權(quán)利得到逐步落實(shí)和制度化保障，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的利益多元化引起的利益導(dǎo)向參與變多，使得權(quán)利導(dǎo)向逐步走向利益導(dǎo)向，形成權(quán)利和利益相互交織。先后受到研究關(guān)注的群體參與主要有：一是進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)利和利益導(dǎo)向的公眾參與。研究關(guān)注農(nóng)民工政治參與的制約因素與發(fā)展路徑以及勞資關(guān)系問(wèn)題、勞動(dòng)保護(hù)問(wèn)題、居民暫住問(wèn)題、戶(hù)籍身份問(wèn)題、綜治安全問(wèn)題，引發(fā)的一些基層矛盾和社區(qū)公眾參與活動(dòng)受到研究關(guān)注。二是民營(yíng)企業(yè)人士權(quán)利和利益導(dǎo)向的公眾參與。理論界將民營(yíng)企業(yè)和“兩新”組織的人士作為公眾參與的研究熱點(diǎn)。陽(yáng)春花等研究者發(fā)現(xiàn)民營(yíng)企業(yè)政治參與策略主要表現(xiàn)為以身份型嵌入、組織型嵌入、資本型嵌入為代表的制度嵌入和以關(guān)系型嵌入、公益型嵌入為代表的非制度嵌入［4］。三是村社居民權(quán)利和利益導(dǎo)向的公眾參與。農(nóng)村圍繞村民選舉、集體資產(chǎn)利益和收益、征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、村改居等利益分配引發(fā)的公眾參與活動(dòng)受到關(guān)注。城市社區(qū)里拆遷問(wèn)題、鄰避設(shè)施問(wèn)題、物業(yè)管理和業(yè)委會(huì)問(wèn)題、生態(tài)環(huán)保問(wèn)題、民生實(shí)事問(wèn)題、基層治理問(wèn)題，這些利益糾紛和利益訴求引發(fā)的公眾參與活動(dòng)成為研究熱點(diǎn)。四是專(zhuān)業(yè)人士權(quán)利和利益導(dǎo)向的公眾參與。社區(qū)專(zhuān)業(yè)人士具有作為直接利益相關(guān)者的利益參與、作為社會(huì)公益的公共利益參與、作為公共利益的委托參與三種類(lèi)型。公眾參與中的“專(zhuān)業(yè)”體現(xiàn)在知識(shí)、技能、領(lǐng)域、背景等方面具有一定的優(yōu)勢(shì)、便利條件或熟悉程度，體現(xiàn)為理論知識(shí)專(zhuān)業(yè)人士、實(shí)踐技能專(zhuān)業(yè)人士、資源領(lǐng)域?qū)I(yè)人士等類(lèi)型。

（四）內(nèi)容演進(jìn)：參與內(nèi)容泛化和民生主題強(qiáng)化

1.社區(qū)參與的內(nèi)容泛化。社區(qū)公眾參與的內(nèi)容伴隨著對(duì)社區(qū)的認(rèn)識(shí)而愈發(fā)具象化、精細(xì)化、多樣化，拓展到政治參與、文化參與、社會(huì)參與、生態(tài)參與并存發(fā)展的局面。一方面是政治參與的不斷深化細(xì)化研究。徐旻霞等研究者發(fā)現(xiàn)中國(guó)小鎮(zhèn)青年的社區(qū)民主政治參與度顯著高于城市青年［5］。另一方面是社區(qū)參與的不斷拓展泛化研究。表現(xiàn)在：一是生態(tài)環(huán)境因素的社區(qū)參與研究不斷涌現(xiàn)。耿松清等研究者關(guān)注國(guó)家公園建設(shè)中社區(qū)參與模式，需要拓寬社區(qū)參與渠道，為居民參與提供資金和制度保障，培養(yǎng)居民參與能力［6］。二是經(jīng)濟(jì)資源因素的社區(qū)參與引起研究關(guān)注。王若溪等研究者關(guān)注社會(huì)資本對(duì)城市居民社區(qū)參與的影響，社會(huì)資本是造成社區(qū)參與水平差異的重要原因［7］。三是文化和情感因素的社會(huì)參與研究成為熱點(diǎn)。陳濤等研究者關(guān)注在公民自愿主義和社區(qū)情感承諾的視角下城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的居民在線(xiàn)參與行為［8］。四是社會(huì)組織和企業(yè)機(jī)構(gòu)的社會(huì)參與研究不斷增多。社會(huì)組織參與社區(qū)治理有其現(xiàn)實(shí)訴求和重要意義，有助于實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)［9］。楊濤根據(jù)社區(qū)參與的內(nèi)容，將社區(qū)參與的類(lèi)型分為事務(wù)性參與、維權(quán)性參與、公益性參與和娛樂(lè)性參與［10］。這些體現(xiàn)了社區(qū)參與內(nèi)容的泛化。

2.社區(qū)參與的民生主題強(qiáng)化。其一，民生主題參與上升和政治參與的相對(duì)地位下降。不是政治參與不重要或者研究數(shù)量下降，而是指政治參與的內(nèi)容相對(duì)于社會(huì)參與、文化參與、經(jīng)濟(jì)參與不再占據(jù)主導(dǎo)地位，不再像傳統(tǒng)的公眾參與幾乎就等同于政治參與。其二，參與內(nèi)容的民生事實(shí)訴求特征明顯。社區(qū)參與具有較強(qiáng)的社會(huì)屬性。居民社區(qū)參與絕大多數(shù)表現(xiàn)在交通、教育、文化等民生領(lǐng)域，而政治領(lǐng)域的社區(qū)參與較少，且居民對(duì)社區(qū)政治事務(wù)的參與熱情較低。張洋陽(yáng)發(fā)現(xiàn)流動(dòng)黨員社區(qū)主人翁意識(shí)、社區(qū)黨組織號(hào)召響應(yīng)度、社區(qū)歸屬感這三種內(nèi)生要素的不足，是造成這類(lèi)群體社區(qū)參與行為穩(wěn)定性缺乏的重要原因［11］。居民參與的大部分內(nèi)容是非政治性的事務(wù)或活動(dòng)，傾向于以解決具體問(wèn)題為導(dǎo)向的民生實(shí)事訴求。

（五）行為演進(jìn)：從單一化走向多樣化

公眾參與的行為演進(jìn)呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展歷程。從整齊劃一的規(guī)模化參與，發(fā)展到零散的差異化參與；從組織動(dòng)員參與到自發(fā)自主參與相結(jié)合；從純粹的現(xiàn)場(chǎng)參與，過(guò)渡到現(xiàn)場(chǎng)參與和網(wǎng)絡(luò)參與相結(jié)合，從民主投票走向多樣化的參與行為。

我國(guó)公眾參與經(jīng)歷了動(dòng)員型參與、自發(fā)型參與、理性自主型參與的歷史發(fā)展過(guò)程，并以黨的十一屆三中全會(huì)為節(jié)點(diǎn)劃分為前后兩個(gè)階段［12］。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)先后出現(xiàn)了動(dòng)員型政治參與高漲、自主性政治參與涌現(xiàn)和政府主導(dǎo)型政治參與興起的三波浪潮［13］。社區(qū)公眾參與的行為類(lèi)型也在不斷地演進(jìn)發(fā)展。潘小娟總結(jié)了城市基層社區(qū)參與的十余種類(lèi)型，主要包括：直接或間接選舉社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)居民代表會(huì)議、聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)“三會(huì)”制度、社區(qū)人民聯(lián)絡(luò)員制度、制定社區(qū)居民公約和社區(qū)自治章程、民主評(píng)議機(jī)制、開(kāi)設(shè)議事園、居民門(mén)棟自治、建立民情信息站、建立信訪(fǎng)接待室、組織聊天臺(tái)［14］。岳經(jīng)綸等研究者總結(jié)了公眾參與政策評(píng)議的四種類(lèi)型：咨詢(xún)模式、點(diǎn)評(píng)模式、商議模式、協(xié)商模式［15］。著名學(xué)者俞可平總結(jié)了公眾參與的常用形式，包括投票、公決、競(jìng)選、協(xié)商、辯論、請(qǐng)?jiān)浮⒔Y(jié)社、游行、示威、抗議、動(dòng)員、宣傳、串聯(lián)、檢舉、游說(shuō)、上訪(fǎng)、聽(tīng)證等十余種，手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)組織、網(wǎng)絡(luò)論壇、電視辯論等，是公眾參與的新形式［16］。向德平等研究者把城市社區(qū)管理中的公眾參與形式分為社區(qū)動(dòng)員式參與、公眾自發(fā)式參與和合作式參與三種參與形式［17］。這些都體現(xiàn)了公眾參與行為從單一化走向多樣化。

二、新時(shí)代社區(qū)公眾參與的鮮明特征

（一）模式特征：動(dòng)員參與體系化和自主參與差異化

1.動(dòng)員參與的體系化特征。一是動(dòng)員參與具有健全的制度化體系。根據(jù)黨和政府的政策主張和制度安排，公眾參與的模式特征和行為方式具有中國(guó)國(guó)情特色。動(dòng)員參與依托現(xiàn)有的政策體系、法規(guī)體系、隊(duì)伍體系、組織體系、治理體系發(fā)揮著重要的作用。黨政機(jī)關(guān)單位的組織動(dòng)員參與發(fā)揮著政府主動(dòng)參與的作用。二是群眾路線(xiàn)豐富了動(dòng)員參與的政策體系。群眾路線(xiàn)是由基層政府和組織機(jī)構(gòu)發(fā)動(dòng)黨員干部積極發(fā)揮主體作用和主動(dòng)作用，貫徹政府意圖，服務(wù)群眾，并聽(tīng)取和吸納群眾意見(jiàn)作為政治決策、政策發(fā)布、公共治理的重要依據(jù)。亦即是間接發(fā)揮了群眾的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)，最終是把群眾的意見(jiàn)建議和相關(guān)訴求納入了公共決策參考和公共事務(wù)治理中，實(shí)際上也在影響公共事務(wù)治理。群眾路線(xiàn)可算作特殊形式的公眾參與。中國(guó)共產(chǎn)黨優(yōu)良作風(fēng)就包含了同人民群眾緊密聯(lián)系在一起的作風(fēng)［18］。三是動(dòng)員參與不斷拓展內(nèi)容體系。動(dòng)員參與也在與時(shí)俱進(jìn)和守正創(chuàng)新種不斷拓展。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新型政黨制度形成了廣泛參與公共決策的機(jī)制，主動(dòng)地持續(xù)地深入到群眾中間，通過(guò)決策制定回應(yīng)群眾訴求［1］。新時(shí)代動(dòng)員參與不斷豐富內(nèi)容體系，例如黨員干部社區(qū)“雙報(bào)到”、疫情防控社區(qū)志愿活動(dòng)。

2.自主參與的差異化特征。制度化參與不僅是政府所倡導(dǎo)的參與方式，也是社會(huì)公眾提高參與成效、規(guī)避參與風(fēng)險(xiǎn)的有序且有效的參與方式。制度化的參與需要良好的運(yùn)行機(jī)制才能確保公眾參與符合制度規(guī)范、遵守制度程序、納入制度渠道。動(dòng)員參與往往具有較好的制度化，自主參與的制度化的運(yùn)行機(jī)制尚待進(jìn)一步健全。自主參與體現(xiàn)出一定的差異化特征，具體表現(xiàn)在參與時(shí)間的差異化、參與規(guī)模的差異化、參與渠道的差異化、參與主題的差異化、參與訴求的差異化等。一些公眾在遇到利益訴求并將參與需求轉(zhuǎn)化為自主參與行為時(shí)，會(huì)遇到一些參與的配套制度瓶頸問(wèn)題，例如公眾參與的方式、制度規(guī)范、參與平臺(tái)渠道、參與流程階段、政府回應(yīng)性、參與成本風(fēng)險(xiǎn)等，從而導(dǎo)致自主參與在規(guī)模化、制度化、程序化、有序化等方面受到影響。“以信訪(fǎng)為例”，“作為一種具有差異化特征的自主參與模式，信訪(fǎng)也經(jīng)歷了政策實(shí)施、規(guī)則演變、配套措施等制度變遷和體系完善的歷程。黨的二十大也強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪(fǎng)工作”［19］。自主參與相應(yīng)的制度化、體系化、法治化建設(shè)也將隨時(shí)代發(fā)展不斷得到完善。

（二）空間特征：動(dòng)員參與現(xiàn)場(chǎng)化和自主參與網(wǎng)絡(luò)化

新時(shí)代以來(lái)隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)社區(qū)參與成為重要的參與手段和參與場(chǎng)域。從總體而言，網(wǎng)絡(luò)參與和現(xiàn)場(chǎng)參與結(jié)合更為緊密，相輔相成。但從局部而言，網(wǎng)絡(luò)參與和現(xiàn)場(chǎng)參與沿著兩條路徑在發(fā)展：一是動(dòng)員參與的現(xiàn)場(chǎng)化，二是自主參與的網(wǎng)絡(luò)化。動(dòng)員參與一般采用線(xiàn)下現(xiàn)場(chǎng)參與方式，經(jīng)過(guò)組織動(dòng)員，到達(dá)相應(yīng)地點(diǎn)，解決公共事務(wù)治理或公眾利益關(guān)切的問(wèn)題，體現(xiàn)的是“在場(chǎng)”參與。但是自主參與在新時(shí)代更多地使用網(wǎng)絡(luò)參與的方式，在電腦屏幕或手機(jī)屏幕前即可完成，體現(xiàn)的是“在線(xiàn)”參與。網(wǎng)絡(luò)參與的規(guī)模化、擴(kuò)散化、便捷化特征愈發(fā)明顯。在動(dòng)員參與活動(dòng)中，現(xiàn)場(chǎng)參與的空間往往下沉到基層社區(qū)。在自主參與活動(dòng)中，網(wǎng)絡(luò)參與的空間越發(fā)廣闊。網(wǎng)絡(luò)既有虛擬社區(qū)，也有現(xiàn)實(shí)社區(qū)在網(wǎng)絡(luò)上建立的交流、參與、協(xié)商、監(jiān)督平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)參與行為越來(lái)越普遍化、多樣化、具體化，從利用網(wǎng)絡(luò)工具作為現(xiàn)場(chǎng)參與的輔助，逐步過(guò)渡到把網(wǎng)絡(luò)參與和現(xiàn)場(chǎng)參與相結(jié)合，進(jìn)而發(fā)展到直接以網(wǎng)絡(luò)為主要參與場(chǎng)域開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政和表達(dá)利益訴求。網(wǎng)絡(luò)參與方式已成為最直接、最便捷、最廣泛的參與方式。網(wǎng)絡(luò)參與的方式逐步從單一化發(fā)展到綜合化，網(wǎng)絡(luò)參與群體從大學(xué)生為主發(fā)展到涵蓋眾多群體，網(wǎng)絡(luò)參與主題從社會(huì)熱點(diǎn)事件發(fā)展到自身利益、公共利益、社會(huì)公益等諸多方面，網(wǎng)絡(luò)參與范圍呈現(xiàn)出寬泛化、深度化、精細(xì)化、持續(xù)化并存的局面。

（三）價(jià)值特征：動(dòng)員參與公益化和自主參與多元化

1.動(dòng)員參與的公益化特征。新時(shí)代以來(lái)，動(dòng)員參與根據(jù)國(guó)家和地方在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的工作部署而逐步增強(qiáng)。黨員干部進(jìn)社區(qū)是動(dòng)員參與的創(chuàng)新舉措。黨員干部進(jìn)社區(qū)“雙報(bào)到”，在當(dāng)?shù)卣行墓ぷ鞑渴鸷彤?dāng)?shù)亟值郎鐓^(qū)具體安排下，有序參與文明城市建設(shè)、垃圾分類(lèi)、交通指引、愛(ài)心微心愿等公共事務(wù)治理活動(dòng)，體現(xiàn)了公益化的特點(diǎn)，參與是為了人民群眾的公共利益，而不是個(gè)體利益。突發(fā)公共事件治理中的公眾參與也體現(xiàn)了動(dòng)員參與的公益化特點(diǎn)。例如新冠疫情公共突發(fā)衛(wèi)生事件的治理，黨員干部發(fā)揮自身的先進(jìn)性和先鋒隊(duì)作用，發(fā)揚(yáng)擔(dān)當(dāng)精神和斗爭(zhēng)精神，為了維護(hù)公共利益，積極響應(yīng)組織動(dòng)員參與到基層防控任務(wù)。

2.自主參與的多元化特征。動(dòng)員參與出現(xiàn)公益化特點(diǎn)，自主參與的價(jià)值導(dǎo)向在一定程度上出現(xiàn)了多元化的特點(diǎn)，包含了權(quán)利、公益、自利等方面。自主參與主要體現(xiàn)公眾自身的需求，既關(guān)注公民自身利益，也關(guān)注部分群體利益較多，還關(guān)注更大范圍的公共利益。多元化的利益訴求容易構(gòu)成個(gè)人與集體、局部與整體之間的矛盾，增加了基層矛盾化解的難度，也使得公眾參與的成效下降，容易造成公眾參與持續(xù)化、擴(kuò)大化和低效化。例如社區(qū)垃圾回收站和變電站等公共設(shè)施的鄰避沖突、公共道路修建的噪聲問(wèn)題、社區(qū)配套學(xué)校的招生地段問(wèn)題。這些涉及直接利益相關(guān)群體和間接利益相關(guān)群體、高度利益相關(guān)群體和一般利益相關(guān)群體、核心利益相關(guān)群體和邊緣利益相關(guān)群體，在自主參與所關(guān)注的多元化利益訴求中產(chǎn)生分歧、細(xì)化和博弈。多元化的利益訴求導(dǎo)致自主參與在自身利益和公共利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的博弈中引發(fā)不同的參與活動(dòng)，這些需要得到重視和引導(dǎo)。

三、我國(guó)社區(qū)公眾參與的發(fā)展趨向

（一）公眾參與的“四個(gè)分化”趨向

回溯我國(guó)公眾參與的發(fā)展歷程，呈現(xiàn)出明顯的從整體走向分化、從一元化走向多元化的特征。分化的特征主要體現(xiàn)在“四個(gè)分化”：一是參與主體的分化，體現(xiàn)在由作為整體性概念的群眾參與，分化為由職業(yè)、年齡、身份、性別等特定群體的公眾參與。二是參與主題的分化，體現(xiàn)在原本集中于傳統(tǒng)的政治參與主題，分化為類(lèi)型多樣的參與主題，如社會(huì)參與、文化參與、生態(tài)環(huán)保參與、重大決策參與等。三是參與形式的分化，由形式較為單一的大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)分化為動(dòng)員參與、信訪(fǎng)、協(xié)商、投訴、聽(tīng)證、維權(quán)等不同形式的參與活動(dòng)，參與方式的網(wǎng)絡(luò)化、制度化、法治化特征越發(fā)明顯。四是參與利益的分化，由集中關(guān)注國(guó)家利益和集體利益，逐步分化為涉及個(gè)人、集體和社會(huì)群體的權(quán)利、公益、私利、價(jià)值理念等方面的訴求同時(shí)并存的狀況。

（二）公眾參與的“五個(gè)融合”趨向

新時(shí)代的社區(qū)公眾參與隨著參與理論的發(fā)展、參與制度的變遷、參與主體的嬗變、參與內(nèi)容的細(xì)化、參與行為的多樣，也體現(xiàn)出一定程度和部分結(jié)構(gòu)上的融合發(fā)展趨向。總體而言，體現(xiàn)了“五個(gè)融合”：一是社會(huì)參與和政治參與的融合。民生政治參與體現(xiàn)了兩者融合的中間道路，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)化融合的趨勢(shì)。二是現(xiàn)場(chǎng)參與和網(wǎng)絡(luò)參與的融合。社區(qū)公眾參與既體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)社區(qū)和現(xiàn)實(shí)社區(qū)的聯(lián)系，也體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)社區(qū)參與和現(xiàn)場(chǎng)社區(qū)參與的結(jié)合。兩者的關(guān)系并不是非此即彼、厚此薄彼、顧此失彼，而是應(yīng)該有效結(jié)合相互促進(jìn)。三是動(dòng)員參與和自主參與的融合。動(dòng)員參與符合政府需求，自主參與符合公眾需求，兩者需要兼顧融合和平衡才符合發(fā)展導(dǎo)向。因此，應(yīng)該從動(dòng)員參與和自主參與在某些方面、某種程度融合的視角，來(lái)解決參與方式的失衡問(wèn)題。四是參與秩序和參與效能的融合。有序參與和有效參與需要在制度化參與的渠道內(nèi)有機(jī)結(jié)合，才能兼顧秩序和效能的平衡導(dǎo)向。五是參與制度和參與需求的融合。制度供給和參與需求有效銜接、轉(zhuǎn)化和平衡，有利于實(shí)現(xiàn)公眾參與的供需平衡，避免供大于求、供不應(yīng)求、供非所求等失衡狀況。公眾參與的多元融合發(fā)展、動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展的理念，無(wú)論是對(duì)于貫徹全過(guò)程人民民主的發(fā)展理念，還是對(duì)于推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，均是一種值得探索的發(fā)展導(dǎo)向。

（三）公眾參與的“二重屬性”趨向

歸納我國(guó)公眾參與的發(fā)展歷程，是為了在歷史演化、制度變遷、文化傳承中梳理出公眾參與的發(fā)展趨向，更好地展望社區(qū)公眾參與的未來(lái)方向。當(dāng)前社區(qū)公眾參與在具體層面既體現(xiàn)了“四個(gè)分化”的發(fā)展趨向，又體現(xiàn)了“五個(gè)融合”的發(fā)展趨向；但從整體而言，卻呈現(xiàn)出“二重屬性”，即“整體到分化”“分化到融合”并存的狀況。一是在參與形式方面，從整體的動(dòng)員參與，分化出自主參與和動(dòng)員參與并存，再到動(dòng)員參與和自主參與的融合。二是在參與空間方面，從整體的現(xiàn)場(chǎng)參與，分化出網(wǎng)絡(luò)參與，再到現(xiàn)場(chǎng)參與和網(wǎng)絡(luò)參與的融合。三是在參與內(nèi)容方面，從整體的政治參與分化出社會(huì)參與、文化參與，再到政治參與和社會(huì)參與融合形成民生政治參與。沿著發(fā)展演進(jìn)脈絡(luò)，“二重屬性”體現(xiàn)的不是簡(jiǎn)單的分化和融合，而是勾勒出公眾參與的發(fā)展趨向。一是發(fā)展趨向遵循著階段性。公眾參與的分化和融合發(fā)生在不同階段，在公眾參與理論和實(shí)踐匱乏的階段逐步呈現(xiàn)分化的趨向，在公眾參與理論和實(shí)踐豐富的階段逐步呈現(xiàn)融合的趨向。公眾參與的發(fā)展不能離開(kāi)具體的發(fā)展階段，公眾參與在不同階段有不同的任務(wù)、主題、模式，不能超越發(fā)展階段憑空假設(shè)和生搬硬套國(guó)外的參與模式和主題。二是發(fā)展趨向體現(xiàn)了多樣性。公眾參與既有分化也有融合，局部分化與整體融合、結(jié)構(gòu)分化和功能融合、主題分化與價(jià)值融合都可能并存。這就導(dǎo)致公眾參與的實(shí)踐和理論愈發(fā)多樣化，涉及領(lǐng)域越來(lái)越廣泛，既需要精細(xì)化的深入研究，也需要開(kāi)拓性的探索研究。三是發(fā)展趨向突出了創(chuàng)新性。公眾參與的“二重屬性”體現(xiàn)了理論和實(shí)踐的不斷創(chuàng)新，體現(xiàn)出參與理念現(xiàn)代化、參與方式法治化、參與代表專(zhuān)業(yè)化、社區(qū)參與平臺(tái)化、網(wǎng)絡(luò)參與便捷化、動(dòng)員參與規(guī)模化、自主參與制度化等趨向。不僅是群眾路線(xiàn)、信訪(fǎng)活動(dòng)、聽(tīng)證會(huì)等傳統(tǒng)參與方式在推陳出新和傳承創(chuàng)新，黨員社區(qū)“雙報(bào)到”、社區(qū)議事會(huì)等新參與方式在不斷出現(xiàn)。公眾參與的新理念、新模式、新案例、新方法、新渠道也在不斷探索和涌現(xiàn)，需要勇于探索和有效引導(dǎo)。

總之，梳理分析我國(guó)社區(qū)公眾參與的演進(jìn)邏輯和鮮明特征，總結(jié)出“四個(gè)分化”“五個(gè)融合”“二重屬性”的發(fā)展趨向，在一定程度上體現(xiàn)了社區(qū)公眾參與存在的發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。參與分化的趨向體現(xiàn)了參與需求的多元化，需要重視解決參與充分發(fā)展的問(wèn)題。融合的趨向體現(xiàn)了制度供給的系統(tǒng)化，需要重視解決參與平衡發(fā)展的問(wèn)題。分化和融合的“二重屬性”則需要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社區(qū)公眾參與的高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)參與理論和參與實(shí)踐的有效融合的高質(zhì)量發(fā)展、參與供給和參與需求有效融合的高質(zhì)量發(fā)展、參與秩序和參與效能有效融合的高質(zhì)量發(fā)展、動(dòng)員參與和自主參與有效融合的高質(zhì)量發(fā)展奠定了制度文化基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)可能性。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代給公眾參與提供了豐富的實(shí)踐場(chǎng)域，也提出了本土化、時(shí)代化、系統(tǒng)化的理論建構(gòu)需求。然而公眾參與的供給和需求存在著雙重理性博弈，制度主義和理性選擇的理論視角已難以完全滿(mǎn)足公眾參與研究的理論期待，分化與融合的“二重屬性”則勾勒出一種新的研究視角。全過(guò)程人民民主理念、共建共治共享的制度背景、基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)于社區(qū)公眾參與研究在理論和實(shí)踐雙重層面都給出了時(shí)代新課題，為如何從融合的視角實(shí)現(xiàn)社區(qū)公眾參與的高質(zhì)量發(fā)展也留出了探索價(jià)值和研究空間。