法治寧夏建設：實踐基礎、現實困境及推進路徑

賈德榮 （中共寧夏區委黨校（寧夏行政學院）法學教研部，寧夏 銀川 750021）

寧夏回族自治區第十三次黨代會報告確立了“依法治區戰略”，特別強調要“加快法治寧夏建設”，這是社會主義現代化美麗新寧夏的本質要求在法治領域的內在體現，豐富了社會主義現代化美麗新寧夏的法治內涵，彰顯了社會主義現代化美麗新寧夏現代性與法治性的統一，為全面建設經濟繁榮、民族團結、環境優美、人民富裕的社會主義現代化美麗新寧夏提供了法治指引。

一、實踐基礎：新時代十年法治寧夏建設的偉大成就

法治寧夏的提出和不斷發展，深刻根植于中國特色社會主義法治體系逐步并最終進入新時代的實踐基礎之上［1］，深深扎根于寧夏法治實際而不斷展開。黨的十八大以來，是法治寧夏發展最為輝煌的十年，是法治寧夏建設取得偉大成就最為豐富的十年，一系列全方位、根本性、系統性的偉大成就，有力推動了寧夏各項事務治理制度化、規范化、法治化，為繼續推進法治寧夏建設奠定了堅實基礎。

（一）立法實現了從“有法可依”向“良法善治”的大跨越

一是法規規章體系愈加完善。新時代十年來，寧夏地方立法工作基于任務重、覆蓋廣、節奏快的特點，秉承“精立多修”原則，確保所立之法立得住、行得通、真管用之需要，根據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》等法律的授權，積極作為、大膽探索，加強地方立法，法規規章體系日益完善。例如，寧夏在全國率先開展地方性法規、政府規章和行政規范性文件全面集中清理工作，同步組織開展了黨內法規和規范性文件全面集中清理。先后完成了對全區現行有效的266件地方性法規、204件政府規章、4285件行政規范性文件以及897件自治區本級黨內法規和規范性文件的全面集中清理［2］，使立法從重數量向重質量實現根本性轉變。

二是立法規范性日益增強。立法全面貫徹黨的領導這一根本原則，保證立法始終沿著正確政治方向前行。自治區黨委制定《關于進一步加強和改進地方立法工作的意見》，把黨的領導貫穿到立法全過程；立法始終堅持以人民為中心，切實保障人民群眾合法權益。立法堅持問計于民、問需于民，在人民群眾重點關注的職工權益保護、校車安全、育齡婦女產假育兒假護理假、民生保障、產權保護等方面全力跟進；堅持科學立法、民主立法、依法立法，立法質量明顯增強。立法自覺遵循經濟規律、社會發展規律以及立法活動規律，制定的法規規章更符合客觀實際，一批社會治理、環境保護、民生保障急需的法規規章相繼出臺或修改完善。例如，寧夏先后制定了《寧夏回族自治區建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區促進條例》《寧夏回族自治區土壤污染防治條例》等一系列推動經濟發展、生態環境保護、鄉村振興、惠民生等重點領域的法規規章，力促立法更富有科學性、時代性和實踐性。

三是立法機制不斷完善。寧夏不斷激發地方立法創造性活力。寧夏創新實行“1234+N”①“1234+N”立法工作機制：制定一個意見，自治區黨委辦公廳印發了《關于進一步加強和改進地方立法工作的意見》；開展兩類審查，對所有立法項目進行立法風險審查和社會主義核心價值觀入法入規審查；健全三項論證咨詢制度，組織起草部門、有關單位和專家學者召開部門協調會、專家論證會、立法審定會；嚴把四個關口，細化4個方面16項法規規章草案審查要點，把好地方立法的“法律關”、“政策關”、“質量關”、“規范關”；建立N項立法工作制度，完善征求意見、審查辦理、集體審議、立法后評估等9項制度。的立法工作機制，建立并實施立法論證咨詢制度，完善征求意見、審查辦理、集體審議、立法后評估等制度，推進立法工作制度化規范化；人大立法主動性不斷增強。人大代表參與立法積極性普遍增強，人大督查力度不斷加大，人大立法主導作用日益凸顯。人大積極開展與政協立法協商，建立多個基層立法聯系點，確立多個立法信息聯絡員，立法更符合實際，可操作性增強，備案審查機制進一步完善。備案審查監督體系逐步健全，對所有立法項目進行立法風險審查和社會主義核心價值觀入法入規審查，地方性法規規章和各類規范性文件的備案審查實現了全覆蓋。

（二）法治政府建設讓群眾獲得感更有成色

一是行政法治理念普遍樹立。各級領導干部帶頭尊法學法守法用法，依法決策、依法治理的自覺性明顯增強，法治思維顯著提升。廣大執法人員依法用權，權利保障理念廣泛樹立，法治能力進一步提高。

二是法治政府制度體系日漸完善。行政立法工作不斷加強，法治基礎不斷夯實。近年來，先后制定了《寧夏回族自治區重大行政決策規定》《寧夏回族自治區人民政府立法工作規定》等政府規章，開展了規章、規范性文件全面集中清理，編制完成了《寧夏回族自治區法治政府建設實施方案（2021—2025 年）》，用最嚴格的制度保障法治政府建設。

三是政府職能轉變邁上新臺階。扎實推進“放管服”改革，全面推行證明事項告知承諾制，建立市場準入效能評估指標體系，制定優化營商環境的規定，法治化便利化營商環境不斷優化。完成鄉鎮綜合執法改革，強化基層執法力量，全面落實行政執法三項制度，積極推進“兩法銜接”，健全重大行政決策專家咨詢論證制度，全面落實法律顧問制度，執法力度不斷增強，執法監督不斷強化，行政執法規范化建設持續加強。

（三）司法體制改革讓人民感受到更多公平正義

一是司法體制改革不斷深化。以審判為中心的刑事訴訟制度改革持續推進，認罪認罰從寬制度適用穩步推進，罪刑法定、疑罪從無原則嚴格落實，寬嚴相濟刑事政策得到貫徹。法院全面落實立案登記制，實施案件繁簡分流工作，強化簡案速裁和繁案精審。檢察機關發揮“捕訴一體”辦案機制優勢，推進簡案快辦，充分發揮了司法的效能。制定、完善辦案責任追究辦法，監督司法力度不斷強化。

二是司法服務功能日益強化。依法維護市場秩序、金融秩序等秩序，開展常態化掃黑除惡專項斗爭。依法維護公民個人信息，強化人權司法保障。法院加強一站式多元解紛和訴訟服務體系建設，推出服務保障“一帶一路”建設、黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設、鄉村振興等，大力推進網上立案、調解、開庭等“云訴訟”，積極推進環境資源類案件跨行政區劃集中管轄改革，分步實施涉環境資源類刑事、民事、行政案件“三合一”專業審判機制［3］，不斷加強環境權益司法保護力度。檢察機關深化司法改革，加強“行政執法與刑事司法銜接”工作，推出服務西部大開發戰略、服務“三農”、黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設等一系列措施，依法辦理環保領域公益訴訟案件，深入開展立案監督、偵查監督、審判監督、執行監督活動，積極營造法治化環境。

三是司法隊伍素質穩步提升。著力提升司法能力，完善法官、檢察官入額、遴選、考核、退額等制度，擇優選能。強化政法隊伍教育整頓，加強領導班子建設，重視培養使用年輕干部，開展法官、檢察官大輪訓，加強專業化人才隊伍建設。

（四）法治社會建設營造了濃厚的法治氛圍

一是法治宣傳教育有力提升公民法律意識。普法形式不斷豐富，“大普法”格局初步形成，普法的針對性和實效性全面提升。堅持以“法律八進”②“法律八進”：“法律進機關”“法律進鄉村”“法律進社區”“法律進學校”“法律進企業”“法律進單位”“法律進社會組織”“法律進宗教場所”，開展深度普法宣傳。為抓手，深化各領域普法工作，全民法治觀念普遍增強。“誰執法誰普法”普法責任制有序推進，促進普法與執法有機融合。建立“四清單一辦法”③“四清單一辦法”：寧夏為落實普法責任制所確立的“誰執法誰普法”內容清單、措施清單、標準清單、責任清單和《普法工作考核辦法》。普法責任制，推動全區各機關帶頭落實普法責任制。社會主義法治文化建設穩步邁進，法治寧夏底蘊日益深厚。

二是矛盾糾紛預防調處化解機制持續健全。寧夏建立多個“一站式”矛盾糾紛多元調解中心，“人民調解”四張網建設、“塞上楓橋”調解品牌、矛盾糾紛排查調處全覆蓋，部門協作、上下聯動、齊抓共管、多元化解矛盾糾紛的新格局已形成。支持互聯網企業、電商平臺構建，完善線上糾紛解決機制，創新信訪工作機制，暢通群眾訴求表達，有效化解矛盾糾紛。

三是社會治理合力作用增強。寧夏探索社區管理體制改革，全面推行基層社會治理“五張清單”④“五張清單”是指寧夏于2020年制定的《鄉鎮權力清單指導目錄》《鄉鎮賦權清單指導目錄》《鄉鎮職務服務事項清單指導目錄》《鄉鎮行政執法事項清單指導目錄》《縣鄉“屬地管理”事項主體責任和配合責任清單指導目錄》等規范基層社會治理的五部指導性文件。，推動鄉鎮權責對等、財權事權匹配，開展全區市域社會治理現代化試點，著力打造公共法律服務實體平臺網絡體系，基層自治走上規范化、制度化軌道。人大作用有效發揮，人民政協政治協商、民主監督、參政議政水平不斷提升，愛國統一戰線不斷鞏固和發展，工會、共青團、婦聯等群團組織改革不斷深化［4］，中華民族共同體意識不斷增強，宗教治理法治化縱深推進，平安寧夏建設扎實推進，社會治安形勢穩定。

二、現實困境：法治寧夏建設面臨的問題和挑戰

法治寧夏建設成就令人鼓舞，法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用得到充分發揮，服務寧夏地方工作大局成效顯著，也要清醒看到，法治寧夏的根基仍然較為薄弱，法治寧夏建設與經濟社會發展的需求、人民群眾對法治的期待還有一定差距，還面臨著一系列問題和挑戰亟待解決。

（一）地方立法工作仍需完善

一是法規規章起草質量有待提高。例如，法規規章草案中法律規范的邏輯結構不嚴謹。一般而言，法律規范由條件、行為模式和法律后果三要素構成，各要素必須完整、明確、符合邏輯搭配。寧夏一些法規規章草案中的法律規范要素不明確不具體，條件不明，義務性和懲罰性條款過于密集，導致行為模式與法律后果的配置失衡。還有，一些法規規章草案的立法語言精準性不夠，立法用語規范性欠缺，隨意用簡化詞、雙關語，法條中政治用語與法律術語混用，用口號性、政策性語言代替法律語言等，這既不利于對法規規章的正確理解，又影響法規規章的嚴肅性。

二是立法創新性需加強。地方立法應在堅持法治統一原則基礎上，緊跟時代的步伐進行創新立法，并突出地方特色。寧夏由于立法創新思維不足，調查研究欠深入，收集民意不全面，立法工作對全區實際情況、立法出發點、法律作用等事項把握不精準，立法模仿、照搬現象還存在，自主性、先行性立法不足。

三是立法監督質量亟待提高。立法監督規范不完善。主要表現為立法審查標準不統一，備案機關進行實質性審查不充分，立法前評估、后評估開展不扎實，社會參與立法渠道不完備，立法監督剛性不強；立法監督程序規定不足。由于立法監督制度的程序規定比較抽象，不易操作，立法監督制度沒有發揮應有的效果；立法監督責任缺乏。寧夏相關法規規章中沒有明確規定立法監督機關的監督法律責任，出現問題很難追究立法監督機關責任，立法監督的準確性有效性也就很難保證。

（二）依法行政工作有待深入推進

一是行政法治觀念與法治寧夏建設要求還有差距。實踐中重管理輕服務、重權力輕權利、重實體輕程序等思維還存在，依法行政工作開展不力。一些執法機關及其工作人員還存在權大于法的錯誤觀念，在推進行政工作中，往往無視法律規定，按個人經驗喜好行事，或者把法律當成一種工具，執法背離了依法行政的本質要求。部分執法機關在履職盡責過程中片面強調執法的社會效果，重視地方經濟發展，忽視執法的法治價值，執法為民的理念沒有有效體現出來。

二是執法規范化建設有待繼續加強。行政執法不是簡單而機械地落實法律條文，而是涉及事實認定、法律闡釋、利益平衡等多重因素交織并對其進行評判和處理的過程。雖然嚴格規范公正文明執法取得一定成效，但在行政執法實踐中，執法不嚴格、不規范、不公正、不文明等現象還不同程度存在。例如，選擇性執法、趨利執法、跟風執法現象時有發生，上級干涉下級依法辦事、越權失職行為還存在。濫用自由裁量權，濫用行政強制措施，行政失職、行政越權現象時有發生。執法偏離法定程序，出現唯上、唯權執法，以言代法、以權壓法現象。行政決策科學化、民主化和法治化不到位。重大行政決策“五大程序”⑤“五大程序”：行政決策必須遵循的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定五大法定程序。落實不力，民主協商制度功能發揮不徹底，聽證制度程序不完善，責任追究不力。

三是行政監督制約機制不健全。寧夏不斷加強行政執法監督機制建設，采取包括制定行政監督的地方性法規規章、大力加強執法主體建設、全面進行規范性文件審查備案、執法評議考核等一系列措施，對提高執法公信力起到明顯的保障作用，但與全領域監督、全方位監督、全過程監督的要求相比還有一定距離。例如，受監督法律不健全、一些監督主體獨立性欠缺、責任追究乏力、技術支撐不足等因素影響，監督邊界不清晰，監督手段剛性較弱，重點領域的全主體、全品種、全鏈條數字化追溯監管、一體化在線監管沒有有效建立，行政監督作用沒有最大化發揮。

（三）司法權威需持續加強

一是司法體制與司法權獨立行使間存在矛盾。司法體制改革成效顯著，但司法行政化、地方化問題還沒有徹底解決，影響司法權獨立行使。二是司法公開還不能滿足社會需要。司法公開觀念有偏差，司法公開制度不健全，司法公開范圍較窄，群眾參與意識不強，司法公開功效較弱。三是監督司法需加強。人大個案監督規范性欠缺，監督力度不夠。兩審終審制執行不到位，再審提起難度較大，內部監督較弱。新聞媒體監督缺乏規范，監督成了“媒體審判”。法律監督上，公訴權與審判監督權、自偵權與法律監督權有沖突，監督力度不足。四是司法人員保障不足。目前還存在對司法人員保障范圍不明確，追責規范不完善，司法人員發展受限等問題，影響了司法人員工作積極性。

（四）法治社會建設亟須加強

一是社會治理法治化水平亟須加強。首先，社會治理理念尚未完全樹立。傳統管理型思維還存在，合作共治理念和依法治理理念不充分。其次，基層社會結構的變化弱化了社會凝聚力。時代變遷打破了鄉村的親緣關系和封閉的社會結構，血緣和地緣關系不斷弱化，社會凝聚力較弱。最后，社會治理保障機制支撐不足。社會公共事業發展滯后，自治法治德治相結合的治理體系不完備，社會治理法治化進程較慢。

二是法治宣傳教育實效性亟待提高。一些地方重經濟發展輕法治宣傳教育，對法治宣傳教育重視不夠。一些地方法治宣傳教育重視政府主導作用的發揮，忽略社會力量的參與，較多以會議、文件推動法治宣傳教育。法治宣傳教育評價體系不健全，普法形式創新不足，普法供給與需求脫節，普法責任制追究不力，法治宣傳教育不理想。

三、推進路徑：以習近平法治思想引領法治寧夏建設

寧夏要全面貫徹落實黨的二十大精神以及自治區第十三次黨代會精神，全面貫徹落實習近平法治思想蘊含的馬克思主義立場觀點方法，運用其科學的思想方法和工作方法指導法治寧夏建設，不斷提高法治寧夏建設水平，為社會主義現代化美麗新寧夏建設提供法治保障。

（一）穩步提高立法質量

一是做好立法的重點規劃和布局。應抓住“一帶一路”建設、黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設的歷史機遇，圍繞自治區第十三次黨代會確定的“五大戰略”“六新六特六優”產業、打造“九大基地”，加快生態環境保護、基礎設施建設、招商引資、服務貿易、自然資源開發以及特色產業等方面的立法，使寧夏的經濟社會發展擁有更多、更好的法律保障。

二是創新和健全地方立法機制。進一步發揮好人大在立法中的主導作用，加強人大對立法工作的統籌安排；完善基層立法聯系制度，使立法更符合人民群眾需求；完善立法專家顧問制度，讓立法專家顧問在立法規劃、立法目的論證、立法效果評估等方面充分發揮作用；完善立法制度。建立和完善由專門法治機構組織起草法規規章的工作機制，明確地方立法的權力邊界，完善立法協調溝通機制；完善立法效果評估機制，為立法機關高質量立法提供堅實基礎。

三是完善立法程序。堅持把立法工作關口前移，健全立法起草、論證、協調、審議機制，進一步拓寬代表、公眾參與立法途徑和方式，切實提高立法質量［5］。加強立法協商，健全立法征求意見機制，切實增強立法透明度。認真開展審查清理工作，持續加強地方性法規、政府規章、行政規范性文件的廢止和修訂工作，加大備案審查力度［6］。

（二）扎實推進依法行政

一要繼續推進政府職能轉變。進一步理順政府與市場、社會的關系，全面實行政府權責清單制度。推進綜合執法、聯合執法、協作執法，持續推動執法重心下移，穩步將基層管理迫切需要且能有效承接的行政執法事項下放給基層［5］。加強數字政府建設，優化創新政府治理流程和方式，促進政府高效履職。

二要嚴格行政執法。嚴格落實行政執法“三項制度”，加強行政執法信息化建設和信息共享，加強行政執法信息共享平臺建設，健全行政裁量權基準制度，提高執法規范化水平。堅持科學決策、民主決策、依法決策，嚴格落實重大行政決策程序［5］，嚴格落實重大行政決策終身責任追究制度和責任倒查機制［7］，不斷提高行政決策質量。

三要健全行政執法監督機制。完善行政執法內部監督機制。健全專門的內部監督機構，使執行權和監督權適當分離，明確監督機構職責，強化監督職能，加強行政專門監督和層級監督；完善行政執法外部監督。加快完善全方位、多層次、立體化監管體系，全面發揮人大、司法、社會、新聞輿論監督力量，強化全方位、全流程監督，提升監管的精準性和有效性；加強行政執法監督信息化建設。充分運用大數據、云計算、人工智能等信息技術整合監督信息平臺，廣泛收集監督信息，實現信息共享，提高監督效率；大力推行“互聯網+監管”，構建全國一體化在線監管平臺，嚴格落實行政執法責任制和責任追究制度［8］，督促全面落實依法行政。

（三）奮力維護司法權威

一要持續深化司法體制改革。注重司法體制綜合配套改革，繼續推行審判權與執行權相分離，繼續推進以審判為中心的訴訟制度改革［9］，深化庭審實質化改革，注重完善配套制度，充分發揮庭審功能；全面貫徹簡案快審、繁案精審原則。摒棄粗放式辦案模式，積極采用繁簡分流辦案方式，加強審判階段繁簡分流管理，切實提高司法效率。

二要改進司法工作作風。堅決落實以人民為中心的發展思想，深入踐行司法為民宗旨，在立案、審判、執行等環節為人民群眾提供優質、高效、便捷的司法服務。依法保護當事人訴權，堅決消除各種訴訟障礙，圍繞維護司法公正，積極穩妥辦理各類案件，切實解決訴訟難、執行難等群眾關心的問題。

三要營造良好司法環境。全面深化司法公開，進一步完善司法公開的各項制度，深入推進審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開，不斷提高司法透明度。規范法律適用，嚴格裁判標準，規范自由裁量權，提高庭審質量。加強法官檢察官隊伍專業化職業化建設，切實保障法官檢察官合法權益，充分保障法官檢察官依法履職。

（四）努力構建法治社會

一要穩步推進全域社會治理現代化。大力培育社會治理理念，秉持以人民為中心的理念，堅持治理為民、治理靠民；堅持多元治理理念。改變政府一元管理格局，積極打造政府、自治組織、社會、人民群眾共同參與的共建共治共享的社會治理格局；秉持依法治理理念，在法治軌道上推進社會治理現代化；秉持城鄉融合理念，摒棄城市中心主義，正確處理城鄉關系，堅持走城鄉融合發展道路。加強社會治理立法，著力構建“城鄉一體、條抓塊統”的新型社會治理組織體系。健全自治、法治、德治相結合的社會治理體系，構建完善的公共法律服務體系，提高治理水平。強化科技支撐作用。推進全區范圍內信息基礎設施建設，建立全域社會治理大數據平臺，打造智能化社會治理新模式。

二要加強法治宣傳教育。構建“各部門齊抓共管、全社會共同參與”的領導體制和工作機制，按照“誰主管誰負責，誰執法誰普法”的原則，健全完善法治宣傳教育制度，綜合運用法治理念傳播、法律知識普及、法治實踐體驗、法治文化熏陶等方式，推動全民法治宣傳向法治教育轉變，普及法律知識向培育法治信仰轉變，使法治精神融入社會生活各方面。重點要突出領導干部這個“關鍵少數”。各級領導干部要牢固樹立憲法法律至上的法治觀念，帶頭推進全民普法、帶頭遵法守法、模范學法用法，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境［10］，不斷提高運用法治思維和依法辦事的能力。

三要加強法治文化建設。把社會主義核心價值觀和中華傳統美德融入法治全過程各環節。堅持以人民為中心的發展思想，以全體人民利益為法治建設的出發點和落腳點，把法治建設融入服務人民群眾的工作之中，人民群眾合法權益得到充分保障，使法治寧夏建設成果惠及廣大人民群眾，讓人民群眾有更多的獲得感幸福感。