行政首長出庭應訴制度的價值目標與現實定位

吳 琛

(上海大學,上海 200444)

2014年《行政訴訟法》(以下簡稱《行訴法》)之于1989年《行訴法》已歷25年之久,其間審判實務不斷發展,行政審判“三難”問題(立案難、審理難、執行難)逐漸顯現。借此《行訴法》修訂亟以解決“三難”問題為改革導向,將一些經長期司法實踐檢驗行之有效的審判經驗上升為國家法律的強制性規定[1]。行政首長出庭應訴制度正是其中典型代表。在1989年《行訴法》實施后行政首長很少出庭應訴,有的委托工作人員出庭,有的只委托律師出庭,不利于化解矛盾[2]。為切實破解這一訴訟難題,2014年《行訴法》正式確立行政首長出庭應訴制度,嗣后通過《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下稱《解釋》)、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(下稱《行訴解釋》)及最高人民法院《關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》(下稱《應訴規定》)等文件,具象化的行政首長出庭應訴制度已然形成。價值目標作為最高的指導思想必須有一個科學定位,如此方可引領正確的改革方向、引導具體的立法工作流程順利實現[3],明確行政首長出庭應訴價值目標及其現實定位,對于正確認識、深刻把握行政首長出庭應訴制度具有積極作用。

一、行政首長出庭應訴制度的價值目標

(一)實質性化解行政爭議

1.在立法目的中增設

2014年《行訴法》針對立法目的進行修改,新增“解決行政爭議”并置于另兩項立法目的之先。2014年全國人大憲法和法律委員會《行訴法修正案(草案)》匯報中提及“行政機關負責人出庭應訴,有利于解決行政爭議”。人民法院多將《行訴法》第一條中的“解決行政爭議”解釋為“行政爭議實質性解決”,以回應人民群眾對行政訴訟程序空轉的詰問[4]。“解決行政爭議”與“實質性化解行政爭議”實則是一組相近概念,故將“實質性化解行政爭議”視作行政首長出庭應訴制度的價值目標是恰當的。

2.在后續修改中說明

行政首長出庭應訴制度修改皆以“實質性化解行政爭議”為價值目標。最高人民法院在《解釋》答記者問中談到“行政機關負責人出庭應訴更能夠實質解決糾紛”。《應訴規定》明確“始終堅持以實質性化解行政爭議為重要目標”“這部司法解釋的發布,將對促進實質性化解行政爭議產生積極影響”“行政機關負責人出庭應訴,發揮了實質性化解行政糾紛的作用”等。在后續制度修改中均以“實質性化解行政爭議”為價值,可見其對該制度的引導功用。

(二)緩解行政首長出庭應訴壓力

因全國人大常委會很多委員對該制度寄予厚望,甚至認為需要輔以更加嚴厲的措辭和要求迫使行政機關負責人認真對待出庭應訴,以避免該款規定的虛化[1]。故2014年《行訴法》設定行政首長以廣泛且強制性的出庭應訴義務,但對于行政機關而言顯然負擔過重。且行政機關已承擔日益增長的行政復議這一主要糾紛化解任務,若對其在行政訴訟中仍課以如此強制義務,不利于行政管理以及行政效率的實現。故在實質性化解行政爭議這一目標外,最高人民法院《解釋》答記者問中談到“就行政機關所承擔的廣泛、繁重的行政管理職責來看,要求每一個案件都由行政機關負責人親自出庭,現實不可能完全做到”。《應訴規定》明確了“合理減輕行政機關負責人出庭應訴負擔,節約有限的行政資源”及“相關部委反映,行政機關負責人出庭應訴壓力較大”,需在制度設計中相應緩解行政首長出庭應訴的壓力。

二、以“實質性化解行政爭議”為價值目標名不副實

(一)內容架構中難以體現

實質性化解行政爭議作為反復提及的價值目標卻直到《應訴規定》中才在正文中予以體現,之前至多在新聞發布會、答記者問等場合對外宣揚。以《應訴規定》為例,有關于實質性化解行政爭議的內容僅三條,分別對應第二及第十一條前三款,而關于“緩解行政首長出庭應訴壓力”的內容設計足有六項,分別對應第二、三、七、九條。由二者對比可看出在制度內容設計中,實質性化解行政爭議并不如對外宣稱的那樣備受重視。

(二)制度發展趨勢與價值實現路徑間產生割裂

1.行政首長出庭應訴制度處于不斷放松之中

(1)義務主體范圍放松

在出庭應訴義務主體范圍上,由“行政機關正職負責人”擴大到“正職負責人”與“副職負責人”,此后增加“其他參與分管的負責人”“參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人”,出庭主體不斷擴張,對該制度不斷作出放松規定。除此之外,實踐中的地方處理往往更為寬泛,黨組成員、政府法制機關負責人出庭更是不在少數,導致出庭應訴義務主體范圍實質上大幅擴張。

(2)“應當出庭”案件類型限縮

在有關“應當出庭”案件的確認上,2014年《行訴法》原初規定中行政首長負有普遍出庭義務。但不到兩年時間,國務院《關于加強和改進行政應訴工作的意見》(下稱《應訴意見》)的出臺即針對“應當出庭”案件進行列舉。后續的修改在此基礎上不斷發展,當下“應當出庭”案件較制度建立之初已放寬不少,如此行政首長僅用在更少的案件類型中出庭應訴,應訴義務不斷放寬。

(3)“正當理由”明晰

2014年《行訴法》中僅規定“正當理由”下可以豁免出庭應訴義務,但對于“正當理由”并未給出詳細釋明,直到《應訴規定》第八條才對正當理由情形進行羅列。如此似乎是規制行政機關假托正當理由逃避出庭,故對正當理由作出法定列舉,如《應訴規定》第八條第三項“不得替代的公務”即是針對行政機關脫離出庭應訴義務的利好規定,自此行政機關只需向人民法院提交法定正當理由,行政首長出庭應訴義務更是被進一步松解。

綜上所述,可看出行政首長出庭應訴義務歷經修改后呈現不斷放松趨勢。

2.實質性化解行政爭議需行政首長出庭應訴以實現

在放松趨勢下,行政首長更少出庭也可達到實質性化解效果嗎?為解決這一問題應當分析“實質性化解行政爭議”這一概念的內涵或實現途徑。

(1)實質性化解行政爭議需通過調解等方式得以落實

《關于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》(下稱《工作意見》)規定:“根據行政爭議實質化解工作的需要,對訴前調解或其他非訴訟機制解決爭議的案件,人民法院做好指導、協調工作。”行政首長出庭應訴制度正是對調解、和解等補充機制的有力補足。《應訴意見》規定:“被訴行政機關出庭應訴人員要積極協助人民法院依法開展調解工作,促進案結事了。”伴隨行政案件越發復雜多樣,現行法定判決方式已經難以適應行政爭議實質性解決需要[5]。合意終結模式是在傳統實體裁判模式之外、當前司法實踐推動實質化解行政爭議所采用的進路模式[6]。行政首長出庭應訴制度對于調解、和解、協調化解具有優益性,是對傳統裁判模式的有益補充,行政首長基于其行政地位,出庭與行政相對人當面交流,就爭訴焦點開展糾紛化解,有助于展示行政機關誠意、平復相對人怨氣,使得糾紛迅速、妥善處理,一攬子化解行政爭議。

(2)實質性化解行政爭議需適當考慮被訴行政行為合理性

《行訴解釋》發布會上談及:在司法實踐中,既要堅持行政訴訟合法性審查原則,又要確保行政糾紛實質性化解。既然合法性審查與實質性化解糾紛是兼取的關系,如此說明僅采取合法性審查標準并不足以實質性化解行政爭議。堅持行政訴訟合法性審查要求人民法院在司法審查中不得超過合法性界限,但卻并未阻斷通過其他方式實現合理性的釋明,其中一大途徑即是行政首長出庭應訴。首長出庭于庭審中詳細闡述、充分證明被訴行政處罰的合法性與合理性,使得涉訴行政行為合理性有論證可能性,幫助人民法院在受限于合法性審查標準時可以有效回應合理性爭議。

(3)實質性化解行政爭議需將所涉及糾紛一并化解

當代社會司法服務難度加大,糾紛往往復雜交織,單純處理一類爭議而并不對整體矛盾進行全盤紓解,即使解決某一類糾紛也徒勞無功。尤其是涉及錯綜復雜的行政—民事糾紛時,單純依靠人民法院進行糾紛化解有時并不見成效,例如涉及政策變遷而導致歷史遺留或導致社會影響等案件,相比法院的裁判方式和裁判內容,居于優勢地位掌握充分資源的行政機關更能滿足相對人多元的解紛需求[7]。引入行政首長出庭應訴制度給府院互助協作化解糾紛、促進行政機關自我糾錯提供了橋梁。行政首長基于其行政職權,對于附帶的糾紛化解具有超越人民法院的優勢,行政訴訟中法院裁判方式受法定嚴格限制,而行政自我糾錯較司法裁判而言在內容上更為徹底、程序更為簡便,有助于糾紛迅速、全面化解。

綜上,實質性化解行政爭議的路徑實現基本都是基于行政首長出庭應訴才能達到其實效,但當下出庭應訴義務處于放松當中,事實上制度發展趨勢與價值實現路徑已然產生割裂,如此無助于價值實現。

(三)“實質性化解行政爭議”概念的模糊性、開放性

實質性化解行政爭議肇始于2010年,由時任最高人民法院副院長江必新在全國法院行政審判工作座談會講話中首次提及:樹立在不創造違法先例前提下力求實質解決行政爭議的觀念[8]。實質性化解行政爭議作為一項行政審判新理念在實踐中廣泛開展,僅2011年各地實踐即已蓬勃展開,如上海市高級人民法院出臺《關于建立行政爭議實質性解決機制的若干意見》[9]132、天津市高級人民法院下發《關于學習貫徹市領導重要批示努力實現行政爭議實質性解決的通知》[9]134。但行政法學理對行政爭議實質性解決的理論內涵和實現路徑還缺乏深入系統的專門研究[10]。如此則直接導致針對實質性化解行政爭議的概念內涵存在多角度理解,對這一概念的貫徹、執行造成滯澀。實質性化解行政爭議這一概念的內涵解讀呈現模糊、開放特點,直接導致實踐中制度設計同樣模糊不清,難以系統落實實質性化解行政爭議這一價值目標。

三、完善行政首長出庭應訴制度的建議

在行政首長出庭應訴制度中,“實質性化解行政爭議”與“緩解行政首長出庭應訴壓力”都是應保障的價值目標,但當下存在的問題在于實質性化解行政爭議并未獲得其應有內容的設計,價值目標上呈現頭重腳輕的態勢。達到兩者價值平衡的關鍵,其一在于什么類型的案件中行政首長應當出庭應訴,保障在行政首長出庭有利于糾紛實質性化解時才需其出庭;其二是應當出庭應訴時由誰來出庭應訴,出庭應訴范圍的大肆擴張導致出庭應訴壓力得以充分釋放,但泛化的負責人出庭導致出庭質效得不到有效保障。

(一)善用人民法院書面建議權

按照現今的規定來看,應當出庭案件劃定仍是法定列舉為主,輔之以人民法院書面建議。《應訴規定》針對書面建議權作了細化規定,分為“應當通知”與“可以通知”,實際上賦予人民法院之于行政首長是否出庭應訴裁量權。因在目前具體個案情況各異、當事人訴求不同的情況下,通過事前簡單機械的案件列舉完全覆蓋行政首長應當出庭應訴范圍是比較困難的,容易掛一漏萬,故在把控行政首長是否出庭時,司法在個案中的自由裁量應被授予更大空間、占據主要地位。同時行政首長出庭應訴是人民法院在訴訟過程中尋求行政幫助,那么是否尋求外力幫助應由人民法院自我判斷,畢竟在糾紛化解過程中,人民法院的依法裁判仍是最廣泛的適用方式,應堅持以審判為中心,過度尋求行政幫助不免將司法裁判陷于被動局面。如此來看,賦予人民法院司法裁量屬正確之舉。

人民法院應妥善利用案件受理到開庭審理這一段準備時間,在此段空窗期針對案件積極進行自我評估,即在傳統訴訟進程中是否可以一次、有效地化解糾紛。人民法院應對具體案件內依法判決的成效進行評估,而非單純依靠事前規定案件類型通知應訴,應持更為積極態度,針對案件類型、爭端情況、當事人訴求等作系統考察,而非在受案后即等待庭審。若確有人民法院可能無法達成實質性化解行政爭議的案件,則需積極行使書面建議權使行政首長出庭應訴。

(二)限縮行政機關任意指派人員出庭應訴

在出庭應訴范圍擴大的趨勢下可出庭人數增多,而選擇出庭權把握在行政機關手中,行政機關大可以選擇一名持有正當理由的負責人以脫離出庭應訴義務或在廣泛的出庭應訴主體范圍內選擇邊緣負責人出庭應訴,實踐中諸如法制辦主任出庭應訴亦不在少數,對此人民法院只能被動審查,不利于實質性化解行政爭議。如此則需要限制行政機關任意委派負責人以應付出庭應訴義務,在廣泛的可出庭主體之中,應當對某些重大案件中的出庭應訴范圍進行限定。出庭應訴主體范圍可以擴大但絕不能降低實質性化解行政爭議效果,在某些特殊、重要的案件中要限縮出庭應訴主體范圍,否則出庭應訴制度將無法發揮應有的作用。