數字化環境治理背景下“智能型”環境法典建構問題探析

馬 馳 儀 然

(哈爾濱商業大學 法學院,哈爾濱 150028)

《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》明確提出:研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。隨著信息技術的蓬勃發展,大數據、人工智能以及在線監測等數字治理方式成為解決環境問題的有效手段,新興科學技術的廣泛應用已經成為環境法法典化的時代大背景,這就表明在未來的環境法典建構過程中既要關注篇章體系等傳統問題,也要正面回應數字化環境治理方式對傳統環境法律規則帶來的新沖擊。

一、“智能型”環境法典的新手段:數字化環境治理

通過數字化方式治理環境問題,是指結合新興信息技術及海量環境數據進行決策、監管、執行及反饋等,形成一種新的方法、路徑或可能性以解決環境問題[1]。數字化成為環境治理的新型手段和工具,是“智能型”環境法典建構的時代基礎。

(一)數字化環境治理的形成

環境治理與技術的發展息息相關,二者存在天然的聯系。技術的更新和環境治理的融合共經歷了三個歷史階段,即“人工環境治理時期”“半自動環境治理時期”及“全自動環境治理時期”。二十世紀五十年代至七十年代為“人工環境治理時期”,這一階段的環保工作以人工為主、技術輔之。“半自動環境治理時期”持續至二十世紀末,此時的環境治理技術已經有了巨大的進步,但依然充當輔助人的角色。近20年的“全自動環境治理時期”,形成了以新興的科學技術為基礎,集風險預警、污染識別、應急管理和自動決策等職能于一體的環境數據聚合平臺,以環境數據為軸,通過海量環境數據的采集、存儲和運用的綜合環境治理模式[2]。

(二)數字化環境治理的優勢

一是監測精準。數字時代依靠計算機、5G即時通信以及遙感衛星等新興技術實現了涵蓋空氣、水源、土壤等多種環境要素的立體化環境監測體系。數字化環境治理監測體系不僅實現了環境要素量上的提升,也實現了數據分析的準確性,能夠實時反映環境要素的變化情況。

二是預防風險。在半自動環境治理時期,除了信息技術水平的限制之外,彼時收集的環境要素數據顆粒較大,也比較分散,無法及時準確地預防環境風險。數字時代最重要的特征就是精細化,數字化環境治理將收集的環境要素數據顆粒進一步打碎,并進行自主識別分析,繼而通過深度學習將不同場景、主體的環境要素和污染數據相互融合,最終實現環境風險的精準預測。

三是自主決策。數字時代人工智能的發展不僅使數據處理能力加強,并且可以通過相關算法程序實現自主決策,比如污染監測設備發現某一區域污染物超標,算法會依據不同的場景依靠數據平臺自動進行罰款或實施其他具體行政行為。信息技術算法會繼續自我學習,不斷優化其工作機制,從而更好地輔助環境治理主體應對各種突發環境問題。

二、數字化環境治理方式對環境法律規則的沖擊

數字化環境治理方式是一把利弊兼具的“雙刃劍”,它具備傳統環境治理手段所不具有的優勢,但同時也引發了一系列的風險,導致政府公權力的流失,進而沖擊現有的環境法律規則體系。

(一)數字化環境治理導致公權力的流失

在信息革命之前,技術僅是一種手段,它本身無所謂善惡,所有的一切取決于人從中選出什么,人將其置于什么條件下[3]。因此,僅作為人類工具的技術本身并不具備其他的價值功能,所產生的“技術權力”也可以忽略。然而隨著數字時代的到來,現代信息技術慢慢超越了以往技術手段的工具屬性,如環境自主決策、環境輔助監管能夠依據現有條件做出一定的自主價值判斷,逐漸演變成一種“數字治理權力”。

技術層面的“數字治理權力”打破了“規制與被規制、監管與被監管”[4]的二元模型,沖擊著傳統的環境法律關系。本應作為被規制者和被監管者的技術掌控者通過技術控制介入環境法律規制體系,導致了實然層面上政府權力的流失。有學者指出,信息技術的更新迭代與環境資源保護立法具有同步性,稱為“環境法律技術化”[5]。然而立法過程往往落后于信息技術的更新發展,信息技術逐漸向環境規制領域滲透,出現了新型的“數字治理權力”,由于法律的滯后性特征,現有制度對快速膨脹的權力往往有心無力,這就使“數字治理權力”具有合理且合法的事實。

(二)公權力的流失導致法律規則失靈

傳統治理模式下,環境法律通過規范程序、設置標準等方式實現對技術的監管,通過引入第三方評估、專家鑒定等制度實現對“技術權力”的限制。然而在數字化環境治理的時代背景下,依靠信息技術所設置的標準和做出的決策似乎更具有可信性和可行性,技術掌控者則在環境治理中占據著優勢主導地位,進一步異化成為法律制度后的“數字規制者”,其權威難以挑戰。

“數字治理權力”導致政府的公權力流入技術掌控者的“科技黑箱”,法律的權威受到損害。如若“數字治理權力”繼續膨脹導致環境法律規制的失靈,將會產生影響大、范圍廣的巨大破壞,其中既有信息技術的大量自主決策產生的程序正義缺失,也有因數據的不匹配和算法錯誤造成的實體正義偏頗。通過數字化方式治理環境問題使不公正的過程和不公正的結果更具隱蔽性,導致傳統法律規制失靈,難以發揮作用。

三、數字時代“智能型”環境法典的價值基礎

數字化環境治理方式不僅需要國家公權力的參與,更需要技術掌控者提供科技支持,其參與主體的多元性以及治理過程的復雜性前所未有。基于此,法律制度方面的規制,環境法典的內在價值基礎尤為重要。

(一)塑造新型環境正義理念,實現數字環境正義

作為環境法律制度的價值基礎,環境正義理念(1)環境正義理念是指:所有人,不分世代、國籍、民族、種族、性別、教育、區域、地位、貧富等,都平等享有秩序、整潔及可持續性環境的自由以及免受環境破壞的危害之權利。探討的是分配正義,不僅是人與人、國與國之間,更有現代人和后代人、人類與其他物種之間的資源分配與責任承擔問題[6]。但是在數字時代,信息技術不僅僅是環境治理的手段,也是國家機器、技術掌控者以及社會組織的價值判斷工具,其特殊性決定了“智能型”環境法典要與時俱進,塑造新型的環境正義理念,包括環境實體正義和環境程序正義。

其一,數字時代的環境實體正義。由于個體之間所能獲取的信息是不平等的,加之算法技術對數據的掌握情況存在差異,在實踐過程中往往會出現“數據霸權”的現象,數字時代的環境非正義更具隱蔽性和破壞性,信息技術的廣泛應用使社會公眾對其產生依賴性和信任感,在不知不覺中成為環境非正義所侵害的對象。基于此,實現實體權利和義務的分配正義必須進行相關信息公開和數據解釋,依據不同的治理場景,綜合考慮各種環境要素類型、參與主體和數據信息情況,合理地應用數字化治理方式,使“智能型”環境法典更加關注環境實體正義。

其二,數字時代的環境程序正義。環境程序正義要求監管者“依良法、施善行”,公正處理環境事務,平等對待環境主體,并依托制度化的保障措施來保證程序的規范、合理[7]。通過數字化方式治理環境問題深度參與了傳統環境治理的立法、執行、決策和監督等各個環節,進一步影響環境程序正義。對此,要將機會均等、保障相關主體的參與權和知情權、過程公開以及結果公正納入到數字化環境治理之中。在數據收集階段,需要保障相關主體的參與權和知情權;在數據應用階段,要將程序“透明化”原則貫徹到數字化治理的各個環節。

(二)防患未然,貫徹風險預防原則

以往的環境法律規制程序啟動以現實的環境損害發生為前提,采用末端反應規制措施,并通過“肇事者原則”進行責任的界定與承擔[8]。傳統的模式下技術是清晰可見的,環境規制的主要目標在于保護主體被侵害的法益及補償主體的利益損失。信息技術時代,數字化環境治理方式介入環境法律規制,推進了國家環境治理,但同時將風險引入規制領域,給環境治理帶來了極大的不確定性。

注重事后救濟的傳統環境法律制度難以應對數字化環境治理帶來的巨大風險,為防范這種新型規制風險,應對環境治理過程中的不確定性,在“智能型”環境法典中要開篇明義地確定“風險預防原則”,并且謹慎審思數字化環境治理的全過程,采取動態的風險規制措施。首先,在環境數據的處理階段,新興數字技術的應用必不可少,但是要設置信息技術的使用標準,將新技術限制在一定的范圍之內,以降低數字化環境治理帶來的新型風險。其次,要秉持“早發現、早治理”的原則,建立數據監測預警以及風險評估機制,及時發現環境問題隱患。最后,事前預防機制要與事后救濟措施相匹配,正確應用比例原則,綜合衡量損益成本,保障事后規制措施的合理性與可行性,防止環境風險進一步演變成環境危機。

四、數字時代“智能型”環境法典的制度框架

數字時代的“智能型”環境法典并不需要將所有規則加以詳細規定,法典編纂既要關注重塑環境法律文本,也要糾正對策法學的傾向,立足于未來的環境治理需求,為全球環境法法典化進程貢獻中國經驗。

(一)實現規則與數字的交互

首先,“智能型”環境法典要實現數字治理方式的法律化。數字環境治理方式更加便捷、高效和智能,使數字代碼與法律制度之間的界限日益模糊,以往傳統的環境法律規則逐步向“智能型”環境法典過渡。但是由數字環境治理所產生的“數字治理權力”導致了一系列的風險,現階段要規定數字治理方式法律化的方法和邊界,將環境監管法律制度內置于數字技術代碼之中,調整數字技術與法律制度之間的關系,強調在環境治理中運用數字手段確定環境規則。

其次,“智能型”環境法典要實現法律制度的數字化。盡管法律代碼化將面臨重大挑戰,將模糊的法律“濕規則”轉換為精確的技術“干規則”,必然以喪失法律靈活性和無縫隙性為代價[9]。但是環境法律規則并不能完全數字代碼化,而且數字環境治理方式也不能全部法律化,所以規范確定數字化的應用場景,明確什么情境下可以數字化,什么情境下不應當數字化,尤其是信息技術應用能夠自動學習,根據具體情形確定法律制度適度數字化的范疇。

(二)建立算法程序監管機制

在數字化環境治理過程中,信息技術的算法程序歧視是引發環境非正義的主要原因。因此,在數據應用的過程中要對偏見算法設置監管機制,并且依據不同的場景動態調整監管措施,以實現環境正義價值目標。

首先,算法程序必須公開。在數字化環境治理過程中,信息技術的算法程序歧視是引發環境非正義的主要原因。通過設置法定公開制度,將算法程序的運行過程和處理結果透明化。算法程序在管理者和被管理者之間筑起了一道“高墻”,造成了二者之間的信息不對稱和不平等,但是通過算法程序的公開化將“高墻”打破,使社會大眾能夠理解算法程序運行流程,從而預防算法程序偏見風險[10]。

其次,設置算法程序解釋請求權。此項權利源自于歐盟GDPR(《通用數據保護條例General Data Protection Regulations)》中規定的“算法解釋權”(2)歐盟《通用數據保護條例》第22條第3款:針對自動化決策的保障措施,數據控制者應當采取適當措施保障數據主體的權利、自由、正當利益,數據主體有權對控制者進行干預,表達其觀點并對決策提出異議。,我國《個人信息保護法》第二十四條第三款也有類似規定(3)《中華人民共和國個人信息保護法》第24條第3款:通過自動化決策方式作出對個人權益有重大影響的決定,個人有權要求個人信息處理者予以說明,并有權拒絕個人信息處理者僅通過自動化決策的方式作出決定。。為了對抗技術掌控者的“科技黑箱”,確保環境治理過程中的數據收集、使用以及分享的合理性,要賦予社會公眾以算法程序解釋請求權,此項權利要以環境治理相關性為前提,以公眾的可理解性和可救濟性為目標,以造成或可能造成實然權益損耗為行使條件。

五、結語

我國的法典化進程正在逐步推進,環境法典的編纂已經提上日程,但是鮮有研究注意到數字化環境治理背景下新型環境治理手段帶來的風險。一部“智能型”的環境法典是我國環境法法典化的最終形態,首先,要認識到數字化環境治理方式對傳統環境法規的沖擊,謹慎使用信息技術;其次,環境正義理念是“智能型”環境法典的價值基礎,要落實到法典建構的各個環節;第三,不同于以往的環境法律,新的環境法典一定要加強對“數字治理權力”的限制,實現數字與規則的交互,構建算法程序監管機制。建構一部真正將數字技術和法律制度相融合的“智慧型”環境法典仍然前路漫漫,但這是中國法治進程的迫切需要,也是環境法學界的歷史責任和使命。