高校黨組織領導教代會的職責定位和機制建設

孫 超

2021 年 40 月，中共中央新頒發的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》）為高校落實新時代黨的建設總要求、執行新時代黨的組織路線提供了基本遵循。《條例》明確規定了新時代高校黨組織的主要職責，要求高校黨委及高校院（系）級單位黨組織都要履行領導學校或院（系）教職工代表大會（以下簡稱“教代會”）的職責。新時代堅持和加強黨對高校的全面領導，建設并完善高校黨的組織體系、制度體系和工作機制，必須重視和切實發揮工會作為黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶作用，充分發揮工會作為教職工代表大會工作機構的作用，理清高校黨組織領導教代會的職責定位，建立高校黨組織領導教代會常態化長效化機制，推動高校工會建設、教代會建設與高等教育事業發展深度融合，給高校為黨育人為國育才、實現高質量發展提供切實有效的思想保證、政治保證和組織保證。

一、新時代高校黨組織領導教代會的職責定位

《條例》 賦予高校黨組織領導教代會的職責，要求支持教代會正確行使職權，在參與學校民主管理和民主監督、維護教職工合法權益等方面發揮積極作用。教育部頒發的《學校教職工代表大會規定》（以下簡稱《規定》）明確了教代會的定位是教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式，要求學校建立和完善教職工代表大會制度。

（一）準確把握教代會與高校其它組織機構的關系，領導和支持教代會正確行使職權

教代會是教職工參與學校民主管理的機構，在建立和完善教代會制度過程中，不能把教代會制度與人民代表大會制度簡單地劃等號，不能把人大代表權利和代表視察、質詢等工作方法簡單地照抄照搬到教代會代表身上和教代會工作方式上。必須正確理解和把握教代會與人民代表大會是兩個性質不一樣的機構，人民代表大會是國家最高權力機構，而教代會不是學校最高權力機構；政府由人民代表大會產生，向其負責、受其監督，校長不由教代會產生，但校長的工作要聽取教代會意見，受教代會監督。針對高等學校的組織和活動，《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）規定了高校四個基本組織機構分別是校黨委、校長、學術委員會、教代會。其中，校黨委領導教代會工作和全校工作，在高校四個基本組織機構職權職責中是管總的。在四者職權運行和職責履行過程中，需要特別引起重視的是，教代會的民主管理權與校黨委的統一領導權、校長的行政管理權、學術委員會的學術事務審議權和評定權運行起來要各安其位，履行起來要各盡其責。要依法依規在各自的職權軌道上精準發力，發揮好各自權力的作用，而不能讓這些權力錯位、越位、失位。高校黨委要通過法律法規賦予的自身及教代會職權，領導和支持教代會正確行使民主管理的職權，通過教代會民主管理作用的發揮，保證各項權力在辦學治校中的平衡互補，而不能讓權力運行只顧及一點，卻不計其余，否則，權力運行就會脫離自己的軌道，超范圍行使的權力會對其它權力的運行造成損害，進而對辦學造成不良影響。

（二）正確處理教代會工作與工會工作的關系，充分發揮教代會民主政治職能

處理教代會工作與工會工作之間的關系，一方面要注重把握兩者內在的邏輯聯系，另一方面要清楚地認識到彼此的區別。從聯系來看，《中華人民共和國工會法》（以下簡稱《工會法》）總則規定，“工會依照法律規定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督”，工會有權對“企業、事業單位、社會組織違反職工代表大會制度和其他民主管理制度”的行為“要求糾正，保障職工依法行使民主管理的權利”。《工會法》 還規定，“妨礙工會組織職工通過職工代表大會和其他形式依法行使民主權利的”，要“由縣級以上人民政府責令改正，依法處理”。也就是說，工會對企業、事業單位、社會組織實行職工代表大會這一民主管理制度具有執行權和監督權。教育部《規定》 也明確提出：“學校工會為教職工代表大會的工作機構。”顯然，做好教職工代表大會的日常工作，檢查、督促教代會決議的執行，是作為教代會工作機構的工會履行工作職責的應有之義。校黨委領導的教代會工作要求充分發揮工會應有作用。

教代會與工會的區別在于兩者的組織方式不一樣，基本職責各有側重。在組織方式上，教代會是由全體教職工通過選舉的方式而產生出來的代表組成的，工會則是由廣大教職工通過自愿結合的方式而組成的代表教職工利益的群眾組織。在基本職責上，教代會的基本職責是參與辦學治校過程的民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督，落實教職工對學校事務的知情權、參與權、表達權和監督權，其中包括對教職工利益從學校政策源頭上予以維護；工會的基本職責則是維護職工合法權益、竭誠服務職工群眾。由此可見，教代會工作與工會工作的著眼點是有區別的，著力點也是不同的。工會工作的著眼點是當好教職工的“娘家人”，著力點是通過履行維權服務職責，切實提升教職工群眾的獲得感幸福感安全感；教代會工作的著眼點是打造學校發展的“助推器”，著力點是通過發揮民主政治職能，不斷提高學校發展的凝聚力戰斗力創造力。如果對教代會與工會的組織方式和基本職責認識模糊，就會在工作的著眼點上“眉毛胡子一把抓”，在著力點上難以做到靶向式精準用力。

（三）綜合研判政策法規，科學厘定教代會職權職責

從現行法律法規來看，一方面，盡管校黨委的統一領導權、校長的行政管理權、學術委員會的學術事務審議權和評定權的行使范圍在高等教育法里都有明確具體的規定，可是作為高校四個基本組織機構之一的教代會的民主管理職權職責范圍在高等教育法里卻鮮有表述。另一方面，教代會作為事業單位的職工代表大會，其民主管理職權職責在《工會法》 和教育部《規定》里都有明確的規定。《工會法》 明確要求，“法律、法規規定應當提交職工大會或者職工代表大會審議、通過、決定的事項，企業、事業單位、社會組織應當依法辦理”。《規定》 明確指出，教代會“聽取學校章程草案的制定和修訂情況報告，提出修改意見和建議；聽取學校發展規劃、教職工隊伍建設、教育教學改革、校園建設以及其他重大改革和重大問題解決方案的報告，提出意見和建議；聽取學校年度工作、財務工作、工會工作報告以及其他專項工作報告，提出意見和建議”等八項職權，規定“教職工代表大會的意見和建議，以會議決議的方式做出”。但教代會履行這些職權職責，即使形成會議決議，也常常是從文字到文字，從紙面到紙面，往往流于形式。究其原因是多方面的，其中現有法律法規和相關管理制度既缺乏強化教代會職權職責執行力的有效舉措，也缺少執行職權職責規范性的應對措施是重要方面原因。要綜合研判各級各項政策法規，依法依規施策，按照現代大學辦學規律和高等教育管理規律，結合《高等學校教職工代表大會暫行條例》 等，近四十年的教代會工作實踐經驗教訓，對教代會職權職責進行再審視再細化再厘定，減少彈性空間，不留想象余地。比如，學校應當建立健全溝通機制，全面聽取教職工代表大會提出的意見和建議，切實支持教代會履行職權職責。要建立健全采納機制，重視和尊重教代會所形成的會議決議，針對教代會所提出的意見和建議，合理吸收采納；不能采納的，應當做出說明。要通過建設和完善一系列常態化長效性機制，不斷增強教代會職權職責的規范性、程序性、實效性，強化其作為學校民主政治建設的載體功能和教職工參與學校民主管理的平臺功能，充分發揮其凝心聚力、集思廣益、共謀發展的作用。

二、新時代高校黨組織領導教代會的機制建設

作為黨對高校領導的根本制度，黨委領導下的校長負責制由中共中央辦公廳《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）作出了政策規定和制度規范，對新時代加強和改進黨對高校工作的領導，完善高校內部治理結構，建立健全新時代高校黨組織領導教代會機制，具有重要指導意義。

（一）建立健全研究教代會工作中重大問題的領導決策機制

《實施意見》 就進一步堅持和完善校黨委領導下的校長負責制提出校黨委領導學校教職工代表大會；校長向教職工代表大會報告工作，組織處理教職工代表大會、工會會員代表大會有關行政工作的提案。從領導體制上明確了“校黨委領導什么”和“校長負責什么”；從決策機制上，明確了“校黨委怎么領導教代會”和“校長如何負責教代會工作”。圍繞領導什么、負責什么和怎么領導、如何負責這些重大問題，《實施意見》強調要堅持科學決策、民主決策、依法決策，防止個人或少數人專斷和議而不決、決而不行。從議事決策制度上，實施意見對校黨委全委會、常委會和校長辦公會的議事范圍、議事規則作出具體規定，對黨委會議和校長辦公會議討論決定重大事項的議事決策程序等提出明確要求。如，《實施意見》 規定校黨委全委會在黨員大會（黨員代表大會）閉會期間領導學校工作，主要對事關學校改革發展穩定和師生員工切身利益及黨的建設等全局性重大問題作出決策；對事關師生員工切身利益的重要事項，應通過教職工代表大會或其他方式，廣泛聽取師生員工的意見建議。《實施意見》 明確將教代會引入校黨委領導決策機制，不僅從制度上規定了教代會是校黨委領導的對象，更明確了教代會屬于校黨委領導決策的議事范圍和重要內容，同時明確規定了教代會是校黨委領導決策的議事規則程序中的重要方式和關鍵一環。

（二）建立健全研究教代會工作中重大問題的議事決策機制

按照《工會法》 和《規定》 賦予教代會的職權職責，結合新時代高校工作實際和校黨委領導決策管理的需要，要圍繞領導什么、負責什么和怎么領導、如何負責，研究和決策教代會工作中面臨的重大問題并形成良性的常態化長效性機制。

一是要研究和提升教代會工作機構的主體性能動性。要貫徹落實《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》和中央黨的群團工作會議精神，校工會作為校黨委領導的群團組織，作為教代會工作常設機構，要在校黨委領導部署下，緊緊圍繞保持和增強政治性、先進性、群眾性，有力有序推進自我革命和自身改革，建立專職為主、兼職與掛職相結合的工會干部隊伍，增強工會組織的廣泛性和代表性，提升工會組織的主體性和能動性，創造一批可復制可推廣的“黨建帶工建”經驗，形成上下聯動、左右互動、整體推動的改革局面。

二是要研究和完善以教代會為基本形式的高校民主管理制度體系。要貫徹落實工會法，通過教代會基本形式，引導和組織廣大教職工參與學校民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督，創新民主管理實踐形式，深化民主管理載體建設，加強教代會與黨務公開、校務公開的制度銜接，促進教代會與集體協商、工會勞動法律監督、法律援助等有機結合，提高學校民主管理工作廣泛性、針對性和實效性。建立健全學校內部利益矛盾自主調處化解機制，把教代會、集體協商、校務公開等制度融入學校法人治理結構和管理體系，探索中國特色現代大學制度下的民主管理實現途徑。

三是要研究并調動以教職工為主力軍的高校改革發展力量。要貫徹落實《中共中央國務院關于構建和諧勞動關系的意見》，統籌處理好促進學校發展和維護教職工權益的關系，調動勞動關系主體雙方的積極性、主動性特別是教職工的主觀能動性和創造性。通過深入開展“聚合力、促發展”教職工代表優秀提案征集推薦活動，深化“公開解難題、民主促發展”主題活動，推動學校和教職工協商共事、機制共建、效益共創、利益共享。加強調整優化勞動關系的體制、制度、機制和能力建設，加快建立健全黨委領導、行政負責、社會協同、院系和教職工參與、法治保障的工作體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的工作機制，把解決廣大教職工最關心最直接最現實的利益問題、切實維護教職工根本權益，作為構建和諧勞動關系的根本出發點和落腳點。

（三）建立健全領導和支持教代會依法依規開展工作的協調運行機制

高校教職工隊伍作為知識分子群體，無論是文化知識層次、專業素養，還是民主意識、參政議政能力，都處于比較高的水平。辦好中國特色社會主義大學，實現高校事業高質量發展，必須發揮廣大教職工在人才培養、科學研究、社會服務和學校管理中的主人翁作用，全心全意依靠廣大教職工。

一是要堅持人民至上，以教職工為中心，團結和動員廣大教職工為新時代高等教育事業發展貢獻力量。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》 指出：“黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，人民是黨執政興國的最大底氣。民心是最大的政治，正義是最強的力量。黨的最大政治優勢是密切聯系群眾，黨執政后的最大危險是脫離群眾。”教代會作為以院系等為單位、由教職工直接選舉代表組成的具有民主管理性質的群眾組織，不僅是高校黨組織聯系教職工群眾的橋梁和紐帶，而且是高校黨組織發揮教職工群眾作用的平臺和機制。要以教職工為中心，充分發揮教代會作為教職工群眾組織的橋梁和紐帶作用，充分運用教代會作為教職工民主管理的平臺和機制優勢，事關教職工切身利益重要事項的決策，應通過教代會或其他方式，廣泛聽取教職工的意見建議，凝心聚力，共圖發展。

二是要堅持依法依規，完善和落實教代會制度，推動全過程人民民主、基層民主不斷發展。要建立健全教代會民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督制度，做好教代會代表培訓和提案征集、提案辦理工作，積極促進和提升教代會質量。要建立和完善為一線教師中的教代會代表聯絡服務制度，主動為他們開展調研、準備提案、履職建言提供服務。要健全定期向校黨委匯報教代會工作制度，爭取校黨委對加強教職工民主管理工作的重視和支持。要完善與校行政聯席會議制度，建立教代會與校行政及有關職能部門的溝通機制，推動勞動關系協商機制作用的發揮，充分表達教職工意愿和訴求，反映教代會意見和建議。

三是要堅持統籌協調，進一步健全教職工參與高校民主管理和監督的工作機制，實現黨的領導、教職工當家作主、依法治校有機統一。要建立健全以教代會為基本形式的學校民主管理制度體系，不斷強化教代會制度化、規范化和程序化建設。要實行黨務公開和校務公開制度，及時向師生員工、群眾團體、民主黨派、離退休老同志等通報學校重大決策及實施情況，切實保障廣大教職工對學校改革和發展的知情權、參與權、表達權和監督權，集中廣大教職工智慧和力量，促進教代會審議建議權、審議通過權、評議監督權的落實，從而實現學校科學決策、正確決策。要通過這些制度，筑牢高校教職工民主政治權利保障長效機制，推進新時代高等教育高質量發展。