基層治理單元的歷史流變與現實錨定

王敬堯 袁安琪

摘要：單元的合理設置是有效治理的重要前提。我國基層治理單元經歷了封建時期縣政紳治的傳統單元、新中國成立之初政社合一的全能單元和改革開放以來鄉政村治的分治單元三個階段的演變。在此過程中，基層治理單元中的政治單元、行政單元和自治單元分別實現了從剛性管理到柔性治理、從復雜管理到簡約治理、從虛體自治到實體自治的轉變，而基層治理單元演變的背后是秩序、效率、民主三大基層治理價值目標的動態變化。當前，我國基層治理單元應在均衡三大價值目標的前提下進行三維轉變：以縣域為核心實現分利秩序下的縣域融合，以縣級為上移重心進行效率漸低趨勢下的縣級統籌，以村民小組、自然村和小區為下移重心進行民主趨向下的基層自治，從而實現基層治理效能的進一步提高。

關鍵詞：基層治理單元；縣域；有效治理

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“縣域城鄉融合發展與鄉村振興研究”（22JZD009）

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1003-854X（2023）12-0045-08

一、問題的提出

作為影響基層治理有效性的重要因素，基層治理單元問題得到了實務界和學術界的積極關注。近年來，基層治理單元的多輪調整在一定程度上促進了基層治理的發展，然而各地的不同單元之間以及單元內的群眾之間陸續出現了各類矛盾。我國區域發展差距較大，一些地區基層管理體制冗雜，地方財政難以為繼，發展內生力匱乏，工業化程度不夠，難以引領逐漸萎縮的基層社會實現高質量發展（1）。如，四川和湖南等地的鄉鎮在初步撤并后面臨著如何化解多方矛盾、持續提升基層治理效能的棘手問題，以山東省德州市為代表的地區在村莊合并中由于實施標準欠缺合法性、撤并過程違背農民意愿而被喊停（2），廣東清遠和云浮等地的自治實踐在組織架構、資源配置、自治經費、村組關系等方面出現了顯著困境（3）。上述問題并非點狀出現于個別地區，而是當前基層治理單元普遍面臨的現實圖景。長期突顯的問題得到了黨和國家的高度關注，黨的十八大以來尤其是2021年《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》出臺后，基層治理作為國家治理的基石，在國家層面得到了高度重視。與此同時，基層治理單元成為理解和解決基層治理問題的切入點，鄉鎮（街道）和村（社區）作為基層治理的重點單元受到廣泛關注，2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》就明確指出，“可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”。

目前，學界對于基層治理單元（有的學者也稱之為治理單位、基礎治理單元或基本治理單元）還沒有形成較為統一的概念界定，以鄉鎮、街道等為主的區劃單元和以村組、社區為主的自治單元成為學者們研究的重點，集市、流域、宗族、家戶、院落、門棟等單元也被視為基層治理單元的重要內容而得到關注，基層治理單元的具體內涵在實踐和研究中逐步呈現復合趨勢。對于基層治理單元內出現的各類問題，學者們從不同視角出發將重點放在單元規模的縮小或擴大上。部分學者基于此前以行政村等為主要單元的自治實踐中所呈現的“形式化、墻頭化、懸浮化、干部化”傾向，主張基層治理單元應進一步實現重心下移，認為單元物理范圍的縮小更易產生強烈的共同利益，從而使得集體行動更容易達成。如，徐勇和鄧大才等基于南方數地的自治探索，認為村民小組和自然村等小規模單元更易促進利益相關、地域相近、文化相連、規模適度、群眾自愿，從而能夠為有效治理的提供實現形式和條件（4）。也有學者基于基層治理碎片化趨勢在主體協同、資源配置和權責適配等方面帶來的困境，支持鄉鎮撤并、村莊合并、撤縣設市等方式為主的基層治理單元重心上移，認為更大的單元能夠緩解單元過疏化，并促進各生產要素的跨單元有效流動和整體性治理的實現。如，陳軍亞等從“空間-功能”的角度出發提出將縣域作為國家政權組織體系的基礎層級、城鄉經濟發展的基礎單元、直接推動城鄉公共服務均衡發展的資源配置單元（5）。然而，黨國英也明確表示，在進行基層治理單元的重心上移和下沉時要考慮具體方式。比如，關于村莊的合并，單純做行政兼并而農戶并不搬遷的方式對于人口外流化和村莊空心化趨勢都較明顯的當下中國農村具有重要意義，而對于行政合并的同時讓農民集中居住并形成較大居民區的實質性合并則應當保持極為謹慎的態度，這種方式只有在個別地區個別情況下可行（6）。

當前，基層治理單元的相關研究逐漸豐富，具有較強的現實回應性和角度多樣性，但也存在可以進一步探索的空間。一方面，學界對基層治理單元尚未形成共識性概念。多數研究仍然從物理性空間和社會性空間角度進行界定，以區劃單元和自治單元為基層治理單元的主要內容。部分學者甚至將基層治理單元等同于行政區劃，缺少對基層治理單元空間內各有機要素的關注。另一方面，多數研究在基層治理單元調整研究中將重點聚焦于擴大或縮小兩方面，將基層治理單元范圍和層級的變化與治理效能的提升直接掛鉤，缺少從更為整體且宏觀的角度探尋基層治理單元系統性調整的邏輯和可能。我們認為，基層治理單元是在以行政區劃為基礎的、直接面向基層群眾的空間內各要素統籌協調的有機治理系統。基于此，本文試圖通過簡要梳理基層治理單元的階段性歷史流變，從整體性視角來探尋基層治理單元的演進趨向及其內在價值目標的變化，并在秩序、效率和民主三大治理價值目標下探尋基層治理單元今后可能的調整方向。

二、基層治理單元的歷史流變

探尋基層治理單元的歷史流變是分析其調整方向的基礎。自秦漢以來，我國基層治理單元歷經了封建時期縣政紳治模式下以縣鄉里單元為主、新中國成立之初政社合一模式下以單位與公社為主、改革開放以來鄉政村治模式下以鎮村和社區為主的三個主要階段，每一階段內的重點單元都在相異的歷史情境中承擔著不同的治理任務，從而推動著我國基層治理的逐步發展。

（一）傳統單元：縣政紳治的縣鄉里

封建王朝時期，中國以小農經濟為本，主要目的是實現國家統一和政權穩固，皇權對于基層社會的治理主要是為了穩定疆域和獲取賦稅（7）。“惟王建國，辨方正位，體國經野”（8），西周建立國野鄉遂制，在明確劃分都城與郊野界限的同時區分了國人和野人的居住范圍，并明確了其身份、權利和義務（9），人們遷徙和擇業的自由被限制。春秋戰國時期，諸侯長期征戰使得社會流動成為可能。為了實現帝王對于社會的整體控制，秦朝建立后推行郡縣制，后又衍生出了州郡縣三級制和省路府（州）縣四級制。郡縣單元的設置由法律進行明確，州、郡、縣官員由皇帝直接決定。在縣以下的基層社會中，鄉、里成為王朝國家的基層治理單元，其中鄉是地域性的傳統中國行政管理和戶籍賦役單元，里是賦役征伐單元（10），二者在縣府的指令下組建，但并非正式的政府機構。“縣鄉里”的單元設置和“編戶齊民”的行政手段在穩定基層社會的同時，有利于為統一的封建國家提供穩定的賦稅和兵役來源，實現了皇權向基層鄉土社會的滲透。

春秋戰國至清末民國數千年間，鄉紳彌補了郡縣與鄉村之間的權力真空，在鄉里的治理中扮演著重要的角色。鄉紳一詞出現于宋朝，然而“鄉紳之治”則可追溯至商周時期。商周時期“野”中即出現了族尹、里尹、里君等稱謂，春秋戰國時期“三老之制”興起，秦漢時鄉官制基本確立（11）。鄉紳作為縣官與鄉民的調節角色，表率鄉里、上行下達，在代表政府向民眾傳達命令之外，還會考慮民眾利益，在利益嚴重受損時代表鄉民向上斗爭，在一定程度上保留了基層鄉土社會的自治性（12）。然而，唐宋以后鄉紳逐步向職役轉變，多數鄉紳不再由鄉民選舉而是由縣官指派，這推動了皇權的實質性下縣。在此階段，基層雖有自主性創造，但并非完全處于自治狀態，縣官通過法律及強制力所支撐的意識形態進行傳導（13），“權治”模式呈現“縣政紳治”的特點（14）。此外，國民政府時期，為了圍剿蘇區，國民黨在江西試行新保甲制，并主張“融保甲于自治之中”。晏陽初等學者進行“鄉村建設”運動，并建立了村民會議和公民服務團等民主性質的組織。但這一系列自治實踐并未觸及根本的土地問題，且新保甲制具有人身依附色彩，并建立了高度行政化的組織，最終使得地方自治徒有虛名。

（二）全能單元：政社合一的單位公社

新中國成立之初，強敵環伺、百業凋敝，維持國家安全與恢復國民經濟成為國家的雙重目標。為了重建社會秩序以促進國家政權力量的全面滲透，同時也為了集聚人力物力以支持重工業發展，新中國建立了“單位制+街居制”和人民公社的城鄉雙軌體制。城市中的單位制是在參考解放區曾實行的“公家人”管理制度（15）的基礎上對城市中行政單位、事業單位和企業成員進行管理的體制（16）；街居制作為單位制的配套，通過設置街道辦事處和居民委員會以管理單位之外的城市居民，形成了“街道辦—居委會—居民小組”三級管理體制。與此同時，在江西勞動互助社隊、陜北變工隊以及華北、華東和東北互助組的實踐經驗基礎上，農村地區形成了人民公社，主張“撤鄉鎮、并大社、轉公社”，并實行“共同勞動，集體分配”。在此階段，人民公社化運動通常堅持一鄉一社的原則，縣鄉關系轉變為縣和人民公社的關系，人民公社接受縣政府向下的全面領導和行政指令，同時公社干部由縣人民委員會直接指派，縣鄉關系從新中國成立之初單純的行政關系轉變為政治、行政、經濟和社會一體的復雜關系（17）。

新中國成立后，人民民主專政的國家性質要求在人民內部實行民主的同時發展社會主義民主政治，通過社會主義改造建立起以公有制為基礎的社會主義經濟制度和人民代表大會制度，增強了民眾對新政權的認同感，推進了基層人民民主的空前發展。與此同時，新中國通過規范行政區劃的方式明確了各單元的邊界和層級，并賦予了單元豐富的功能（18）。其中，單位與人民公社不僅是政權和治理單元，也是生產經濟單元，國家對單位成員計劃性供給各類資源通過單位這一載體得以實現，“國家—單位/公社—個人”形成了縱向的強依附關系，單位與公社通過這種關系對基層民眾的生產生活完成了包括政治動員、經濟發展和社會控制等在內的自上而下全方位管理（19）。其中，生產小隊和居民小組由自然聚居單元變成了國家建制單元，其所轄十幾戶或幾十余戶的范圍特征使得自上而下的政治指令和行政控制能夠全面深入家戶。基層群眾的自治空間在新中國成立之初的實踐后再次壓縮，基層組織形成了高度政治化、行政化和組織化特征。即便1954年《城市居民委員會組織條例》提出“居民委員會是群眾自治性的居民組織”，但城市居委會的自治性并未有明確的規定和相應的實踐（20），城鄉基層治理單元“政社合一”的全能特點逐漸強化。

（三）分治單元：“鄉政村治”的鎮村社區

改革開放后，在“以經濟建設為中心”的時代背景下，一系列制度革新致力于清除阻礙經濟發展的落后因素。1982年家庭聯產承包責任制的正式確立宣告了土地所有權與經營權的二權分置，所有權屬于國家集體而經營權屬于農民家戶，這使得公社喪失了對農地的直接經營管理權限，從根本上改變了人民公社集中統一生產的經濟基礎。同時，由于生產效率的提高，農民被從土地上解放出來，導致農民流動性加大，受人民公社管理的效力減弱（21）。由此，農地制度的改革使得以人民公社為核心的政經體系迅速瓦解，并產生了對農村基層政權組織的改革需求，人民公社被逐步撤銷并恢復了鄉鎮建制，原生產大隊改為村委會，原生產隊改為村民小組。

伴隨著家庭聯產承包責任制的確立和人民公社的撤銷，統購統銷制度和城鄉戶籍制度相繼崩潰，社會主義市場經濟體制也逐步建立，不斷活躍的社會環境為基層自治單元提供了充足的發展空間。20世紀80年代以來，民政部在北京、上海等26個城市掀起社區建設熱潮，而《村民委員會組織法》實施后，村委會也在農村地區廣泛設立，由此形成了“縣（區）—鄉鎮（街道）—村（社區）”的城鄉基層治理單元體系。然而，基層民主的推進并不順利。一方面，“水月實驗”“岳東實驗”等村治實踐暴露出了我國基層自治中制度不完善、自治能力不足、權責利不對稱等問題；另一方面，隨著社區居委會和村民委員會越來越多地承擔行政事務，基層自治組織行政性的強化侵占了基層自治的民主空間，削弱了基層群眾自治的自主性，并導致自治的“懸空”與“虛化”（22）。

三、基層治理單元變遷的基本趨勢與價值目標

自秦漢以來，基層治理單元呈現出重點明確的演變軌跡，對單元變遷基本趨勢和變遷背后價值目標的分析則能夠為當前基層治理單元的進一步調整提供堅實的理論支撐。

（一）如何變：基層治理單元變遷的基本趨勢

我國基層治理單元的歷時性變遷表現為政治單元、行政單元和自治單元在基層治理中的相互關系，從政治、行政、自治三條理路對基層治理單元的變遷趨勢進行梳理，能夠進一步突顯基層治理單元階段性變遷的特點。

其一，政治單元：從剛性管理到柔性治理。在長期的基層治理中，縣是重要的政治單元，承擔著向基層社會傳遞國家意志并向上反映基層情況的重要功能，在管理體制上呈現了剛性與柔性的動態變化。在秦漢時期，統治者往往在縣級以下建立權力集中、管理嚴格的多層級壓力型基層治理單元，將民眾限制在剛性、封閉的單元范圍內部，通過自上而下的政治單元統轄民眾。與此同時，在政治單元內，統治者在國家統一的制度設計下在戶籍和財政等方面形成剛性管理模式，通過層層延伸的威權體制尋求社會安定和政治穩定，通過強制手段消除基層治理中無序和混亂的因素。隋唐時期，統治者將鄉里組織領袖的選任方式由“基層選舉+郡縣定奪”轉向了完全由縣令決定的集權式，并對候選者的官階、年齡等標準進行了明文規定，從而使得縣能夠更方便地控制鄉里（23）。人民公社時期，隨著政治環境逐步穩定，政治單元中過于剛性的管理體制難以實現國家與社會之間的良性互動，造成基層群眾利益表達渠道的單一和群眾政治參與的被動，積弊難返的體制成為政治良性發展的阻礙。20世紀80年代，二元戶籍制度和統購統銷制度被逐步取消，社會主義市場經濟體制和城鄉一元戶籍制度的建立使得基層政治單元增強了活力，各項管理體制的權力強制性色彩逐步淡化，尋求向柔性治理轉變以實現善治目標（24）。

其二，行政單元：從復雜管理到簡約治理。在基層治理單元體系中，縣以下往往設置鄉鎮、鄉里等單元以進一步貫徹執行上級行政指令。在較長時期內，鄉里制度尤其是鄉里組織的領袖呈現出復雜狀況：在稱謂上，一個類似的職位可能在不同時期和地區有多種稱呼，如掌管教化的鄉里領袖在戰國、秦漢、北齊、秦代分別稱為五老、三老、隅老和鄉耆，清代又稱為耆老或番耆，造成同一個職位的稱謂復雜不清；在職位上，有的職位經常廢立變動頻繁，也有的領袖一人兼任兩職，如明朝時期將糧長和里長兩個職責內容差異較大的職位合二為一，形成了“糧里長”專名；在職責上，通常三老、有秩、嗇夫、亭長、游徼、糧長分別負責教化、行政、聽訟和征稅、治安、運送稅糧，然而明朝后期糧長逐步越權而成為鄉里社會的權威象征，還有的領袖對自己的職責互相推諉，職責的混亂無序給基層群眾帶來了負面影響（25）。新中國建立以來，我國通過“群眾路線”“駐村”“包村制”“工作組”等非科層化的簡約方式對基層社會進行治理，不依托于科層職能機構也能夠實現鄉村社會的有序治理（26）。

其三，自治單元：從虛體自治到實體自治。自古以來，封建集權的中國雖然在基層社會中具有一定的自治性，皇權在保證賦役和地方安靖之余并不過度干預鄉民生活，而是允許民間血緣、地緣組織及地方勢力的發展，鄉規民約成為鄉民共同體內部有效自治的重要手段（27）。然而，封建時期中國的基層自治并不具備現代自治的基本特點。蕭公權認為：“村莊、宗族和其他鄉村團體，正是能夠把基層控制深入到鄉村地區的切入點”，政府設置的官方機構使得基層組織無法成為廣大鄉土社會的權力中心（28），宗族和鄉族等具有自治屬性的組織在本質上仍然服務于國家對社會的控制（29）。20世紀80年代以來，在愈發活躍的經濟社會環境和不斷完善的法律制度的支持下，權力中心從完全的政府控制逐步向城鄉社區、村組下移，城鄉基層自治得到切實的探索和發展，基層自治在權力和組織等方面逐步實現由虛體向實體的轉變（30）。然而，城市居民委員會和農村村民委員會作為群眾自治組織和國家在基層行政管理的代理人的雙重身份逐步失衡，行政性的高度強化使得基層自治空間被壓縮（31）。

（二）何以變：基層治理單元變遷的價值目標

從國家整體性角度來看，基層治理中存在秩序、效率和民主三大價值目標。通過基層治理單元的歷史性分析可以發現，不同歷史階段都有更為偏向的價值目標，基層治理單元的階段性演進在三大價值目標的動態變化和相互影響下得以實現。

一是秩序價值。首先，穩定的秩序是民族國家建立和發展的基本目標。秩序是指政治體系的穩定狀況，在國內表現為公共秩序的保持、社會穩定和人身財產安全的保證，在國際表現為國家安全與獨立、不受外來勢力的干涉（32）。在基層治理中，執政者對秩序的強調往往出現在政權建立之初和政權發展中期：在政權建立之初強調秩序，是為了盡快結束戰亂狀態并穩固國家政權；在政權發展中期強調秩序，則是為了隨著國家制度的不斷完善，為經濟社會提供更好的發展環境。其次，秩序的穩定通過基層治理單元內國家與社會二者的良好互動得以實現。在國家治理目標的引導下，執政者往往通過層層向基層延伸的組織架構和權力配置形成對基層社會的滲透。與此同時，除了諸如人民公社時期以行政手段對村莊秩序的短期嵌入，廣袤的基層社會長期存在內生性的鄉土秩序（33），基層治理的穩定在國家行政秩序和基層鄉土秩序的二元互動關系中得以動態實現。

二是效率價值。基層治理單元的效率體現在其組織結構和資源配置等方面。首先，中國歷代封建王朝央地政府以分理天下庶務的條塊體制推動“集權于上，分理于下”施政目標的實現，新中國成立以后條塊體制更是成為我國基層治理的主要架構。條塊的雙軌信息渠道使得重要、緊急的事項可以快速傳遞到有關部門，實現較高的信息傳遞效率（34）。然而，橫縱交織的龐大組織架構、過于冗雜的職位人員設置和彼此分割的條塊狀態不利于單元內基層治理效率的提高。其次，基層治理單元的條塊架構會進一步影響其進行資源配置的效率，權責明確、結構精簡的條塊組織能夠推動城鄉資源配置效率的提高，而權責混亂、結構冗雜的條塊組織則不利于資源在城鄉間的合理配置。1986年《關于加強農村基層政權建設工作的通知》提出要撤并鄉鎮、精簡機構以來，三輪改革中鄉鎮數量減少58113個，調減率約為63.59%（35），為改革開放后基層治理的高效推進奠定了基礎。

三是民主價值。我國商周時期便萌生了民本思想，春秋戰國時期孔孟“仁治”“民貴君輕”的思想和荀子的重民說更是為數千年的民本思想奠定了基礎。以“重民意、保民生、得民心”為主要內容的民本思想本質上是封建君主用以緩和階級矛盾、獲取民心、利用民力的手段，有助于鞏固封建專制的政治秩序（36），因此封建時期中國的基層自治實際上仍長期處于皇權的控制之下。近代以來，我國的民主化進程在傳統民本思想和西方民主思想的互相滲透與糅合下得以發展。民主革命時期中國共產黨便提出了以鄉村自治為主的基層群眾自治思想，改革開放以來中國特色民主思想的發展為基層自治實踐奠定了基礎。中國的基層治理逐步彰顯以人民當家作主為主要內容的民主價值關懷，通過建立自治組織、明確權力邊界、提升群眾民主政治素養等方式來推進基層群眾自治的實現（37）。

四、基層治理單元的現實錨定

在長期的基層治理實踐中，政治、行政和自治三類單元內含的秩序、效率和民主三大價值目標的變化是治理單元流變的核心要義和底層邏輯。不同的歷史階段對不同的治理價值目標有著不同的傾向，然而對某一價值的偏倚往往會造成更多的實踐困境。黨的十九大以來，我國面臨的時代背景發生了深刻的變化。一方面，金融危機爆發后國際經濟形勢長期波動，全球范圍內貿易保護主義抬頭；另一方面，我國經過40余年的改革開放，經濟已經步入高質量發展階段，單一的價值目標難以滿足當前的治理需求，需要在復雜的宏觀背景下推進基層治理單元的復合化發展。通過對我國數千年以來基層治理單元歷史流變過程的分析，根據流變的趨勢和流變背后價值目標的動態變化對當前形勢下基層治理單元的進一步調整予以判斷和錨定，基層治理單元應在均衡秩序、效率和民主三大基層治理價值目標的基礎上，實現縣域內基層治理單元上移和下移的有機統籌，從而促進縣域城鄉融合發展。

（一）單元統籌：分利秩序下的縣域融合

基層治理單元中長期存在政府官員、城鄉居民、村居干部、社會精英等關系復雜的治理主體，各主體在資源的分配過程中運用權力將公共利益轉變為自己的個人利益的過程即為分利秩序。作為一種非正式的利益分配規則，分利秩序通過構建“權力-利益”網絡，使得國家公共資源難以直接有效地進入真正需要的地區和群體中，從而進一步導致基層治理單元中治理內卷化、發展兩極化現象不斷強化（38）。中共中央和國務院明確提出要建立“黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系”（39），基層治理的效能應當通過多主體共同參與來提升，基層治理的成果應當由單元內的各主體共享，這對作為載體的基層治理單元同樣提出了要求。

首先，基層治理單元應構建一個內涵豐富、層次明晰的縣域融合系統。縣域是指縣所管轄的區域范圍的統稱，《中國縣域高質量發展報告2022》指出，縣域約占我國國土面積的90%，常住人口約7.4億。縣域是一個范圍廣大、內涵豐富的概念：從空間角度來看，縣域包括縣城、鄉鎮和村組等層級；從主體來看，縣域內包括城鎮居民、進城農民和在村農民等群體。縣域包含了多層級、多主體、多樣態的單元，以縣域為基層治理單元體系的核心可以發揮縣域本身的綜合性特點，充分激發縣域內多單元的治理能力，在統籌城鄉的基礎上促進縣域的全域發展。層級分明的基層治理單元體系應以縣級為主要單元、以村民小組（自然村）和居民小區為重點單元來構建，由此能夠有效統籌縣域內的多治理主體，通過系統上下層級的有效溝通來強化各單元的利益聯結，增強單元抵御風險的能力，彌補單個單元帶來的治理乏力或治理失效難題，形成多單元協同治理的合作網絡，破除不同主體間的分利秩序（40）。

其次，重視縣域內以結構變遷與要素流動為主的動態協作。縣域作為“工業-農業”“城市-鄉村”“國家-社會”三對關系的“接點”，具備優化城鄉結構、促進要素流動的突出優勢。以縣域為核心構建基層治理單元體系，有利于對土地、人才、資金等要素進行全域統籌協調。通過進行縣域空間發展規劃和設置縣域數字化資源整合平臺，能夠在一定程度上形成縣域內的集聚效應，減少同質性的惡性競爭循環，從而實現全域長久合作共贏。與此同時，應推進縣域內公共服務的完善和基礎設施建設，進一步破除要素流動障礙，并提高單元間的資源配置效率，從而推動縣域經濟的高質量發展和以縣域為核心單元的新型城鎮化進程，充分激發縣域彌合城鄉二元的強大內生力量，形成促進縣域內全體人民共同發展的利益共同體。

（二）單元上移：效率漸低下的縣級統籌

我國基層治理效率的低下主要表現在以下幾各方面：一是目標偏差。德國學者羅伯特·米歇爾早在20世紀中期就提出了“目標偏差”（Goal Displacement）概念。在中國基層治理單元中，目標偏差主要表現為基層政府或組織在治理過程中逐步偏離最初的目標，從而導致了治理低效（41）。二是無效內卷。基層治理精英在縣域單元資源下鄉的過程中往往會通過權力獲取國家利益，各單元為了獲取更多上級政府的資金、項目和政策支持而進行零和博弈，而治理效率卻在資源的持續供給下難以提高（42）。三是權責異化。基層治理單元復雜而多元，具有多層級的治理主體。在我國基層治理生態中，基層政府和組織在面對治理目標時會出現行動不一致的情況，從而導致權責失調、結構異化。因此，基層治理單元體系為了突破效率低下的實踐困境，需要將單元中心上移至縣級層面，實現縣一級的有效統籌布局。

首先，充分激發縣級單元自身的統籌功能。在數千年的單元流變過程中，縣始終能成為國家運行的重要單元。因為，在空間尺度上，縣作為具有完備行政職能的一級政府，能夠承擔國家對基層的控制與治理功能；在權力尺度上，縣制的變遷也是央地上下集權與分權的平衡點（43）。因此，縣同樣能夠成為新時代中國基層治理的關鍵單元。在基層治理單元的調整過程中，應充分發揮縣在新發展格局、鄉村振興和城鄉融合系列戰略背景下難以替代的重要作用，以縣一級為核心統籌縣域城鄉經濟社會內部循環、縣內縣外雙向循環，彰顯縣“連接城市，服務鄉村”的戰略地位和連接城鄉、彌合二元的重要功能，將縣置于對外開放融合、對內振興鄉村的引領地位，促進縣與縣、縣域與縣域、縣域內城鄉之間的有機融合，強化縣域在新發展格局、鄉村振興與城鄉融合三大戰略中的關鍵節點作用（44）。

其次，優化縣級單元與其他單元的關系。在基層治理的實際推進過程中，縣級單元是擁有執政能力的一級完備政府，位于我國政治體制的末尾段，不僅承擔著來自上級的各項任務，同時具有推進政策任務具體實施的職能，是基層治理單元體系順利運行的關鍵要素（45）。縣鄉關系是影響縣級單元在基層治理單元體系中作用發揮的重要因素。農村稅費改革以來，鄉鎮政府由于收費項目減少，其收支缺口越來越大并逐步喪失財政自主性，成為縣級政府的“派出機構”，縣鄉關系在長期的基層實踐中形成了“壓力”“同構”“共謀”“互動”等模式（46）。因此，在基層治理單元建構的過程中，一方面要充分發揮縣級黨政機構在各治理主體中的帶頭示范效應，強化縣級黨委在基層治理過程中對鄉鎮黨委的領導作用，并促進縣級黨政機構進一步統籌基層治理。另一方面，要通過智慧治理、云治理等數字化信息化方式，著力提升縣鄉兩級政府在價值塑造、依法執政、資源集聚、公共服務、應急管理等方面的綜合能力（47），并重點關注縣級政府的財政收支平衡能力對于鄉鎮一級單元的重要作用（48）。此外，要重點關注縣與中心鎮、鎮與中心村的關系，在充分調研的基礎上對重點區域進行科學合理的分工定位，明確縣級統籌下的鎮村功能劃分，突破從縣到中心鎮和中心村的資源單向攫取困境，防止縣域發展梯度落差的進一步擴大。

（三）單元下移：民主趨向下的基層自治

自1998年《村民委員會組織法》修訂以來，村民自治實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，基層自治的實踐與理論都取得了長足的進步。然而，一方面，在村兩委負責人“一肩挑”的過程中，部分地區并未嚴格實行民主選舉，致使“一肩挑”后的村干部出現了以權謀私、把持村政的現象（49）；另一方面，壓力型體制下基層組織逐步官僚化，建制村中自上而下的行政性漸趨強化，從而使得基層自治空間被不斷壓縮，基層自治實踐難以實現長期真正有效。黨的二十大報告指出全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，并要求完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效（50）。在此背景下，基層治理單元的自治實踐需要在順應新時代發展需要的同時總結此前基層治理的經驗教訓，在村民小組和自然村等進行切實有效的自治下沉。

首先，基層治理單元的重心應同時下沉至縣域內的村民小組、自然村和小區等微觀單元。基層治理作為國家治理的最末端，其重要功能就是將國家治理向更為基層的場域進行延伸和發展。而村民小組、自然村和小區作為縣域的末梢，是與基層群眾直接接觸的單元。由于其共同生活的聚居傳統更易形成歸屬感和認同感（51），且具有人口較少、關系緊密、管理便利、集體產權等特點（52），因此適宜進行自治下沉實踐。村民小組、自然村和小區具有的聚居性使其在客觀上能夠為居民的內部交流聯系提供微距場域，而這一物理空間不僅由于場域內公共設施、公共事務的存在得以天然形成利益共同體，并且具有產生集體認同感的有利天然條件，易于形成情感共同體，而共同的利益和情感使得這一場域還具有共同的組織基礎，便于形成組織共同體。

其次，在基層治理過程中應關注單元內基層組織和基層群眾的主體性。自治下沉后的效能發揮與單元內的基層組織和基層群眾緊密相關。其一，基層組織與群眾能夠通過各種方式超越上級授權的范圍影響基層治理單元的設置與調整（53），因此應積極完善參與渠道，為基層組織和群眾提供合理維護權益的充足機會。其二，部分欠發達地區的群眾文化水平和受教育水平相對較低，這會影響其參與基層治理的基本能力和基層治理單元的運行效能。因此，應注重培育單元內基層組織和基層群眾的政治參與能力，進一步推進單元內人民民主的實現。其三，在基層治理中，創造性地轉換和運用地方性知識不僅能夠使治理單元的設置更加符合當地實際情況，而且能夠促進單元治理中群眾參與度和認同感的提高，從而增強基層治理單元的運行效能。在基層治理單元的調整過程中，應根據地方習俗和村規民約等地方性知識因地制宜地完善具體治理方式和機制，尤其要合理利用地方精英和地方宗族的力量，注重基層權力文化網絡對治理單元延伸與運行的重要作用（54）。

五、結語

自秦漢以來，我國基層治理單元的重心從封建王朝時期縣政紳治中傳統的縣鄉里、新中國成立之初政社合一中的單位和公社，逐步發展到改革開放以來鄉政村治中的鎮村和城鄉社區，分別在政治單元、行政單元和自治單元三條理路上形成了從剛性管理到柔性治理、從復雜管理到簡約治理、從虛體自治到實體自治的流變趨勢，彰顯了秩序、效率和民主三大基層治理價值目標在不同階段的動態側重。在國內外基層治理的復雜化需求和三大價值目標的均衡化趨勢下，基層治理單元應實現縣域統籌下重心向縣級上移和向村民小組、自然村與小區下移的有機結合，從而推進基層治理單元的進一步系統化和有序化。

然而，當前中國區域發展差異較大，中西部地區的相當一部分縣域在城市多重虹吸效應的影響下難以實現上述目標，且基層治理單元的形成與調整并非只是短期內政策入場后基層的被動接受，也是場域多重因素長期共同作用下的比較選擇。因此，將縣域和基層治理單元進行類型學劃分后，按不同類別討論具有不同基礎條件和發展能力的縣如何切實統籌縣域實現有效治理，以及不同類型的基層治理單元如何在具體改革實踐中逐步進行內生性調整則是進一步深入研究的方向。

注釋：

（1） 桂華：《發現“東西中國”：市場化與當代鄉村變遷》， 《北京工業大學學報》（社會科學版）2023年11月6日（網絡首發）。

（2） 劉詩萌：《山東“合村并居”始末：山東領導班子迅速回應，官方要求整改》，《華夏時報》2020年6月30日。

（3） 徐勇、吳記峰：《重達自治：連結傳統的嘗試與困境——以廣東省云浮和清遠的探索為例》，《探索與爭鳴》2014年第4期。

（4） 湯玉權、徐勇：《回歸自治：村民自治的新發展與新問題》，《社會科學研究》2015年第6期；鄧大才：《村民自治有效實現的條件研究——從村民自治的社會基礎視角來考察》，《政治學研究》2014年第6期。

（5） 陳軍亞、邱星：《全面推進鄉村振興中縣域的功能定位及實踐路徑》，《探索》2023年第4期。

（6） 黨國英：《不可盲目推行“大村莊制”》，《村委主任》2009年第12期。

（7） 劉守英、熊雪鋒：《中國鄉村治理的制度與秩序演變——一個國家治理視角的回顧與評論》，《農業經濟問題》2018年第9期。

（8） 徐正英、常佩雨譯注：《周禮》，中華書局2014年版，第2頁。

（9） 張曙暉：《“大共同體本位”下的“國”與“野”》， ?《玉溪師范學院學報》2017年第3期。

（10） 魯西奇：《“下縣的皇權”：中國古代鄉里制度及其實質》， 《北京大學學報》 （哲學社會科學版） 2019年第4期。

（11） 高福順：《古代“鄉紳之治”開啟基層治理密碼》，《人民論壇》2017年第35期。

（12）（23）（25） 趙秀玲：《中國鄉里制度》，社會科學文獻出版社2002年版，第144—148、75—77、151—155頁。

（13） 徐勇：《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換》，《江蘇社會科學》2002年第2期。

（14） 項繼權：《中國鄉村治理的層級及其變遷——兼論當前鄉村體制的改革》，《開放時代》2008年第3期。

（15） 對中共黨員及各種黨團組織和企事業單位成員實行以個人職務和工作資歷為主要標準供給物資的管理模式。

（16） 何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區制》，《管理世界》2003年第6期。

（17） 李榮娟、殷旺來：《國家治理視角下中國縣鄉關系的演進、問題與趨勢》，《北京師范大學學報》（社會科學版）2021年第6期。

（18） 于建嶸：《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，商務印書館2001年版，第218—229頁。

（19） 李路路：《“單位制”的變遷與研究》，《吉林大學社會科學學報》2013年第1期。

（20） 林尚立：《基層群眾自治：中國民主政治建設的實踐》，《政治學研究》1999年第4期。

（21） 項繼權：《從“社隊”到“社區”：我國農村基層組織與管理體制的三次變革》，《理論學刊》2007年第11期。

（22） 韓瑞波：《“片區自治”：村民自治有效實現形式的新探索》，《探索》2020年第1期。

（24） 譚英俊：《柔性治理：21世紀政府治道變革的邏輯選擇與發展趨向》，《理論探討》2014年第3期。

（26） 歐陽靜：《簡約治理：超越科層化的鄉村治理現代化》，《中國社會科學》2022年第3期。

（27） 董建輝：《“鄉約”不等于“鄉規民約”》，《廈門大學學報》（哲學社會科學版）2006年第2期。

（28） 蕭公權：《中國鄉村——論19世紀的帝國控制》，臺北聯經出版公司2010年版，第6—7頁。

（29） 曹正漢、張曉鳴：《郡縣制國家的社會治理邏輯——清代基層社會的“控制與自治相結合模式”研究》， ?《學術界》2017年第10期。

（30） 蔡小慎、潘加軍：《轉型期我國城市社區治理中的分權問題探討》，《社會主義研究》2005年第2期。

（31） 孫柏瑛：《城市社區居委會“去行政化”何以可能？》，《南京社會科學》2016年第7期。

（32） 馬寶成：《試論政府績效評估的價值取向》，《中國行政管理》2001年第5期。

（33） 賀雪峰、仝志輝：《論村莊社會關聯——兼論村莊秩序的社會基礎》，《中國社會科學》2002年第3期。

（34） 周振超、黃洪凱：《中國條塊體制的內涵意蘊與獨特功能》，《學術界》2023年第1期。

（35） 劉志鵬：《“后撤并時代”被調整鄉鎮的治理現代化：困境與策略選擇——以廣東為重點的考察》，《學術研究》2018年第2期；張緊跟、周勇振：《以治理現代化深化基層政府機構改革》，《華南師范大學學報》（社會科學版）2018年第6期。

（36） 諸鳳娟：《古代民本思想的當代價值探析》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2012年第1期。

（37） 趙鐵鎖、肖光文：《中國共產黨基層群眾自治思想的歷史考察》，《毛澤東鄧小平理論研究》2010年第7期。

（38） 王海娟、賀雪峰：《資源下鄉與分利秩序的形成》，《學習與探索》2015年第2期。

（39） 《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，《人民日報》2021年7月12日，第1版。

（40） 楊雪冬：《全球化、風險社會與復合治理》，《馬克思主義與現實》2004年第4期。

（41） 劉煥、吳建南、徐萌萌：《不同理論視角下的目標偏差及影響因素研究述評》， 《公共行政評論》 2016年第1期。

（42） 張良：《資源下鄉、行動者博弈與基層治理內卷化》，《華南農業大學學報》（社會科學版）2021年第5期。

（43） 趙慧峰：《縣制的歷史沿革與社會功能》，《中國行政管理》2004年第10期。

（44） 翟坤周：《新發展格局下鄉村“產業-生態” 協同振興進路——基于縣域治理分析框架》，《理論與改革》2021年第3期。

（45） 歐陽靜：《縣級政府研究的路徑分析》，《天津行政學院學報》2015年第3期。

（46） 吳理財：《縣鄉關系的幾種理論模式》，《江漢論壇》2009年第6期。

（47） 李文彬、陳曉運：《政府治理能力現代化的評估框架》，《中國行政管理》2015年第5期。

（48） 王敬堯：《縣級治理能力的制度基礎：一個分析框架的嘗試》，《政治學研究》2009年第3期。

（49） 董江愛：《村級選舉中形成的“兩委”關系對立及出路》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2005年第1期。

（50） 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月17日，第2版。

（51） 徐勇：《村民自治的深化：權利保障與社區重建——新世紀以來中國村民自治發展的走向》，《學習與探索》2005年第4期。

（52） 項繼權：《鄉鎮撤并的后續改革》，《人民論壇》2006年第3期。

（53） 熊萬勝：《基層自主性何以可能——關于鄉村集體企業興衰現象的制度分析》，《社會學研究》2010年第3期。

（54） 董運生、張立瑤：《內生性與外生性：鄉村社會秩序的疏離與重構》，《學海》2018年第4期。

作者簡介：王敬堯，四川大學公共管理學院教授、博士生導師，四川大學中國縣域發展研究中心主任，四川成都，610041；袁安琪，通訊作者，四川大學公共管理學院，四川大學中國縣域發展研究中心助理研究員，四川成都，610041。

（責任編輯 劉龍伏）