論新時代災害防治政策的發展演進與生成邏輯

摘 要：我國的災害防治政策在歷史變遷中具有動態發展演變的特點。尤其是新時代以來，“兩個堅持，三個轉變”的災害防治政策具備更加科學的內涵，其內在生成邏輯是中國共產黨人強大的學習與實踐能力、不變的初心使命與卓越的政治領導力，還有社會主義制度的巨大優越性。伴隨著災害防治政策的演變，廊坊地區防災減災救災實踐工作也取得了明顯進步。

關鍵詞：災害防治；政策演變；生成邏輯；廊坊

中圖分類號：P694 " " " "文獻標志碼：A " " " "文章編號：1674-3210（2024）04-0107-06

引 言

新中國成立以來，我國防災減災救災政策方針隨著社會經濟、內外環境的變化而不斷調整、完善。尤其是十八大以來，習近平總書記對防災減災救災事業多次發表了重要講話和指示，形成了“兩個堅持，三個轉變”的新時代災害防治新理論、新思想。

目前學界對災害防治政策的研究多為平面式的論述，對災害防治理論變遷缺乏階段性、規律性、邏輯性的總結。有鑒于此，本文將用發展演進的歷史分析法，總結災害防治政策發展中的動態特點和演變脈絡，以便更好地展示災害治理、應急管理的運作機制，探尋中國特色社會主義防災減災救災理論發展的特點和規律。同時，從中國共產黨的強大實踐能力、執政理念、政治領導與社會主義制度的巨大優勢方面，分析災害防治政策演進的生成邏輯，根據廊坊地區防災減災救災實踐活動的開展與推進，展示災害防治政策與理念的演進成效。

一、我國防災減災救災政策的演進

理論政策是實踐工作的強大指導，同時還具有發展變化的維度。以歷史發展的眼光，以國情變遷為軸線，可見我國防災減災救災政策從新中國成立以來，一共經歷了三個歷史時期。

第一個歷史時期是1949年至2002年。這一時期主要是由發動社會生產自救轉變為將救災作為國計民生的重要任務，并出臺多個單災種的救災政策，成立了一些單一性的救災指揮部與臨時性的應急指揮部?？傮w來說，體現出一種兵來將擋、水來土掩的救災思路。下達的重要政策先后有以下數種：1949年12月政務院發布了《關于生產救災的指示》，把救災看作是實現政權穩定的重要措施，其方針政策為“生產自救，群眾互助”。1963年9月，中共中央、國務院發布生產救災工作的決定中，強調以生產自救為主，以國家必要的救濟為輔。直到1981年1月國務院在救災的民政工作決定中，依然致力于在救災中大力發揮民眾和社會的廣大力量。但到1997年12月頒布的《中華人民共和國減災規劃（1998—2010年）》中，首次將減災救災工作作為重點任務，以國家專項規劃的形式自上而下地推動部署。其中明確指出，救災工作要為國民經濟和社會發展服務。這一時期，國家較為重視地震、水災、旱災等對社會民生影響較大的單一災種，主要管理方式為地方區域管理、分級分部門管理。例如1971年成立國家地震局，1992年成立國家防汛抗旱總指揮部，2000年又在國務院成立了抗震救災指揮部，分別承擔國家防汛抗旱、抗震救災等各項單一災種的防災救災工作。

第二個時期是2003年至2011年。這一時期，“我國主要采取從單災種減災政策向全災種綜合減災救災政策轉變?！痹谶@近十年間，伴隨著經濟社會的快速發展，全球氣候條件劇烈變化，自然災害呈現頻發狀態，尤其是在2003年上半年的“非典”疾病傳播、2008年年初肆虐南方的嚴重冰雪災害、2008年5月四川汶川的大地震、2010年4月的青海玉樹大地震等重大自然災害的侵襲之下，傳統救災管理的短板和不足逐步顯現，成為災害防治政策調整的重要“窗口”。于是，我國的防災減災救災政策開始積極尋求調整轉變，例如以法治體系建設為災害治理和突發事件的應對工作強本固基，其標志便是2007年11月頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》。

2012年十八大以來進入第三個時期。以習近平同志為核心的黨中央面對自然災害的形勢緊迫、災種的多樣復雜、管理機構多家且不夠完善的現狀，逐步形成了堅持以預防為主、防抗救相結合的指導方針，從此我國的災害防治政策也發展到了新的歷史時期。其理論政策是在習近平總書記一系列防災減災救災重要指示和論述中逐步形成的：2013年5月，習近平就蘆山地震抗震救災工作作出重要指示；2014年11月，對四川省甘孜州康定縣6.3級地震作出指示；2015年1月，看望魯甸地震災區干部群眾并發表講話；2015年8月，對陜西商洛山陽縣山體滑坡災害搶險救援工作作出重要指示；2016年1月，對加強安全生產工作作出重要指示；2016年7月，在東西部扶貧協作座談會上專門就做好防汛抗洪搶險救災工作發表重要講話；2016年7月，赴河北唐山調研考察時發表重要講話；2017年8月，對四川九寨溝7.0級地震作出重要指示；2017年10月，在中國共產黨第十九次全國代表大會上作報告；2018年5月，致信汶川地震十周年國際研討會；2018年7月，對防汛搶險救災工作作出重要指示；2018年11月，向國家綜合性消防救援隊伍授旗并致訓詞；2019年11月，主持中共中央政治局第十九次集體學習時對做好安全工作進行強調；2020年4月，就安全生產作出重要指示；2020年6月，對防汛救災工作作出重要指示；2021年6月，對十堰燃氣爆炸事故作出重要指示；2022年4月，對長沙自建房倒塌事故作出重要指示。此外，還包括2015年10月出臺的《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》、2016年12月出臺的《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》、2022年4月國務院印發的《“十四五”國家應急體系規劃》等。這些重要講話和指導意見，積極推進了我國災害防治政策的演進發展。

其中，最為標志性的事件是2016年習近平同志在河北唐山調研考察，在講話中首次提出“兩個堅持、三個轉變”的災害防治新理念，將災害防治政策由之前的“以救為主”，調整為“以防為主、防抗救結合”的新機制。再者，引人矚目的是2018年成立應急管理部，整合凝聚了國家安監局、地震局、公安部、農業部、民政部、水利部等11個相關部門的力量與資源，涉及13項職責，并且吸納了如抗震救災、防汛抗旱、森林防火等5個國家指揮協調機構，從而將之前分散的抗震救災、防汛抗旱、減災委等各部門、各機構調整整合，在體制上實現了多災種的綜合減災管理，扭轉了重視救災、輕視防災的被動局面?？梢哉f，應急管理部的成立，使得災害防治工作由單一災種的零散管理，轉變成綜合化、系統性的應急綜合管理，首次將自然災害侵襲和事故災難突發這兩大事件統籌管理，推進了國家治理體系和治理能力現代化，邁出了“大應急、大安全”下的中國式防災減災現代化的重要一步。

新時代以來，伴隨著災害防治政策的發展演進，防災減災救災實踐工作也日新月異。例如建立國家應急指揮總部、構建應急指揮平臺體系、實現風險聯合會商研判、實施全國自然災害綜合風險普查、建設國家區域應急救援中心等，切實維護了人民群眾生命財產安全和社會大局的穩定，全面提升了我國自然災害綜合防范應對能力。2022年黨的二十大報告又把防災減災工作擺在更加突出的戰略位置，致力于為人民群眾筑起固若金湯的生命安全防線，開啟了我國防災減災救災事業新的時代篇章。

二、新時代災害防治政策的生成邏輯

新時代災害防治政策的核心是“兩個堅持、三個轉變”。這一防災減災救災新理念，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變。

其具體內涵包括：將專業的國家綜合性消防救援隊伍協同軍隊應急力量、社會救援力量、志愿者力量，形成應急救援力量體系，建立統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制；在應急人才、應急物資、應急裝備、應急科技等方面加強力量提升和資源整合，提高防災減災救災的能力水平，確立群防群控路線，堅持社會共治，筑牢防災減災救災的人民防線；致力于建設全民準備的主動保障型社會，不但保障人的生存，還深化為對人的尊重與關懷，不但致力于災中的應急救援，還延伸為災后的重建工作，不但要做單純的災害救助工作，還要拓展為整體性的災害管理體系。

促成以上災害防治政策政治性、人民性、預防性，常態化、法治化、專業化、信息化、科技化、網格化、多元化的發展演進，是多種要素共同作用的結果。其外在因素是災情多發的國情和風險社會的現狀。我國土地面積廣闊，人口眾多，從古至今一直是世界上飽受自然災害侵襲的國家之一，尤其是全球變暖的氣候特征給人類生存環境帶來深刻的挑戰，伴隨著我國經濟迅速發展帶來的城市化進程加快，突發性、極端性的大災巨災頻發。同時還有現代社會對個體生命財產的重視、社會輿論環境對災害事件的強烈關注等因素。但促使災害防治政策演進最主要的內在生成邏輯是中國共產黨人強大的學習與實踐能力、不變的初心與使命和先進的政治領導力，還有社會主義制度的優越性。

首先，中國共產黨是尊重自然、尊重規律的馬克思主義政黨，在辯證地看待馬克思主義人與自然關系理論的基礎上，始終堅持與時俱進的發展眼光，以巨大的學習能力與實踐能力，不斷總結新中國成立以來自然災害防治與救援的經驗教訓和發展規律，充分認識到自然災害防治、突發災難治理是一項全社會都應該重視的綜合性、系統化工作，認識到災害管理工作既有其廣泛的社會屬性，又有其高端的科技屬性，明確了防災減災救災事關戰略全局，從而孕育出一系列防災減災救災的新論斷、新思想，致力于打造“一盤棋、一體化”的應急管理工作新格局。

其次，中國共產黨人為人民服務的初心使命和為人民謀幸福的執政理念，是災害防治政策發展演變的動力來源?！爸袊伯a黨是一個為使命而生并受使命驅動的使命型組織，防災減災救災的使命構建，為中國共產黨防災減災救災領導力實現奠定了重要的動力基礎。”新時代以來，以習近平同志為核心的新一屆黨中央，始終堅持“人民至上、生命至上”的價值理念，對頻發的自然災害和生產事故高度重視，將傳統的防災減災救災工作提升到更加突出的位置。正是共產黨人尊重生命、情系民生的執政理念，才會將“堅持以人為本，切實保障人民群眾生命財產安全”確立為應急管理工作的核心，才會優先安排一系列重要的防災減災工程項目，集中精力抗御重大自然災害。

再者，中國共產黨巨大且先進的政治領導力，是一系列防災減災救災政策能夠落地推行的巨大保障。政治領導力具體表現為思想引領力、社會組織力、群眾號召力，中國共產黨具有駕馭復雜災害與危機的能力，所以才能在災害防治政策的推行與實施中把方向、謀大局、定決策，加快推進綜合災害治理體系的建立健全。黨的集中統一領導，使得我國不斷深化防災減災救災的機制改革能夠快速平穩地進行。我黨密切聯系群眾的政治優勢，使得廣大黨員干部在防災減災救災工作中始終親臨災區第一線，沖鋒在前，不畏艱險，不怕犧牲。其培育的各級應急管理工作者，在防災減災救災工作中具有高度的政治責任感和使命感，既出色地完成了艱巨的工作任務，也獲得了廣大人民群眾的肯定與支持。

最后，“集中力量辦大事”“全國上下一盤棋”的中國特色社會主義的制度優勢和制度運行能力，使得上下貫通、軍地協調，既能科學調度，又能動員民眾，讓各級協作、周密組織的應急管理工作機制運行無礙。于是，在這樣國土面積遼闊、人口分布密集的國家，在短時間內，能夠獲得高效的應對突發自然災害與事故的應急決策能力與救援能力。近年來，有效防范應對了2013年4月四川雅安的蘆山地震、2014年7月在海南登陸的超強臺風“威馬遜”、2015年6月北方地區夏伏旱災害、2017年8月四川阿壩州的九寨溝地震、2019年8月在浙江登陸的超強臺風“利奇馬”、2019年7月貴州六盤水的水城特大山體滑坡災害、2020年夏季長江流域特大暴雨洪澇、2021年7月北方暴雨、2022年6月珠江流域暴雨洪澇災害、2023年9月江蘇鹽城風雹等重大特大自然災害。

三、廊坊市救災實踐的發展進步

正因為有了強大的思想理論支撐，才使得各地的災害防治工作得以升級開展，更好地保障了人民群眾的生命安全和財產安全。例如，河北省廊坊市處于環渤海腹地、海河流域中下游，轄區內有十余條行洪的河道。這“造成廊坊市既有水荒、又有水災的自然特點，形成了‘入汛防汛，出汛抗旱’的工作特點”。2023年受臺風“杜蘇芮”影響而來的特大暴雨，使廊坊地區如固安南部、永清中南部、霸州北部等地受災情況嚴重。同時，廊坊市地處京畿重地，是推進京津冀一體化發展的重要地區，近年來城市化進程加快、人口日益增多，“黑天鵝”事件和“灰犀牛”事件隨時都有可能發生。面對這樣的地區特點，廊坊市應急管理工作者不斷明確新時期防災減災救災工作的新定位、新理念、新要求，將之作為地區防災減災救災工作的決策依據。防災減災救災工作也伴隨著災害防治政策的演變，不斷與時俱進。

2018年，在應急管理部成立之后，廊坊市應急管理局也隨之成立，實現了多元一體的工作機制，有效整合了之前分散在各級各部門的應急力量和救災資源，把處置自然災害和事故災難的職能進行了整合，有效解決了之前防災減災救災各個行政部門各自為政、條塊分割、相互推諉、銜接不暢、資源浪費的問題。例如，其氣象與地震部門深度融合、立體融合取得重要成果：“充分發揮地震部門和氣象部門的比較優勢，把各自發展、并列運行的防災減災工作進行有機融合與創新發展，實現跨領域防災減災與區域社會發展深度融合。”在“全災種、大應急”的新指導思想下，廊坊市組建了由地震、氣象、地質、水務等專家組成的廊坊市宏觀異常核實專家庫，聯合應對研判區域內的異常情況，創建氣象、水文、地震、干旱等多災種的應急監測和數據共享的信息資源平臺，提升了區域內的綜合減災能力和多災種應對能力。

同時，廊坊地區黨和政府充分認識我國防災減災救災機制的國情特色，利用制度優勢，領導人民群眾進行了大量且重要的防災減災救災實踐活動。例如，2023年夏季暴雨洪澇中的抗洪搶險救災工作、骨干行洪河道及中小河流治理工程，都取得了很好的成效。在災害治理“硬件”工作方面，廊坊市大力推進建設人防工程、防洪工程，如堤壩河道的治理、城市水系工程的建設、涵閘泵站的維修、地震應急避難場所的建設、應急救援物資的儲備等，防震抗旱抗洪基礎設施日益完善。

新時代的災害防治政策，強調努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，所以廊坊地區同時也很注重防災減災的“軟件”建設。例如，在廊坊市內全面建設“智慧水務”管理體系，有效保障了防汛抗旱預警決策的科學性和及時性。此外，廊坊市持續推進完善網格風險普查，細化各級各項的防汛預案，完備通信預警網絡平臺，優化抗洪搶險物資調運系統，提升安全防范的科技手段，建立了廊坊市應急管理信息化綜合應用平臺，進行了森林草原火災撲救聯合演練，對轄區內地震臺進行專項檢查，簽訂了《京津冀森林草原火災防控合作協議》，編制了《廊坊市主要行洪河道防洪預案》《北京城市副中心下游廊坊市區域（北三縣）洪水防御方案》《大興國際機場（廊坊市區域）洪水防御方案》等。這些防災減災實踐活動，切實維護了本市人民群眾生命財產安全和社會穩定，全面提升了本市自然災害綜合防范應對能力。

在“兩個堅持，三個轉變”災害防治政策的指導下，廊坊市由重視救災硬件，轉變成重視防災減災軟件，同時，也由重視災時的搶險，轉變為重視平時的防災減災宣傳動員工作。廊坊地區在防災民眾動員層面，更加貼近基層，致力于調動更廣泛的人群參與。例如，近年來“線上、線下”集中開展“防災減災宣傳周”活動。針對民眾防災減災意識淡薄、避災救災逃生技能不足的現狀，開展地震、火災應急救援演練、應急救護知識培訓等活動進學校、進社區、進農村，以便對社會各個階層、各個角落進行防災減災知識的普及，調動人民群眾的廣泛參與。又成立了廊坊市防震減災社區志愿者藝術團，下有十幾歲的青少年，上有七十幾歲的老者。藝術團思維活躍，寓教于樂，用相聲、小品、快板、河北梆子等形式，將防震減災知識以喜聞樂見的形式奉獻給社會。同時，開展廊坊市防震減災文化作品征集活動，目的是建設一個“人人講安全、個個會應急”的新型防災減災社會，深化老百姓對防災減災工作重要性、日常性、緊迫性的認識。

結 語

綜上，客觀掌握我國防災減災救災理論政策的歷史變遷與發展演進，有利于深刻領悟新時代防災減災救災理論的科學內涵。掌握我國災害防治政策的內在生成邏輯，有助于地方政府和應急管理工作者更加科學地把握防災減災救災工作的定位。從廊坊地區近年來防災減災救災實踐活動的開展與創新中，可以見得應急管理理念不斷發展的國情特色和京津冀一體化的地區優勢，有利于進一步深化對京津冀地區防災減災救災工作重要性、艱巨性、緊迫性的認識。

On The Development Evolution and Generative Logic of Disaster Prevention and Control Policies in the New Era： Taking the Disaster Relief Practice in Langfang Area as an Example

ZHANG Jing

（School of Culture and Communication， Institute of Disaster Prevention， Langfang Hebei 065201， China）

Abstract： China’s disaster prevention and control policies have undergone dynamic development and evolution in historical changes. Especially since the new era， the disaster prevention and control policy of “two upholds， three transformations” has a more scientific connotation. Its internal generative logic lies in the strong learning and practical ability of the Chinese Communists， the unchanging original mission， the outstanding political leadership， and the great superiority of the socialist system. With the evolution of disaster prevention and control policies， the practical work of disaster prevention， reduction and relief in Langfang area has also made progress.

Key words： disaster prevention and control； policy evolution； generative logic； Langfang