“一帶一路”背景下柬埔寨海岸帶管理體系研究

關鍵詞：柬埔寨;海岸帶;海洋部門;管理制度

中圖分類號：P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）03-0072-07

0 引言

2013年，我國首次提出“一帶一路”倡議。2019年，“第二屆‘一帶一路’國際合作高峰論壇”上我國提出將基礎設施“硬聯通”與制度規則“軟聯通”有機結合，為實現高質量共建“一帶一路”指明了方向。開展海上絲綢之路沿線國家海岸帶管理體系研究，為這些國家海洋管理提供中國智慧和中國方案，是落實“一帶一路”倡議，推動政策、規則、標準“軟聯通”的重要舉措。2016年，我國與柬埔寨簽署了“一帶一路”國際合作協議，開啟了兩國合作新篇章。2020年，中國海洋發展基金會與柬埔寨環境部簽署了《“推行空間規劃，助力藍色經濟”合作諒解備忘錄》，在協助柬方建立海岸帶管理體系，實施海洋空間規劃，編制海岸帶規劃，培養海洋專業人才等方面達成合作意向。

柬埔寨位于亞洲中南半島南部，東部和東南部同越南接壤，北部與老撾交界，西部和西北部與泰國毗鄰，西南瀕臨暹羅灣[1]。全國分為省（市）、區、公社、村4個行政單位。全國共20個省和4個直轄市[2]，其中西哈努克省、國公省、貢布省和白馬省為沿海省，沿海人口超過100萬[3]，海岸線近500km。近幾年來，柬埔寨沿海4省人口增長迅速，工業開發建設加速，用海用地范圍、方式和強度快速增加，這對海岸帶生態系統造成巨大壓力，隨之而來的是海岸帶區域使用和管理復雜度升高。基于中柬雙方海洋領域的良好合作基礎，柬方政府迫切希望中方協助建立合理、有效的海岸帶管理體系。目前國內學者對美國、英國、日本、韓國等國家的海岸帶管理研究較為關注，對于柬埔寨海岸帶管理研究較少。為此，本文梳理了柬埔寨海岸帶管理行政部門、機構以及現行的法律政策、規劃和國際公約，結合柬埔寨海岸帶開發利用現狀，總結并分析當前柬埔寨海岸帶管理問題，如法律法規缺乏系統性、污染物排放管理不善、執法監管政策有待完善、獲取數據能力不足、公眾參與不足等，提出柬埔寨海岸帶管理完善建議，包括海岸帶管理制度、加強海岸帶管理能力建設、增強公眾海岸帶保護意識等，以期為柬埔寨海岸帶管理體系建立提供參考。在此基礎上，提出中柬海岸帶管理合作的3個方向，即柬埔寨海岸帶管理制度建設、能力建設以及人才培養，為深化中柬海岸帶管理領域合作奠定基礎。

1 柬埔寨海岸帶管理框架

柬埔寨共設立28個國家級行政部門，其中環境部、國土、城市規劃與建設部、農林漁業部、旅游部、水資源與氣象部是主要海岸帶管理部門，各部門具體涉海職責如表1所示。

鑒于海岸帶人類活動復雜、涉及部門眾多等因素，柬埔寨還設立了全國海岸帶管理與發展委員會專門協調海岸帶事務。該委員會于2012年2月成立，是柬埔寨政府下屬機構。首相任名譽主席，國土、城市規劃與建設部部長任主席，環境部部長任副主席、旅游部部長任常務副主席，其他部委代表作為委員會成員。委員會職責主要包括：①組織與沿海地區管理和開發有關的政策、行動計劃、總體規劃等。②組織編制法律框架和必要的政策，保障沿海地區的管理、保護和發展能夠透明、公平和可持續。③制定措施，以防止任何可能破壞沿海環境和自然資源的行為。④根據政府關于沿海地區發展的指導方針，審查和評估沿海地區項目開發及實施情況。⑤對沿海地區投資提出建議。⑥監管沿海地區各機構正在進行和未來計劃的活動，以提高工作效率。⑦征集各部門對于沿海地區發展的建議，與部委、國際機構合作，促進沿海地區發展。⑧教育和培訓人才，以應對管理和發展沿海地區的需要。⑨編制年度預算和年度報告。⑩執行政府交辦的其他任務。委員會秘書處部門設置包括國土管理和城鎮規劃部，環境和自然資源管理，旅游管理和開發部，教育、培訓、媒體和信息技術部，立法和調解糾紛部，公共關系合作部，行政和財務部等。

2 柬埔寨海岸帶管理制度

梳理柬埔寨現行法律框架以及涉海政策制度是建立海岸帶管理體系的先決條件。

2.1 法律體系

柬埔寨現有海岸帶管理法律體系包括皇家法令和政府法規，涉及環境保護、海洋資源管理、林業、漁業、水質退化、工業發展等。當前，柬埔寨主要有22項海岸帶相關法律法規，名稱及出臺時間如表2所示。

其中，《沿海地區管理及開發法》和《環境保護和資源管理法》對于海岸帶管理具有重要指導意義。《沿海地區管理及開發法》明確了海灘、沿海空地、公共道路沿線衛星區、沿海空地沿線公共道路以及朝向海洋方向的公共道路等名詞定義及建設要求，如陸地一側建筑開發應按技術標準栽種草坪、種植樹木，并要在人行道鋪設步道;設置公共空間，修建花園、游樂園或公園，以增強沿海地區的美觀性等。在海洋一側必須有效管理和保護海洋資源、生態系統和生物多樣性;海上活動須得到政府的批準;所有水上建筑應保留進出港口的大型出入口等。《環境保護和資源管理法》是其他與保護環境和管理自然資源相關的法令、制度、標準編制的基本依據，包括11章27項條款[4-5]。該法旨在通過環境影響評價、公眾參與等方式預防、減少和控制污染，保證合理和可持續地保護、開發、管理自然資源，促進人類健康和國家社會經濟發展。該法規定了環境影響評價的具體適用范圍，主要集中在工業、農業、旅游業以及基礎設施建設4個領域內。

2.2 相關規劃

柬埔寨制定了從宏觀到具體產業的規劃體系。具體如表3所示。

沿海省、市也出臺了《國土空間規劃2030年愿景》，明確省、市定位并對部分區域進行初步規劃，如《西哈努克省國土空間規劃2030年愿景》提出將西哈努克省建設成為柬埔寨沿海地區可持續發展的典范，現代化城市的中心，世界上最美麗的海濱度假勝地，多功能經濟特區，國際門戶，國家經濟增長中心，連接東盟和全球市場的國家物流中心，采用現代技術生產、和諧宜居的工業中心。《白馬省白馬市土地空間利用總體規劃布局2030年愿景》提出將白馬市建設成為世界上最美麗的自然島嶼、海灘旅游目的地;服務基礎設施完善及擁有綠色、自然、奢華、幸福自然生活品質的綠色城市、安靜住宅社區和就業、商務、教育、學習、研究中心;管理完善，治理有方之城;擁有寧靜湛藍海水，潔凈清香空氣的可持續性、平衡及一體化發展之城;擁有眾多國內外游客四季到訪休憩娛樂玩耍的世界上最美麗的海岸城市。

2.3 國際公約

柬埔寨簽署了一些與環境和自然資源有關的國際公約和協定，如表4所示。

3 柬埔寨海岸帶管理存在的問題與不足

柬埔寨沿海地區產業發展十分迅速，尤其是漁業、旅游業、港口運輸業[6]，這給海岸帶管理帶來了巨大壓力。

3.1 柬埔寨海岸帶面臨的威脅

一是人類活動產生的威脅。據統計，柬埔寨沿海地區有30%～50%的居民從事漁業[7]，其他沿海居民從事采伐、貿易、農業、木炭生產等。隨著柬埔寨人口增加，農田侵占紅樹林、非法運輸、非法捕撈、臨海違規建設等現象凸顯，海岸帶紅樹林、珊瑚礁、海草床等生態系統受到不同程度的損害。此外，公眾將生活污水以及農藥、化肥和其他農用化學品廢棄物直接導入河流，最終進入大海，也造成一定的海洋污染。二是自然災害和氣候變化也對海岸帶環境造成了一定影響。這些自然災害大多與海平面上升、海洋酸化、海水溫度上升、洪水等有關。鑒于柬埔寨農業主要集中在低洼沿海地區，這些災害可能會使柬埔寨糧食安全受到威脅。

3.2 柬埔寨海岸帶管理問題

（1）缺乏系統性。柬埔寨海洋相關法律法規大都是為滿足專項管理需要而頒布的，缺乏對其他行業或海洋整體利益的綜合考慮。以漁業管理為例，主要包括《漁業法》《漁業產品運輸分法》等法律政策，側重于規范柬埔寨內陸漁業、海洋漁業資源的開發和魚產品的運輸，大力促進水產養殖發展，而對于柬埔寨海岸帶生態保護及生態安全相關內容較少涉及。此外，海岸帶各相關行業部門基于各自職權范圍設置管理對象和管理目標，導致管理要求、管理范圍不一致，缺乏統一規劃，容易造成用海用地沖突或是出現“重疊”或“空白”管轄區域，忽略了海岸帶的系統性。如，近幾年，西哈努克省在沿海地區無計劃地進行大規模圍填海、房地產建設、旅游度假區開發，影響相鄰漁業、港口等海洋功能區的正常活動，特別是帶來了周邊紅樹林生長環境破壞、漁業資源減少等持續性海洋生態環境影響。

（2）污染物管理不善。在污水廢水方面，柬埔寨部分沿海城鎮由于經濟條件有限，沒有建設中央污水處理廠，部分生活污水、工業廢水直接排入沿海水域。在固體廢物方面，自2015年起，柬埔寨的固體廢物管理由地方政府負責[5]。為此，沿海省級政府建立了垃圾填埋場，希望通過向每戶家庭適當收取垃圾收集、運輸、傾倒服務費用的方式來集中管理固體廢物。但在實際操作過程中，因省級政府未對鄉鎮執行情況設置相應考核指標或管理措施，部分沿海鄉鎮政府存在“消極怠工”現象，不向居民解釋服務費政策，也不主動收取服務費，導致服務費收取不足難以進行統一垃圾管理，人們繼續將廢物丟棄到不適當場所，污染了周邊海岸。

（3）執法監管政策有待完善。執法是海岸帶法律法規的有效實施的重要保障之一。柬埔寨對于執法監管沒有制定專門的法律，專項法律中也較少涉及執法內容。如《沿海地區管理及開發法》“處罰”章節中提到國土管理、城市規劃與建設部稽查員對違法違規開發土地、建設房地產的用地者進行處罰，但對于海洋部分違法行為沒有設置相關約束。

（4）獲取數據能力不足。一是由于柬埔寨海岸帶開發利用處于起步階段，其監測技術與信息系統較為落后，部分海域沒有專門的水文監測站，海洋地質調查工作基礎也非常薄弱[8]，導致海洋和海岸帶區域的數據資料較少，對海洋資源情況掌握不足，一定程度上阻礙了海岸帶管理工作的開展。二是缺乏專業人員，環境部、農林漁業部等部委的大部分工作人員僅了解海岸帶管理基礎知識，只有少數人具備專業知識和數據處理技術水平，且這些人陸續到國際組織工作[9]，導致政府部門對于海岸帶管理相關法律政策和技術標準認識不到位，很難做出科學、有效的管理決策。

（5）公眾參與不足。為使制度建設跟上經濟發展進程，柬埔寨海岸帶政策起草很快，制定過程缺少公眾參與機制且利益相關者參與度不夠，客觀上阻礙了公眾參與的積極性，有可能導致政策執行效果達不到預期目標、公眾滿意度不高等情況。并且，柬埔寨對于海岸帶保護宣傳教育工作更多側重于政府學者，對于沿海地區城鎮居民的宣傳工作缺失。而這些人群普遍以漁業為生，生活條件與海洋環境緊密相連。這些人群海岸帶環境保護意識淡薄，將導致違法行為頻出，海岸帶政策難以有效實施。據統計，柬埔寨大約50%的漁民漁船沒有許可證或使用非法漁具進行海洋捕撈[9]。

4 柬埔寨海岸帶管理完善建議

柬埔寨海岸帶管理是以行業管理為主的管理體系。隨著柬埔寨經濟社會發展，當前海岸帶管理體系需要進一步完善才能適應海岸帶開發新形勢的要求。結合中國海岸帶管理經驗，柬埔寨可以從制度建設、能力建設、公眾參與等方面加強管理。

4.1 完善海岸帶管理制度

（1）編制海岸帶保護與利用規劃。規劃作為科學合理分配利用海洋和土地資源的重要手段被世界上許多國家認可和使用[10]。海岸帶管理離不開具體規劃的指導。目前，我國已啟動柬埔寨海岸帶保護與利用規劃合作研究。針對規劃編制，在前期準備階段，要對柬埔寨海岸帶生態環境進行監測和評價，對沿海地區社會、經濟條件進行評估;在制定階段，一是要符合《沿海地區管理及開發法》《環境保護和資源管理法》等法律法規，銜接《柬埔寨海洋空間規劃（2018—2023年）》;二是滿足柬埔寨發展海洋經濟的訴求，尤其是擴展農漁業、海洋旅游、港口建設的空間;三是要保證利益相關者的參與，充分征詢社會公眾的意見;在實施階段，要提供技術支持，對柬方政府官員進行培訓，確保規劃得到有效執行;在實施后期階段要對實施效果進行監測與評估，根據評估結果制定下一個規劃。

（2）編制海岸帶產業發展規劃。基于《國家發展戰略計劃2019—2023》《綠色增長國家戰略規劃2013—2030》等發展規劃，結合柬埔寨沿海地區發展需求和海岸帶環境現狀，吸引外資進入沿海地區，增加就業機會和收入;加大對柬埔寨主要經濟產業，如農業生產、海水養殖、水產品、海洋運輸的支持力度;發展以自然資源為基礎的服務，如生態旅游、海洋保護區、海洋捕撈等。

（3）建立海岸帶整治修復制度。結合海岸帶自然景觀受損、生態功能退化、防災減災能力等實際情況，明確整治修復的重點方向、區域、目標;新增保護區或海洋公園，更有效地保護和養護海岸帶資源;拓寬資金渠道，以政府資金為主導，鼓勵和引導社會資金參與海岸帶整治修復。

（4）完善污水和固體廢物處理制度。明確要求各沿海省、市建立集中式污水和固體廢物處理廠，對各級政府設置執行情況考核指標;要求工廠、港口、酒店、商業場所等排放廢水的污染源必須符合環境部規定的排放標準;確保用于過濾和凈化廢物的排水系統或湖泊不被占用;農業、林業和漁業部協助管控沿海地區農藥使用和有害物質入海。

4.2 加強海岸帶管理能力建設

（1）構建海岸帶管理信息系統，整合柬埔寨各部門海岸帶相關數據資源。同時，建立實時化、信息化和動態化的海岸帶環境監測體系，實時監控海岸帶開發與利用情況，為海岸帶綜合管理工作提供數據支撐。

（2）提升海岸帶執法能力，設置專門的海上執法部門或建立海岸帶聯合執法機制，對海岸帶重點區域如紅樹林、珊瑚礁等進行綜合整治，對沿海地區存在的非法開發、利用、破壞海岸帶行為進行全面整治。同時，對海岸帶執法人員進行培訓，提升執法人員的職業素質。

（3）加強國際合作。海岸帶管理是一項多部門、多行業協作的系統工程，需要加強柬埔寨政府與國際大型涉海企業、高校、科研機構的合作。特別是依托“一帶一路”倡議，加強與中國的海洋與海岸帶合作。如借鑒中國海岸帶管理優秀經驗，不斷完善柬埔寨海岸帶管理模式;借助兩國科研平臺，積極探索海岸帶環境問題形成機制、解決辦法;共建海洋相關問題研究中心，進行長效緊密的合作;充分利用兩國技術優勢，聯合建設海洋觀測站，聯合開展海洋數據調查[11]，并開展柬埔寨海岸帶管理人員培訓，改善基礎設施建設，引進先進技術，提高海岸帶管理水平。目前，柬埔寨已與中國聯合建設“中柬海洋聯合觀測站”“中柬鉆石島水質監測站”“中國-柬埔寨水與環境聯合實驗室”“中柬海洋空間規劃聯合實驗室”等。

4.3 增強公眾海岸帶保護意識

（1）鼓勵公眾參與海岸帶管理，建立海岸帶環境保護社會監督機制，拓展公眾對非法占用、破壞海岸帶行為的舉報渠道;健全海岸帶管理公眾參與機制，通過將公眾參與納入政策制定程序、信息公開納入地方政府考核指標等方式，提升公眾參與度。

（2）加強宣傳教育。通過柬埔寨當地報紙、宣傳手冊、電視、網絡等渠道向沿海居民科普海岸帶環境保護知識，提高居民的環保意識和法制觀念;舉辦海洋活動，喚起公眾保護海洋意識，如白馬省政府發起了“零塑料海洋”運動，西哈努克省舉辦了“沙灘清理”運動等;在海岸帶建立海洋公園，向居民和游客普及生態系統知識，提高公眾對海岸帶的了解與關注。

基于上述建議，在“一帶一路”框架下，中柬海岸帶管理合作方向主要包括3個方面：一是柬埔寨海岸帶管理制度建設，聯合中柬海洋科研機構開展海洋帶踏勘、海岸帶保護與利用規劃編制等工作，加強產學研合作;二是柬埔寨海洋管理人才培養，通過學術培訓、技術交流、項目合作等渠道培訓一批海洋專業人才;三是柬埔寨海岸帶管理能力建設，將中國先進的、成熟的海洋治理技術、海洋觀測監測技術、珊瑚礁修復技術等引入柬埔寨，帶動中國企業“走出去”。