生態環境智慧執法體系構建策略研究

［摘 要］加快構建生態環境智慧執法體系，既是加強生態環境法治和推進生態環境執法改革創新的重要基礎，也是聚焦建設美麗中國和健全生態環境治理體系的具體體現。目前，我國加快構建生態環境智慧執法體系面臨數字技術應用風險與生態環境智慧執法資源不足等方面的現實掣肘。因此，一方面，要大力推進生態環境執法智慧化，即通過加強弱人工智能與強人工智能應用相結合，不斷提升生態環境執法自動化的規模和水平，同時通過加強數字技術應用與數字風險善治相結合，有效應對生態環境執法中各種數字技術應用風險；另一方面，要加快推進生態環境智慧執法體系化，即加強數字技術應用于生態環境執法所需的執法主體、執法對象、執法技術、執法裝備、執法制度、執法文化、執法保障等要素建設，以及加強數字技術應用于生態環境執法過程中信息收集處理、監測監控、處罰決策、評價考核、監督問責等各種執法環節建設。

［關鍵詞］生態環境智慧執法；數字風險；生態文明建設

2024年7月18日，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》指出，“法治是中國式現代化的重要保障”，要“協同推進立法、執法、司法、守法各環節改革”，要“聚焦建設美麗中國”“健全生態環境治理體系”。①隨著數字時代的飛速發展，加快構建生態環境智慧執法體系，既是加強生態環境法治和推進生態環境執法改革創新的重要基礎，也是聚焦建設美麗中國和健全生態環境治理體系的具體體現。中共中央、國務院于2021年印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》指出，要“積極推進智慧執法，加強信息化技術、裝備的配置和應用”；②2023年底下發的《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》更是明確要求“深化人工智能等數字技術應用，構建美麗中國數字化治理體系”，“大力推行非現場執法，加快形成智慧執法體系”。①中國生態環境智慧執法已開啟30多年，但生態環境執法數字化、智慧化還遠未完成，生態環境智慧執法體系還亟待形成，加快形成生態環境智慧執法體系的理論共識還有待推進，建構生態環境智慧執法體系面臨諸多現實掣肘。將生態環境執法智慧化與體系化相勾連，思考加快形成生態環境智慧執法體系的相應策略，還是一個嶄新的課題。

一、理論認知：生態環境執法的數字化、智慧化與智慧體系化

“執法”和“生態環境執法”分別是法治和生態環境法治的重要內容，前者通常用來專指行政執法，它既不同于立法，也不同于司法機關執法和守法意義上的廣義執法；后者通常也是指一種行政執法，它“是指生態環境主管部門依據環境保護法律、法規、規章和其他規范性文件實施的行政執法活動”。②同時，“生態環境保護執法包括污染防治執法和生態保護執法，其中，生態保護執法是指生態環境保護綜合執法隊伍依法查處破壞自然生態系統水源涵養、防風固沙和生物棲息等服務功能和損害生物多樣性的行政行為”。③可見，在當下中國語境中，生態環境智慧執法通常是指一種包括污染防治執法和生態保護執法在內的行政執法活動。

“數字治理實際上包括兩個維度，一是關于數字技術的治理，即對數據技術自身的治理，二是通過數字技術的運用來治理國家和社會”。④數字生態文明也包括兩個維度：一是生態數字化，即通過運用數字技術賦能生態文明建設；二是數字生態化，即針對數字技術自身開展生態文明建設。與此相對應的是，數字執法或智慧執法也包括兩個維度：一是通過運用數字技術或智慧技術開展執法活動，二是針對數字技術或智慧技術自身開展執法活動。依此思路，生態環境數字執法或智慧執法也包括兩個維度：一是生態環境執法的數字化或智慧化，即通過數字技術或智慧化技術開展生態環境執法活動；二是針對數字技術或智慧技術自身開展生態環境執法活動。當下中國語境中的生態環境數字執法或智慧執法通常不是泛指以上兩個維度，而是特指第一個維度，即生態環境執法的一種技術或方式。

雖然生態環境執法需要各種各樣的思維智慧，但所謂智慧執法通常不是泛指運用包括科技賦予的智慧和人類自身智慧在內的全部智慧開展生態環境執法活動，而是特指生態環境執法的數字化或智能化，即運用以大數據、云計算、人工智能為代表的數字技術賦能生態環境執法，是生態環境執法部門運用衛星遙感、無人機、無人船、走航車、互聯網、物聯網、大數據平臺、算法、算力等軟硬件設施開展生態環境數據采集、傳輸、存儲、分析和應用，以輔助或自動實現行政檢查、行政許可、行政處罰、執法監督等生態環境執法活動。依應數字技術與人工智能的功能呈現方式，生態環境智慧執法通常也稱之為數字執法、智能執法、自動化執法、移動執法、線上執法、互聯網執法、信息化執法、非現場執法等。

將“生態環境智慧執法”界定為生態環境執法的數字化或智能化，在很大程度上是基于數字化、智能化或數字技術、人工智能技術的特殊本質和特殊功能考量。因為，“智慧”的本義就是指能夠迅速且正確地認識、判斷、發明和創造事物的能力，它原本就是指生命基于生理和心理器官所具有的一種高級創造思維能力。雖然以人工智能為代表的數字技術歸根到底仍然是人類思維智慧的結晶，但其本身又屬于一種對人腦或人類思維進行模擬的特殊技術，且這種技術已經部分擁有類似人類甚至超出人類的思維能力。從這個意義上說，數字技術包含的人工智能技術就是一種智慧技術，數字化包括的智能化就是一種智慧化。因而學界也通常認為，“智慧執法，是指利用網絡和人工智能技術推動政府服務管理信息化，推動社會治理模式創新”。①當下中國語境中的生態環境執法的數字化、智能化通常就是指智慧化，生態環境數字執法、智能執法通常就是指智慧執法。

當然，也有學者認為，“‘智慧環保’是環境信息化發展的必然結果，既是一個技術的進程，又是一個管理的進程”。②依此邏輯，生態環境智慧執法也不僅僅是一個生態環境執法數字化的技術過程，也是一個生態環境行政管理的過程。生態環境執法作為一種生態環境行政管理，既需要充分應用作為智慧管理技術的數字技術，也需要數字技術不具備的人類其他方面的管理智慧。因為，“人類的智慧并不僅僅體現在科技上，還體現在人類的健全思維和人文認知上，這是科技無法涵蓋的”。③且人類的思維智慧具有社會性、非理性，是通過自然語言方式表達，這是人工智能和機器語言無法取代或超越的。倘若從更廣義的“智慧”或“智慧執法”概念出發，生態環境執法的智慧化與數字化、智能化就不能劃等號，生態環境智慧執法與數字執法、智能執法也不能等同化。

還有學者認為，“信息化”“數字化”“智能化”“智慧化”等概念的內涵也不能簡單地等同。比如有人認為數字化是信息化的進一步發展，智能化是數字化轉型的高級階段，而智慧化“作為一個復合詞獨立使用時指信息化、智能化建設的最新階段，以深度學習、邊緣計算等前沿技術的融入為特征”，④等等。倘若堅持此種解讀，生態環境執法的智慧化也就應為生態環境執法信息化、數字化、智能化建設的最新階段或高級階段，生態環境智慧執法也就應定位為生態環境信息化執法、數字執法、智能執法發展的最新樣態或高級樣態。

生態環境智慧執法體系作為生態環境法治體系的重要組成部分，首先屬于一種執法體系，而執法體系通常又被理解為特定的執法主體為執行或實施特定法律法規所形成的相互配合、相互分工的有機整體。它的構成要素顯然不僅僅是執法主體，而是由包括執法主體在內的眾多要素組合和相互作用而形成的有機整體。從靜態角度來說，執法體系是由執法主體（如法律授權的生態環境主管部門及其成員）、執法對象（如作為生態環境執法行政相對人的企業）、執法內容（即執行的法律法規，如環境保護法、水污染防治法）、執法制度（即執行法律法規的制度，如行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法法制審核制度或綜合執法體制機制、聯合執法體制機制、行政執法與刑事司法銜接機制）、執法手段（如針對執法相對人采取的行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制）、執法方式（如基于不同執法工具或執法內容表現出來的現場執法、非現場執法或日常執法、專項執法、專案執法）、執法目的（如懲治違法行為和促進守法行為）、執法保障（如職業保障）等諸多執法活動要素組合而形成的有機整體。例如，江蘇省生態環境廳就是主要基于靜態角度，將執法工作現代化體系具體分為組織體系、指揮體系、行動體系、監督體系、保障體系等。①從動態角度來說，執法體系是由執法過程中的信息收集處理、立案調查、行政決定、落實整改、評價考核、監督問責等諸多環節或階段要素形成的有機整體。當然，在具體行政執法行為中，執法過程的核心環節有不同的表現。如行政許可主要有行政許可審查、行政許可決定或決策環節。行政處罰主要有處罰立案、調查取證、處罰決定或決策、處罰執行跟蹤監督等環節。目前我國生態環境行政處罰普通程序是：立案、調查取證、案件審查、告知和聽證、法制審核和集體討論、決定、信息公開。②

生態環境智慧執法體系又屬于一種智慧執法體系。在生態環境執法體系中，生態環境智慧執法是以數字技術為手段，其本質上屬于生態環境執法的一種執法方式。從靜態角度來說，它是由與智慧執法方式相適應的智慧執法主體、智慧執法對象、智慧執法裝備、智慧執法平臺、智慧執法制度等多種要素組合和相互作用而形成的有機整體。例如，江蘇省生態環境廳就強調“構建非現場執法制度體系、完善非現場執法數據支撐體系、優化非現場執法行動體系、強化非現場執法保障體系4個方面”。③從動態角度來說，它是由與智慧執法方式相適應的執法過程中信息收集處理、監測監控、處罰決策、評價考核、監督問責等各種執法環節要素組合和相互作用而構成的有機整體。例如，非現場執法分為非現場檢查和非現場處罰兩個階段，非現場檢查可按照“企業自證達標、實施在線監控、強化網上巡查、及時反饋處置、依法鎖定證據、重點現場查處六個步驟”，“非現場處罰程序主要包括證據采集、技術審核、法制審核、告知提示及后續管理等”。④

總之，生態環境智慧執法體系是以數字技術應用作為執法方式，并塑造和建構與這種執法方式相適應的執法活動，以及執法過程中各種要素組合和相互作用而形成的有機整體，它是生態環境執法智慧化與體系化有機融合的產物。需要強調的是，生態環境智慧執法體系不是泛指生態環境執法的體系化，而是特指生態環境智慧執法的體系化，或者生態環境執法智慧化的體系化（或智慧體系化）。相對而言，生態環境執法體系是大體系、大系統，而生態環境智慧執法體系是小體系、小系統，后者屬于前者的重要組成部分。在生態環境執法體系中，人工智能和數字技術不可能完全取代人類活動或人工活動，智慧執法也并不適合全部的執法活動，更不可能完全代替人工執法或非智慧執法。反之，生態環境執法體系建構始終需要處理好智能執法與人工執法、數字執法與非數字執法、自動化執法與非自動化執法、現場執法與非現場執法等之間的銜接關系。

相對于傳統的生態環境執法方式及其體系，加快形成生態環境智慧執法方式及其體系無疑是一場巨大的變革，它具有多層面、多維度的價值和意義。首先，它有助于提升生態環境執法質量。基于“智慧”角度考量，生態環境智慧執法體系通過有效發揮生態環境大數據的海量獲取、實時傳輸、高效儲存、科學建模、深度挖掘、精準分析、便捷分享、多種應用、低成本驅動等數字技術優勢，有助于推動生態環境精準執法、科學執法、依法執法、民主執法、公正執法、合作執法、高效執法。基于“體系”角度考量，生態環境智慧執法體系通過廣泛激活生態環境執法活動及其全過程中各種要素智慧化功能，更加有助于大力推動生態環境執法效率和質量提升。其次，它有助于更好地強化生態環境法律執行力。法律的生命力在于執行，生態環境智慧執法體系有助于更加全面、精準、快速、持久地實施生態環境法律法規和實現生態環境法治目標，進而更好地維護生態環境法律的尊嚴和威信，更好地懲治生態環境違法行為和促進社會公民守法行為，更好地促進生態環境法律制度優勢轉化為生態環境治理效能，更好地踐行用最嚴格法律制度、最嚴密法治保護生態環境，最終更好地助力高水平保護生態環境。

二、現實掣肘：數字技術應用風險與生態環境智慧執法資源不足

近年來，“我國生態環境監測網絡存在范圍和要素覆蓋不全，建設規劃、標準規范與信息發布不統一，信息化水平和共享程度不高，監測與監管結合不緊密，監測數據質量有待提高等突出問題”。①“環境信息化存在體制機制不順，基礎設施和系統建設分散，應用‘煙囪’和數據‘孤島’林立，業務協同和信息資源開發利用水平低，綜合支撐和公眾服務能力弱等突出問題”。②“地方不當干預環境監測行為時有發生，相關部門環境監測數據不一致現象依然存在，排污單位監測數據弄虛作假屢禁不止，環境監測機構服務水平良莠不齊，導致環境監測數據質量問題突出”。③實踐表明，雖然生態環境智慧執法在本質上是一種執法方式，生態環境智慧執法體系是生態環境執法體系中的一個重要組成部分，但大力推進生態環境智慧執法方式，加快形成生態環境智慧體系仍是一個復雜而艱巨的系統工程。因為它既需要應對數字技術應用中的各種風險挑戰，又需要直面生態環境執法各種資源不足的困擾。

（一）數字技術應用于生態環境執法中的風險

數字技術賦能生態環境執法無疑具有顯著優勢，大力推進生態環境智慧執法及其體系建構，就是自覺適應智能傳感、互聯網、物聯網、云計算、人工智能等數字技術發展的必然產物。但是，數字技術不是萬能的，它同時是一把“雙刃劍”，即數字技術在生態環境執法中的積極作用并非天然的，它還受各種主客觀條件限制，在顯著提高生態環境執法精準性、科學性、公正性、高效性的同時，也會引發多種數字風險挑戰，甚至導致生態環境執法目標發生不同程度的偏離和迷失。

一是數據失真風險。數據失真或數據虛假，即數據的不準確、不可靠。受生態環境要素紛繁多樣且復雜多變，自動監測技術不成熟、自動監測方法不統一，以及自動監控設備管理與操作水平低下、監測技術運行環境多變等諸多客觀因素影響，在應用智能傳感器、衛星遙感、物聯網、數據中心等數字技術采集、傳輸、儲存生態環境數據的過程中，自動監測結果往往難以保證完全準確；受生態環境執法主體、執法對象以及作為第三方的技術運營和維護單位等各種不當利益訴求誘導和相關數據規制局限影響，易出現人為干擾在線采集器、修改在線監測設備參數、甚至通過黑客程序侵入平臺系統篡改數據等主觀惡意行為。數據是驅動數字技術的基本元素，獲取真實可靠的生態環境大數據也是生態環境智慧執法的首要任務。生態環境數據失真必然導致其證明力減弱或失效，也必然造成行政許可、行政處罰等生態環境執法以及社會公眾參與執法等喪失科學依據。

二是數據孤島風險。數據孤島即數據不開放、不貫通，它既指物理意義上的數據孤立，即各種數據在各自不同地點存儲和維護的數據煙囪；也指邏輯意義上的數據孤立，即不同的部門都有自己的數據規范和統計方法以及數據標準格式、數據處理技術等。生態環境職能分屬不同的管理部門和相關企業，生態環境數據也來自生態環境、自然資源、農村農業、林業草原、交通運輸等不同的管理部門和相關企業，其中的科層組織還存在上下級不同的部門。受數據產權不明晰、不同部門以及不同級別部門的本位利益考量、生態環境數據獲取和處理的不同數字技術水平與數據標準格式等多重因素影響，生態環境智慧執法中一定程度上存在數據不夠開放、不能貫通、不愿分享等數據孤島現象。數據孤島既不利于充分利用各種現存數據進行科學決策，特別是不利于形成完整的數據證據鏈，進而提高數據證明力，因為“單一的執法部門，單一技術得到的數據很難呈現案件原貌，需要數據之間的聯動”；①也不利于推進陽光執法，以及于社會公眾高質量參與生態環境執法。

三是數據泄露風險。數據泄露主要關涉國家安全、企業商業機密以及個人隱私的數據安全問題。在生態環境數據采集、傳輸、儲存、分析、處理、應用過程中，或由于技術漏洞、計算機病毒攻擊、技術操作失誤，或由于數據安全意識不強、謀取不當利益而非法出售數據等原因而造成生態環境數據泄露。特別是目前我國生態環境數據平臺較多，“具有數據體量大、類型復雜、涉及要素多、專業性強的特征”，“加上目前各類環境大數據平臺的運營管理能力參差不齊，容易引發隱私安全風險”。②在生態環境智慧執法中，如果不加選擇地公開諸如核磁輻射數據、環境規劃數據等，就可能危害國家安全和公共安全，引發國際不良影響與社會穩定；如果不加選擇地公布污染源企業的基礎登記信息、用電數據、地圖數據等，就有可能泄露企業商業機密和危害企業業務正常運營；如果不加選擇地公開涉及生態環境保護或損害的個人身份信息和健康信息等，就有可能泄露個人隱私并造成個人相關合法權利受到侵害。上述情況容易誘發利益損害攸關者對生態環境智慧執法產生不支持、不配合、不參與的意識和行為。

四是數據崇拜風險。在數據量化和驅動一切、一切皆可計算的數字時代，容易產生數據崇拜、算法為王或算法崇拜的意識和行為，它在本質上是對技術和工具理性的崇拜，也是對數據所帶來的權力和財富的崇拜，但不是對創造數據的人類的崇拜，而是對人性需要和人本精神的漠視，是讓“人類像計算機那樣思考問題——摒棄同情心和價值觀，并且不計后果”。①在生態環境智慧執法中，這種迷信數據、不信人類的思維方式必然會產生迷信機器執法、不信人類執法的異化現象。如果生態環境智慧執法只是迷信自動采集的生態環境數據以及算法自動決策而不相信人類的生態環境感知，不重視執法主體與行政相對人的及時溝通和互動而過度依賴智慧執法系統，加之數據失真、數據孤島、算法偏見等其他風險的客觀存在，就必然導致執法主體失去情景化決策機會，無法做到因地制宜、靈活處置，也就會損害和遮蔽執法的人性化、科學化和公正化，進而誘發行政相對人對執法產生抵觸和排斥行為。

五是算法黑箱風險。算法黑箱是基于算法技術本身的復雜性及其設計者和控制者的排他性，而導致用戶難以弄清算法的過程與目標等現象。算法黑箱與算法壟斷、算法偏見、算法歧視等現象緊密相關。在生態環境智慧執法中，算法黑箱意味著算法決策不透明、不公開，以及行政相對人難以參與和理解決策過程，容易造成行政相對人對執法結果的置疑。如果相關執法部門和技術公司出于自身利益需要，將帶有價值偏好的主觀性判斷編入算法程序，就容易誘發生態環境執法中類似“釣魚”執法的行為，以及逃避自身責任或協助污染源企業逃避處罰等種種腐敗與不公正現象。

（二）生態環境智慧執法資源不足

數字技術賦能生態環境執法中的風險，主要由數字技術本身的局限及其應用條件欠缺，即當前生態環境智慧執法資源不足所致。執法資源包括執法系統的內部要素和外部環境的各種資源，包括執法所需的人力、物力、財力資源或技術、人才、制度、文化、社會等各方面條件。所謂生態環境智慧執法資源，特指生態環境執法的數字化資源、智慧化資源，即數字技術及其充分應用所需的各種配套資源，主要包括作為執法裝備的數字技術資源、作為執法主體的數字人才資源、作為執法制度的數字規制資源、作為執法觀念的數字文化資源、作為執法環境的數字社會資源。正視與化解當前生態環境智慧執法資源的各種不足，既是應對數字技術賦能生態環境執法中風險的必要條件和根本途徑，也是推進生態環境智慧體系形成的內在要求和根本保障。

一是數字技術資源不足。數字技術資源不足包括數字技術本身不成熟與數字技術裝備投入不足。前者是指在生態環境執法中，數字技術應用受一定的范圍和條件限定。例如，現行的《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB 18485-2014）中關于顆粒物、氮氧化物（NOX）、二氧化硫（SO2）、氯化氫（HCl）、一氧化碳（CO）等5項常規污染物標準限值的測定和判斷，只適用于手工監測方法，不適用于自動監測。①后者是指在生態環境執法中，數字技術的各種硬軟件以及基礎設施等裝備配置不到位或不充足。2020年生態環境部辦公廳印發《生態環境保護綜合行政執法裝備標準化建設指導標準（2020年版）》提出的五大類設備中包括了信息化設備，其中主要有生態環境天空地海一體化的自動監測網絡、生態環境數據大平臺、生態環境智能處罰系統等。在目前的生態環境執法中，主要存在數字技術裝備由于面廣、量大、成本高而導致投入不足、數字技術應用水平普遍不高且參差不齊等短板。

二是數字人才資源不足。數字人才是指能夠掌握數字技術中的專業技能和補充技能的人才，包括數字管理人才、數字應用人才、數字技術人才等。作為生態環境智慧執法主體的數字人才，不僅需要掌握相關數字技術知識和技能，具備良好的數字素養；而且需要具備相應的法治能力、政治能力和服務能力。長期以來，生態環境執法人員數量和能力欠缺與執法任務復雜繁重之間的矛盾，一直是我國生態環境執法實踐中的普遍困境。雖然推進生態環境執法數字化、智慧化在很大程度上能夠緩解“人少事多”的矛盾，但作為生態環境智慧執法人員的數字人才緊缺與智慧執法能力要求之間的矛盾，又成為目前推進我國生態環境智慧執法的主要障礙。

三是數字規制資源不足。數字規制是針對數字技術應用領域施加的各類具有約束性的數字法律法規、數字道德規范、數字政策方針、數據標準、數據格式等。近年來，中國在污染源自動監控設施現場監督檢查、生態環境質量自動監測事權上收、利用電子技術監控設備收集和固定違法事實、自動監測數據標記規則等方面出臺了一系列法規，但總體上法律效力位階不高、自動監測中的環境基礎標準和方法標準等還有待統一。有學者認為，“就行政執法實踐觀察，行政執法機關在運用人工智能系統執法過程中普遍面臨法律規范缺位、算法解釋機制缺位、執法責任主體缺位、政府規制工具缺位等問題”。②其實，人工智能應用于生態環境執法的直接規制資源也同樣存在明顯缺失的問題。

四是數字文化資源不足。數字文化既是指文化數字化，即在文化的介質和載體上，其創作、生產、展現、傳播和消費等具有顯著的數字特征；也是指數字文化化，即在文化內容和形態上，數字技術重構了人類生產生活方式，衍生出基于數字空間的新興文化形態，③表現為不同于傳統文化的視覺文化、草根文化、網紅文化、粉絲文化、網絡流行語匯文化以及數字至上文化、數字保護主義文化、數字資本主義文化、數字自由主義文化、數字社會主義文化、數字命運共同體文化等。作為生態環境執法觀念的數字文化是后一種意義上的文化，數字文化資源不足既表現為對生態環境智慧執法有積極作用的優良數字文化的建設不足，也表現為對生態環境智慧執法有消極作用的不良數字文化建設的抵制不足。目前，構建科學合理的數字化執法思維體系，建設數字社會主義文化、數字命運共同體文化，剔除數字崇拜或數據崇拜價值理念、數字保護主義、數字資本主義和數字自由主義等方面的自覺度和深度明顯不夠。

五是數字社會資源不足。數字社會是相對于數字政府而言，數字社會資源既包括有關數字技術應用的各種社會人力、物力和財力，也包括數字技術公司、數據平臺企業、生產企業、社會組織以及社會公眾等各類社會主體所擁有的資源。作為構成生態環境智慧執法的具體環境，提供技術支持的數字技術公司、數據平臺企業的數字技術水平及其應用中的社會責任心，污染源企業的數字技術應用水平及其守法意識，社會組織與社會公眾的數字素養、數字參與執法的意識和能力等存在普遍薄弱的問題。

三、基本策略：一體推進生態環境執法智慧化與智慧執法體系化

科學建構和加快形成生態環境智慧執法體系，應當既是推進生態環境執法智慧化的過程，也是推進生態環境智慧執法體系化的過程。面對數字技術應用于生態環境執法的風險挑戰與資源不足，加快形成生態環境智慧執法體系，既是規避和化解各種數字風險的過程，也是創造和增強各種智慧執法資源的過程。

（一）大力推進生態環境執法智慧化

從本質上說，推進生態環境執法智慧化就是推進生態環境執法方式的數字化、智能化，就是推進以大數據、云計算、人工智能為代表的數字技術廣泛應用于生態環境執法的過程。其中，加強生態環境執法中的弱人工智能與強人工智能應用相結合，不斷提升生態環境執法自動化的規模和水平，是推進生態環境執法智慧化的重要任務。弱人工智能尚不具備類似人類的自主行為能力，只能應對比較簡單的執法事項，只能應用于自動化程度比較低的執法系統；而強人工智能則可以通過深度學習、自主學習、高級算法、自然語言處理等，在一定程度上具備類似于人類的自主行動能力，能夠應對比較復雜的執法事項，可應用于自動化程度比較高的執法系統。

目前，中國弱人工智能應用于生態環境執法已經成為普遍共識和基本態勢。2019年，中國誕生了首個環境行政處罰智能辦案系統即“環境執法通2.0安卓端”，將立案、調查取證、告知、合法性審查、決定、執行、結案等執法程序設置成軟件操作程序。該系統內置了生態環境執法常用的400多個環境違法案由和2萬多個環境違法行為數據，按照程序自動指引違法證據收集、裁量證據收集，自動判定違法行為是否成立，自動生成各類執法文書，從而實現“文書數據化、分析可量化”。①但該系統主要針對一些具有重復性和技術性不高的執法事項，總體上仍屬于弱人工智能應用。2021年，山東省啟用生態環境綜合執法智慧監管系統，該系統在行政處罰方面推動執法、處罰無縫銜接，不僅實現全流程在線辦理、處罰程序標準化引導、文書制作智能輔助等，而且能夠實現自由裁量智能判定。②此類進展在一定程度上表明，中國生態環境智慧執法正在步入強弱人工智能并用階段。雖然，目前強人工智能應用仍然受制于人工智能的法律主體地位難以明確、各類風險挑戰非同尋常以及相關治理規則尚未到位等嚴重制約，但強人工智能應用更加彰顯了生態環境執法質量和效能。因此，在人工智能善治條件下推進強人工智能應用于生態環境執法，勢必成為數字時代發展的大趨勢。

同時，加強生態環境執法中的數字技術應用與數字風險善治相結合，有效應對生態環境執法中的各種數字技術應用風險，應是科學推進生態環境智慧執法的基本任務。所謂數字風險善治，就是追求生態環境智慧執法效益最大化的數字風險治理過程，其本質特征主要表現為生態環境智慧執法中數字風險的多主體合作治理、多手段協同治理和多要素系統治理。

多主體合作治理是指生態環境智慧執法中的執法主體、輔助執法的技術公司與數據平臺企業以及法律專家、執法相對人、社會組織與社會公眾等多元主體合作應對數字風險的治理。其中，政府作為生態環境智慧執法主體應當發揮主導作用。應構建由政府主導的生態環境智慧執法監管平臺，統一生態環境數據規范和統計方法，并通過平臺充分吸納各類主體參與對生態環境的數據失真、數據孤島、數據泄露、算法黑箱等數字風險的合作治理。多主體合作治理不僅可以節省行政資源，減輕生態環境執法部門壓力，更好地促進全社會生態環境保護意識形成，還可以最大限度地減少與遏制相關數字風險的發生和蔓延。例如，針對企業的生態環境自動監測數據造假行為，作為企業周邊居民的社會公眾更容易察覺生態環境質量，因而他們參與生態環境執法監管可以有效提升生態環境數據采集的真實性和全面性。

多手段協同治理是指將生態環境智慧執法中的法律手段與道德、技術、教育等多種手段有機結合起來，協同應對數字風險。數字技術應用能夠在一定程度上預見和預警生態環境問題發生的有害結果，人工智能程序也能在一定程度上事先審查生態環境損害主體的惡意企圖，因而預防數字風險的法律規制也是生態環境智慧執法的首要選擇。目前有關數據安全法、網絡安全法等已經初步達成，有關數字技術應用程序法、人工智能應用許可法等也應加緊制定。數字技術創新和應用還有較高的自由發展空間，數字風險也具有高度的復雜性和不確定性，對此，具有不周延性、固化性和滯后性弊端的法律手段勢必力所不逮，需要具有靈活性和先導性的道德手段加以補充。生態環境智慧執法中的數字風險治理同樣需要道德規制建構，甚至更加需要道德自律助力。而且，法律規則和道德規范既可以作為數字風險治理的外在約束和結果約束而存在，還可以通過將之“轉換成代碼，并以代碼來規制代碼”①讓善法嵌入算法，從而實現數字風險治理的內在約束和過程約束。此外，通過技術審核、檢測和更新，提升應用于生態環境智慧執法中的數字技術軟硬件質量，也是防范數字風險的重要方式。例如，自動監控技術設備質量直接關系到生態環境數據真實性，數據安全防范程序技術質量直接關系到生態環境數據的安全性，人工智能算法程序技術質量直接關系到生態環境執法決策的合理性。通過教育促進生態環境智慧執法主體以及全社會掌握數字技術、提升數字素養、倡導科學數字文化，樹立數字安全意識、數字法律意識、數字道德意識等，也是應對生態環境智慧執法中數字風險的根本保障。

多要素系統治理是將生態環境智慧執法中數字技術功能發揮的不同環節、數字技術設備設施管理的不同要求、數字風險治理的不同階段以及生態環境智慧執法中不同的主體、內容和環節等要素有機結合起來，系統應對數字風險的治理。例如，數據失真風險既可能緣于數字技術應用主體的主觀因素，也可能緣于數字技術設備方面的客觀因素，因此“以人工智能監測的數據作為行政相對人違法行為證據時，應當提供污染源自動監測數據報告、污染源自動監測設備驗收合格證、污染源自動監測設備運營維護、校準校驗紀錄”，①才能更加確保生態環境智慧執法的科學性和準確性。算法黑箱風險既存在于生態環境數據處理和應用環節，也存在于生態環境數據采集、傳輸、存儲等環節，只有將算法透明和算法解釋要求貫穿于數字技術功能發揮的全過程，才能更加確保生態環境智慧執法的公開性和公平性。數據崇拜風險既存在于生態環境行政決定、問題整改、評價考核環節，也存在于生態環境執法的信息收集、立案調查等環節，只有將以人為中心的理念和“人工智能預處理+執法人員最終決定”機制貫穿于生態環境智慧執法全過程，才能更好實現生態環境智慧執法的人本性和合理性。再如，在生態環境智慧執法中，系統地開展數字技術設備設施的事前審核許可、事中定期評估測試、事后及時維修更換，是契合數字風險治理的源頭預防、過程監控、處置反饋全過程治理的需要；系統地明確人工智能技術的使用者、設計者、生產者、銷售者、監管者乃至人工智能自身（需要通過使用者代理）的風險治理責任承擔，也是構建更加全面防范數字風險的責任體系的需要。

（二）加快推進生態環境智慧執法體系化

從本質上說，推進生態環境智慧執法體系化就是適應生態環境執法方式智慧化的需要，進一步推動基于靜態角度的生態環境智慧執法活動中的各種要素建設，以及基于動態角度的生態環境智慧執法過程中的各種環節建設，從而進一步推動生態環境智慧執法體系與其緊密相關的各種外部因素之間的相互作用和相互促進。

加快推進生態環境智慧執法體系化，首先在于加強數字技術應用于生態環境執法所需的執法主體、執法對象、執法技術、執法裝備、執法制度、執法文化、執法保障等要素建設，實質上也在于加強生態環境智慧執法所需的人力、物力、財力、技術及其標準等執法資源投入。其中，生態環境執法中數字技術、裝備的配置及應用的投入水平和質量是生態環境智慧執法能力建設的直接體現。作為執法主體的數字人才建設也是生態環境智慧執法的首要保障。生態環境自動監測中的基礎生態環境標準、人工智能應用于生態環境執法中的審核評估標準等科學規制是生態環境智慧執法的基礎條件。數字文化和數字社會建設水平和質量也直接關系到生態環境智慧執法文化、執法對象和執法技術與裝備等優化的外部保障。

加快推進生態環境智慧執法體系化，也在于加強數字技術應用于生態環境執法過程中信息收集處理、監測監控、處罰決策、評價考核、監督問責等各種執法環節建設。一般而言，在生態環境智慧執法過程中，生態環境數據自動化監測是開端環節，生態環境執法智能化決策是中間環節，生態環境執法網絡化監督是后續環節。目前，中國生態環境智慧執法仍處于運用自動監控技術設備和互聯網開展記錄調查取證階段。有學者甚至認為，“在‘互聯網+’大數據視域下，智能化環境行政執法就是利用互聯網實施的在線監測活動”。①雖然2017年中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》已經提出“自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據”；②2021年生態環境部發布的《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》也明確要求“強化污染源自動監測數據用于行政處罰”；③但在實踐中，“自動監測數據作為證據，其證明力仍不足以完全支撐執法處罰”，④它往往主要用于相關排污企業自查以及相關主管部門備查，很少直接作為執法依據。當然，中國也開始出現如上文提及的首個環境行政處罰智能辦案系統，以及少數生態環境智慧執法全過程智慧化系統，但多數屬于弱人工智能應用和試驗性起步階段。因此，從目前以智慧監控監管為主走向執法環節更加完整和應用范圍更加廣泛的生態環境智慧執法體系，仍然任重道遠。

實現生態環境執法中智慧執法與非智慧執法的無縫對接、智慧行政執法與刑事司法的有效銜接，加強黨對生態環境智慧執法的領導、強化社會公眾對生態環境智慧執法的監督等，屬于推進生態環境智慧執法體系與其緊密相關的外部因素之間相互作用和相互促進的具體表現，也屬于生態環境智慧執法體系科學建構和加快形成的內在要求。例如，在生態環境智慧執法與非智慧執法的無縫對接中，智慧執法、非現場執法、自動執法無疑可以節省大量執法資源和提高執法效率；但無論是行政檢查還是行政處罰，針對智慧執法中發現的問題，特別是針對較為復雜或嚴重的違法案件以及執法結果的最終決定等，基本上還需要生成非智慧執法任務，需要在充分利用智慧執法鎖定違法證據和生成處罰建議基礎上開展現場執法、人工執法等非智慧執法。這些既是合理分配執法力量，科學優化執法方式和全面提升執法效能的重大舉措，也是加快形成生態環境智慧執法體系的使命使然。