城市數字治理理論前沿與實踐進展

摘要：城市數字治理堅持以人為本、開放創新、共建共享、包容發展的目標原則，其治理范圍涵蓋了城市治理中的數字政府、數字經濟、數字社會、數字技術等。城市數字治理可分為數據監管型、精細服務型、協同治理型三種模式，三種模式并不是對立和互斥的，而是互為表里、相互依存的。美國紐約、英國倫敦和新加坡在城市數字治理方面提供了有益的經驗借鑒，但也面臨一些問題挑戰。在城市數字治理進程中，應避免過度依賴技術而導致的“技術官僚”現象，更不能陷入“技治主義”；避免出現“指尖上的形式主義”“指尖上的懶政”現象，而是要讓城市充滿“溫度”；同時，應統籌好發展與安全的關系，在促進城市數字治理進程中保障好網絡安全和數據安全。

關鍵詞：數字治理 城市治理 治理模式

一、引言

面對現代都市伴生的交通、住房、醫療、生態等“城市問題”，各國政府紛紛擁抱數字技術，希冀借助數字化手段，實現高效能、可持續、包容性的城市治理，涌現了一大批城市數字治理理念、規劃與實踐。例如，新加坡《智慧國家2015（iN2015）》計劃、日本“智慧東京先行區”、中國上海“一網通辦”、杭州“城市大腦”等。隨著人工智能、大數據、云計算、物聯網等數字技術和應用的快速發展，城市數字治理逐漸被推向了一個新的高度。依托數字化智能化的治理不僅具有技術邏輯的“工具理性”，有助于提升城市治理的科學化、精準化、高效化、體驗化；同時還具有“價值理性”，有助于促進城市治理的多元化、透明化、民主化，進而實現包容性發展、高質量發展。

隨著數字技術的不斷發展、應用場景的不斷拓展，數字治理問題將更具復雜性、動態性、多維性、多變性（李韜、馮賀霞，2022）。然而，關于城市數字治理，無論是理論研究還是實踐研究，目前尚處于初始階段，城市數字治理的科學內涵、理論創新、制度創新、政策創新、技術創新以及應用實踐都有待深入研究。美國紐約、英國倫敦和新加坡城市數字治理起步較早、建設速度相對較快、治理手段相對領先、數字治理成果比較豐富。它山之石，可以攻玉。本文在從理論視角分析城市數字治理概念內涵及相關模式的基礎上，聚焦國外城市數字治理案例，研究城市數字治理實踐探索經驗，分析城市數字治理實踐中存在的問題與不足，以期為我國的城市數字治理提供借鑒。

二、城市數字治理研究進展

（一）理論基礎

城市治理理論可以追溯到包括公共管理、社會學、政治學、法學在內的多個學科的研究領域。早期學者對城市治理的探索主要以城市發展中產生的實際問題為導向，聚焦于城市發展過程、城市空間、生活于城市中的居民以及治理工具可能產生的后果等，通過研究城市的發展、變化和治理模式，提出了許多關于城市管理和規劃的見解。其中，Hall（1971）基于歐洲城市研究提出了城市生命周期理論，認為城市的空間演化是一個從增長、擴張、衰退到再復興的一個過程，生命周期理論通過劃分城市發展階段，為研究城市化進程提供了一個結構化的框架。

然而，數字化進程帶來了城市環境、經濟、社會關系等全方位的變化，并由此引發了全新的治理挑戰，如數字基礎設施、交通、勞資關系、公共安全等問題。例如，數字經濟的興起改變了價值創造和分配的方式，產生了基于城市的新的勞動生產關系（如城市配送外賣員），數字技術快速發展的同時引發了隱私保護、數據安全等方面的挑戰。隨著數字技術的不斷發展、應用場景的不斷拓展，以及城市治理對象、主體等的多元多變，城市治理的理念、方法、結構、體系、過程等也隨之動態變化、不斷發展。數字治理理論為城市治理提供了新的研究視角。Dunleavy 等（2006） 較早地提出了“數字時代治理”（DEG）概念，認為數字治理是整個社會數字時代的一個運動，但數字治理并不只是關于政府機構內部的數字化。數字治理是指以數字化賦能治理體系和治理能力、構建新型治理體系為目標，在政府主導下，平臺與企業、社會組織、網絡社群、公民個人等多元主體共同參與相關事務的制度安排和持續過程（李韜、馮賀霞，2022）。治理的主要要素包括治理主體、治理手段、治理過程、治理評價等內容。從治理主體來看，治理主體更加多樣化，包括政府、市場、社會組織和公民個人等的協同治理。在數字治理過程中，政府不僅要發揮主導作用，還需要引導平臺企業、社會組織和公民個人等有序參與治理。從治理手段來看，在強調傳統的政策、法律、法規與司法在內的多種行政手段，以及價格機制、競爭機制、激勵機制等多樣的市場機制的同時，還應突出強調大數據、人工智能、平臺等數字化手段的優勢和作用。從治理過程來看，城市數字治理需要堅持“自上而下”與“自下而上”相結合，充分發揮“自下而上”反饋機制和多元主體共同參與的作用。從治理評價來看，評價內容應以人的需求為導向，充分體現數字治理帶來的精細化、精準化服務。

（二）城市數字治理的概念內涵

城市數字治理的興起與通信技術（ICT）的發展密不可分。最早關于數字城市、智慧城市等概念的討論始于20 世紀90 年代，當時學者主要聚焦于城市化過程中的技術應用、創新和全球化（David et al.，1992）。2007 年，《歐盟中型智慧城市排名報告》（Smart cities – A ranking of Europeanmedium-sized cities）第一次對智慧城市概念進行了界定，指出衡量一個城市數字化和智慧程度的六個維度：智慧經濟（smart economy）、智慧人（smart people）、智慧治理（smart governance）、智慧流動性（smart mobility）、智慧環境（smart environment） 和智慧生活（smart living）。Harrison 等（2010）將智慧城市定義為儀器化、互聯化和智能化的城市。2008 年，IBM 提出的“智慧地球”項目正式啟動，智慧城市、數字城市和使用數字技術推進城市治理越發引起人們的關注。2010 年，IBM 在智慧城市的概念中融入民生、服務、創新、互通以及智能等理念。智慧城市為城市痛點問題的治理提供了理念支持和技術依托。在數字技術應用早期階段，智慧城市理念的提出主要源于應對經濟、社會危機帶來的治理挑戰，以經濟為導向的總體戰略更強調由政府主導、企業協同參與的治理理念（Albino et al.， 2015）。有學者從四個維度定義智慧城市，即：技術基礎設施的系統集成；依賴于先進的數據處理能力；目的是使城市治理更高效、公民更幸福、企業更加繁榮；環境更加可持續（Yin et al.，2015）。陳水生（2021）將城市數字治理定義為：借助ICT 技術的綜合應用，通過治理技術創新、治理制度變革、治理過程優化和治理體系再造等，以期系統、全面地提升城市治理的智能化、精準化、人本化和效能化水平，改進城市治理績效，為居民創造美好城市生活。

整體來看，已有研究基于不同理論基礎和學科視角對城市數字治理概念進行界定，隨著數字技術在城市治理中的不斷應用，城市治理的概念在不斷發展和演變。本文認為，城市數字治理堅持以人為本、開放創新、共建共享、包容發展的目標原則，其治理范圍涵蓋了城市治理中的數字政府、數字經濟、數字社會、數字技術等，既有基于數字化智能化的治理（即運用數字化智能化工具、手段、措施等賦能現有城市治理體系，提升城市治理效能的過程），又有對城市治理中因數字化智能化應用而產生的各類復雜矛盾和問題的創新治理。在應用場景方面，城市數字治理主要致力于實現智慧社區、智慧政務、智慧民生、智慧安防、智慧交通等方面的智慧城市建設，以及推動各類公共服務應用場景的數字化改造，注重全面提升城市治理效能、提升居民生活質量。在數字化治理模式方面，城市數字治理更注重多元主體協同治理，比如，在推進社會治理數字化過程中，更注重政府各部門之間的協同治理，通過數字化平臺的建設，實現信息共享、資源整合和高效協作，提高城市治理整體效能。在數字技術與應用方面，城市數字治理注重科技創新和前沿技術的應用。例如，利用互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等數字技術和應用提高城市治理的智能化和智慧化水平。

（三）城市數字治理的主要模式

關于城市數字治理模式，已有研究主要聚焦三個方面。一是更多強調大數據、人工智能在城市數字治理中的重要作用。Kloeckl 等（2012）認為，對于城市管理者來說，這些數字設備記錄了系統的、動態的、明確的、成本相對較低的城市活動和過程數據，使得具有實時分析和適應性的城市治理成為可能。Kitchin（2014）指出，在城市治理過程中，智慧城市的一個重要特征是能夠實現復雜的數據分析。二是突出城市數字治理中的精細化、精準化服務。城市精細化治理提倡“人民城市”、精準化服務、參與式治理與溫度治理，而城市精細化治理績效的有效發揮有賴于技術治理、制度變革和人本取向的融合發展，形成治理速度、深度和溫度的統一。三是突出不同主體的協同治理。隨著數字技術的應用與發展，城市數字治理正逐漸向強調多方協作、參與和互動的治理模式轉變（Rosenau et al.，1992）。Kourtit 等（2017）強調，政府將更加側重于與城市中其他利益相關者（如企業、社會組織、市民等）的合作，利益相關者的共同參與在城市數字治理中發揮著越來越重要的作用。

基于上述研究，本文將城市數字治理分為數據監管型、精細服務型、協同治理型三種主要模式。三種模式并不是對立和互斥的，共同利益關聯者參與治理，并不意味著政府放棄作為城市核心管理者的職能。同樣，以精細服務為目標的治理，也不是要全面舍棄城市監管系統或忽視資源的調配與管理。治理是個人和機構（公共的或私人的）協作管理其共同事物的諸多模式的總合，是一個協調沖突或不同利益并采取合作行動的持續過程；在協調、管理和分配以外，還包括需強制遵守的正式制度和規則，以及人們和機構所認同或認為符合其利益的非正式規則。也即，三種治理模式是互為表里、相互依存的。

1. 數據監管型城市治理

ICT 的發展與綜合應用是城市數字治理的基礎。早期的ICT 只能支持簡單文字、圖片的交互，城市數字治理僅限于信息提供和簡單互動。隨著大數據、物聯網、云計算等數字技術和應用的發展，以及能夠產生“大數據”的數字設備和基礎設施的增加，有關城市和居民的數據資源越發豐富，這也為城市治理帶來了更多的可能。Batty 等（2012）指出，城市正在變得“智慧”，不僅可以為人們提供在線的吃、穿、住、行等方面的日常服務（如在線導航App），還能夠通過數據監控、識別、分析來治理和規劃城市，實時提高城市服務效率和居民生活質量。數據公開是數據在數據監管型城市治理中發揮作用的關鍵因素之一。開放數據就是所有使用這些數據信息的主體都能夠獲得數據，并且可以訪問和重復使用這些數據。不同主體能夠自由使用、修改和共享數據是開放數據的要義（Ubaldi， 2013）。

數據和信息是城市治理的基礎。本文認為，數據監管型城市治理是指利用大數據、人工智能、云計算、物聯網等數字技術和應用， 基于城市運行、生產生活、公共服務等領域海量數據，對城市治理關鍵環節進行實時動態監測預警、精準處理分析，以達到優化城市治理的一個系統過程。其主要做法包括通過高清視頻、移動互聯網等多種渠道采集有關城市交通、環境、通信、公共安全等方面的實時數據，通過數據平臺和數字技術進行動態分析，得以對城市運行全景進行動態監管。如在城市交通管理中，可以利用交通傳感器、GPS 等設備獲取交通數據，通過人工智能算法進行分析和預測，提高交通運行效率。將多種數字技術相結合形成“數字生態系統”，甚至是數字孿生城市，這對城市建設、常態和應急管理等具有較高應用價值。例如，在技術層面，數字孿生可以結合大數據、物聯網以及人工智能等技術，提高城市微氣候預測的準確性與時空分辨率。數字孿生能夠將現實問題通過數字化方式在網絡空間中呈現，繼而通過數字計算和推理實現完整表達與分析，經過反復實驗、模擬、調適找到更優的治理方案，實現“以虛控實”的城市治理目標。

2. 精細服務型城市治理

精細化治理是我國基層治理創新的重要方向。吳曉燕（2016）將其描述為，秉持精細化的理念，通過精巧的制度設計、細致的過程推進和運用精微的治理技術，實現治理模式由傳統的一體、一元、結構化的治理模式向多元、差異、體驗化的模式轉變。精細服務型城市治理的關鍵在于：一是利用ICT 精準地掌握基層動態信息，提升政府的社會治理能力；二是通過全面了解城市居民的真實需求，為其提供個性化、差異化和智能化的公共服務。

本文認為，精細服務型城市治理是政府等不同治理主體借助數字化智能化治理手段，以提升居民獲得感和幸福感為目標，將服務做得更加精細化、體驗化、差異化的治理過程。精細服務型城市治理側重點逐漸從整體走向個體化和差異化。比如，韓國首爾恩平區為老年人和殘疾人配備了定位裝置，一旦老年人和殘疾人離開了恩平區或觸碰了報警鈴，其位置信息將會通過短消息發送給監護人。美國聯合包裹服務公司（UPS）旗下無人機部門使用無人機將佛羅里達州連鎖藥房西維斯健康（CVS Health）的處方藥交付給美國最大的“退休”社區。日本豐田智慧小鎮（WovenCity）引入了服務機器人來執行現場醫療、看護任務等。中國天津市在政府的主導下，由第三方互聯網醫院平臺牽頭，協同全市266 家基層醫療衛生機構組建緊密型基層數字健共體，以“四朵云”（云管理、云服務、云藥房、云檢查）平臺賦能，為基層患者提供精細化、標準化的醫療健康服務。基層數字健共體已與 71 家基層醫院建立標準化慢病管理中心，共同管理包括糖尿病患者、高血壓患者在內的逾90 萬名慢病患者。根據 2022 年3 月1 日至6 月14 日的統計分析，沒有進行標準化示范管理的患者血糖達標率為24.29%，而納入標準化示范管理的患者血糖達標率是41.39%，后者比前者高 17.1 個百分點。

3. 協同治理型城市治理

政府在城市治理中扮演了重要角色，數字時代應從原有更多強調政府的一元主導角色向政府主導下的協同模式轉變。隨著數字治理的深入，政府應更加側重于與城市治理中其他利益相關者（如平臺或企業、社會組織、居民等）的合作，利益相關者的共同參與在城市數字治理中發揮著越來越重要的作用。數字化智能化極大提升了城市治理的透明度、響應度，特別是數字化平臺讓多主體協同參與城市治理變得更加便捷可行，為高效的協同治理提供了重要支撐。

本文認為，協同治理型城市治理是強調政府與利益相關者之間的互動與協作，通過數字化賦能，以共同的目標和價值觀為導向建立起的合作共贏的城市治理模式。也即，通過開放政策、共同參與等方式，注重利益相關方（特別是居民）在城市治理中的需求和自主性，充分調用“居民智慧”、發揮數字技術和平臺的優勢，將利益相關方變為積極的參與者，實現城市協同發展與開放創新。具體實踐而言，可通過市場手段、數字化手段，借助購買服務等方式使利益相關方參與其中，提供多樣化、標準化的公共服務。政府也可借助平臺或者企業、科研機構等其他治理主體的治理優勢實現流程再造，如與第三方平臺企業合作，借助其行業經驗、技術優勢和用戶基礎，為居民提供優質、精準的公共服務。比如，日本借助由日本企業開發的WheeLog ！來豐富城市無障礙信息。WheeLog ！作為一款創新的應用程序，旨在記錄和共享用戶使用輪椅行走過的路線，將智能化設備、數字應用與城市治理結合。這一應用程序不僅為輪椅用戶提供導航信息，還通過用戶帖子收集有關無障礙衛生間、電梯斜坡等相關資訊，積極鼓勵輪椅使用者外出，為其提供更多便利。就居民參與來說，可以利用互聯網和社交媒體等渠道，搭建城市與居民之間的信息溝通平臺，建立公眾參與城市治理的渠道和機制，讓居民能夠更方便地參與到城市治理中，實現政府、企業、社會組織和居民的互動和協作，提高城市治理效率。例如，紐約針對具體的城市問題設立了BigApps 大賽，鼓勵市民使用政府的開放數據，提供創新性解決方案。2019 年的BigApps 大賽吸引了眾多設計師、學者及企業參與，創建了許多可用于改善紐約服務的區塊鏈應用程序。中國安徽省蕪湖市匯聚整合全市數據資源，建設基于大數據的“城市大腦”平臺，構建線上線下相結合的縣市區一體化“城市大腦”生態體系，推進各部門業務系統按需改造、優化流程，完善集智能感知、智能分析、智能決策、智能應用等功能于一體的“智能中樞”，目前已歸集交換226 個單位、2208 大類基礎數據，沉淀51.32 億條數據，建成專題庫19 個，數據共享表975 類，部門間可自由調用接口57 類（ 李韜、王杰秀，2023），在政府主導下，通過多主體、多部門協同，推動智慧城市建設與社會治理深度融合，市域社會治理水平不斷提升。

三、國外城市數字治理典型案例研究

本文聚焦美國、英國、新加坡等國家的城市數字治理案例，探討城市數字治理可借鑒推廣的經驗。這些城市數字治理案例涵蓋了城市頂層戰略規劃、數字基礎設施建設、城市交通管理、公共服務、數據開放、居民參與等多個方面，展現了數字技術在不同領域的創新應用，在很大程度上提高了城市運行效率、優化了資源配置、提升了市民生活質量。

（一）美國紐約城市數字治理

紐約城市數字治理可分為兩個階段，即：以“建設數字基礎設施，改進公共服務”為核心的第一階段和以“聚焦市民需求，構建‘公平城市’”為目標的第二階段。在第一階段，2009 年紐約成立了城市數字化轉型領導小組，負責城市數字化轉型與發展的整體規劃，設立專業數字化工作團隊，包括首席數字官和首席分析官等。市議會和技術小組、數字化團隊等主體緊密合作，共同推動城市數字化轉型的實施。2007 年，紐約發起了“計劃紐約 2030（PlaNYC 2030）”戰略規劃，在戰略規劃實施過程中，政府通過與企業合作，推進數字化應用與基礎建設。如通過數據治理為紐約提供實施碳減排戰略所需的關鍵分析依據，引入可持續能源財產跟蹤系統（SEPTS），幫助識別資源密集型設施并確定能源效率投資決策的優先級等①。同時，啟動了“城市互聯行動（ConnectedCommunities Initiatives）”，旨在通過智慧城市建設促進城市信息基礎設施優化，提升城市公共服務水平，特別是針對低收入群體的公共服務網絡進行升級和改進（Osakata，2019）。在第二階段，彌合數字鴻溝和“以人為中心”的理念是紐約城市治理數字化轉型的要點和方向。2015 年，“一個紐約規劃： 建設一個富強而公正的紐約（One New York - the Plan for a Strong and Just City.）”戰略將“智慧城市”創建行動作為其實施路徑的一部分， 明確要妥善利用數字技術變革，通過使用新的數字工具來改善服務，以便為紐約所有人創造更多公平的發展機會。同年9 月，“建設智慧公平城市（Building a Smart + Equitable City）”戰略將智慧城市與公平連接在一起，“對于紐約來說，最大程度地實現‘公平’，就是城市‘智慧’的標志”。2019 年，“一個紐約2050”（OneNYC2050）總體規劃了未來的城市愿景，著力從包括公平教育、高效出行、基礎設施等八個方面建設公平智慧城市，這一總體規劃的出臺標志著紐約形成了相對完善的應對城市危機的綜合解決方案。

紐約城市數字治理做法經驗主要如下：

一是發揮大數據在城市治理中的優勢。相對完善的政策、法規和標準為數據的開放和利用提供了重要基礎。2009 年，紐約通過成立城市數字化轉型領導小組等方式，從頂層籌劃城市數字化治理進展。2012 年通過了《開放數據法案》，是美國首次將政府數據大規模開放納入立法。同年，《開放數據政策和技術標準手冊》制定了一套統一的數據標準，并詳細規定了數據產權以及數據流轉的全過程。另外，紐約針對算法監管發布了一系列法律文件，以加強對算法的監管力度。在數據開放方面，《開放數據法案》指出，除去涉及個人隱私和安全的數據外，政府及其下屬機構所擁有的數據必須對公眾開放。基于此，紐約建立了“紐約市數據開放平臺”（NYC OpenData），提供可供下載的數據類型（如犯罪統計數據、用電量、流域水質，甚至中央公園松鼠數量普查等），數據的獲取無需注冊和煩瑣的審批程序。截至2022 年，NYC OpenData 持續更新，發布了200 多個新的數據集，并致力于為用戶提供更友好的平臺。數據作為智慧城市建設與發展基石，在紐約的基礎設施建設、城市監管以及治理決策流程優化過程中扮演了極為重要的角色。在數據統籌監管和治理決策優化上，2012 年紐約啟動“中城動起來（Midtown in Motion）”項目，利用交通傳感器、攝像機和電子通行卡等進行實時交通信息的收集，給出動態的實時交通方案。2014 年，集成系統管理了紐約超過10000 多個信號交叉路口，極大提高了公共交通運行效率。2013 年，紐約政策和戰略規劃辦公室（the Office of Policy and Strategic Planning）創建一站式數據分析中心，將來自不同城市機構的數據匯聚在一起，以嘗試更高效地管理、監管和規劃城市，數據分析中心每天能夠傳輸數兆字節的數據流，使分析師能夠交叉參考數據、發現異常波形，為相關治理主體及時識別和解決城市問題提供參考（Kitchin， 2014）。紐約消防部（FDNY） 通過應用由市長數據分析辦公室（MODA） 開發的基于風險的檢查系統，提高了火災隱患的排查效率。紐約建筑部（DOB） 利用MODA 提供的算法模型對非法改建投訴進行排序，在48 小時之內即可完成對高風險建筑的檢查等（ 李月、侯衛真，2017）。在2019 年發布的“OneNYC 2050”戰略中，紐約特別強調加大對數字基礎設施建設的投入，旨在借助新式的傳感技術和數據基礎設施，實現由數據驅動的資產管理，使其能夠更積極主動地應對各種城市問題。

二是構建精細化的治理和服務體系。在頂層戰略的引領下，紐約著力通過數字設施升級、城市服務供給以及服務和行政流程優化等發展以“市民需求為主”的新型政府精細治理。2003 年，時任布隆伯格市長與戈德史密斯副市長密切配合，開通7×24 小時非緊急政府服務熱線311，著眼市民需求，打造大城市中的“人情味”。NYC311 將熱線服務與在線服務結合緊密，僅2023 年3 月，就收到了139 萬次來電，市民通過NYC311 反映了包括噪聲干擾、臟亂差的街道、路燈故障在內的服務需求類型多達500 種。在服務社區通信方面，2014 年紐約推出“LinkNYC”計劃，通過該計劃，紐約逐步使用免費高速Wi-Fi 無線網絡“電話亭”以取代過去紐約街邊的付費電話亭。為了向一些歷史上欠發達、得不到充分社會服務的社區提供援助，2022 年7 月，紐約推出首個鏈接5G（Link5G）信息亭，并為網絡資源較少的低收入社區提供免費的5G 服務和高速無線網絡。90% 的新信息亭將部署在布朗克斯、皇后區等五個低收入社區，一旦完全部署，五個行政區將有大約2000 個新的信息亭為紐約人提供覆蓋范圍更廣的免費服務。

三是與企業、高校等相關主體合作，發揮多主體協同治理優勢。比如，由技術型企業承擔支持工作，為政府部門提供大數據管理與應用解決方案。2013 年，由政府和學術專業團隊開發了紐約宏觀調查系統（Macroscope），利用紐約各地初級電子病歷（EHR）數據跟蹤高血壓、吸煙、肥胖和糖尿病等慢性病患者，研究患病率和致病因素。相關數據最終匯總傳輸到紐約市衛生局的初級保健信息項目（PCIP），該調查系統提供了關于紐約人健康狀況的即時、可靠的信息。PCIP 通過人口健康系統（Hub）來檢索數據，使研究人員能夠提出有針對性的問題，如“過去一年有多少20 至39 歲的女性接受過初級保健，體重指數超過30 ？”通過使用Hub 操作，患者的個人信息將被保存在相對安全、集中的數據基站，從而降低了患者隱私泄漏風險。

然而，雖然數字化賦能有助于提高公共服務的效率和便捷性，但數據共享與隱私保護的邊界依然是紐約城市數字治理中面臨的重要挑戰。以紐約公共Wi-Fi 電話亭為例，雖然使用Wi-Fi 本身是免費的，但電話亭也因為贊助商搜集用戶數據，甚至轉賣給第三方而備受質疑。一些媒體報道也指出了流浪者使用電話亭下載色情作品、毒販使用其完成交易、黑客攻擊、數據販賣等問題。同時，數字技術和基礎設施需要不斷更新和維護，以保證其有效性和可靠性。然而，技術的快速迭代和高昂的維護成本可能成為城市數字治理的一個挑戰。

（二）英國倫敦城市數字治理

英國倫敦城市數字治理實踐相對較早、較為成熟。《智慧倫敦規劃》第一項內容是“以倫敦人為核心”，強調“‘智慧倫敦’必須將人和企業放在核心地位”。2000 年，倫敦市政府提出打造“電子政府”概念，致力于政府平臺建設，以推動便利化數字服務。英國政府數字服務（GDS） 由750名員工運營，將政府數字化建設與政府轉型結合起來，每周有超過1300 萬人、1900 多個公共部門組織使用GDS 的產品和服務。

一方面，倫敦通過數字技術賦能，提高城市服務的精細化、智能化。倫敦是全球最早采用智能交通體系的城市之一。交通堵塞問題一直是倫敦的痛點，2013 年年底，倫敦市政府提出智慧倫敦計劃（Smart London Plan），利用數字技術來改善城市交通。目前，倫敦建立了城市交通運輸平臺，為用戶提供租用自行車、乘坐纜車以及支付交通費用等服務。2018 年6 月，倫敦市政府提出《共創智慧倫敦路徑圖》（The Smarter London Together Roadmap），目的是通過激勵數據創新應用和發展數字科技來提供更好的服務，將倫敦打造成為全球最智慧的城市。例如，使用車牌識別系統征收交通擁堵費；奧運會期間使用智能路網管理系統保障交通順暢；公共交通系統通過使用牡蠣卡（Oyster Card）和非接觸式支付卡來提高通行效率，并將采集到的數據用于優化交通管理；開發敏捷物流項目，幫助商家共享物流負載，優化貨車出行時間和行車路線，以減少物流耗能和環境污染。

另一方面，倫敦通過多方主體參與打造協同共治的城市治理新格局。2012 年，倫敦推出的以“你的城市你說了算（Your city，Your say）”為口號的對話倫敦平臺（Talk London）是城市居民參與智慧倫敦建設的重要界面。對話倫敦是一個在線社區，主要討論關于住房、環境、交通、安全、工作等相關話題，智慧倫敦團隊通過收集居民意見用于完善倫敦城市發展的未來規劃與決策。倫敦還舉辦包括“您的通勤”在內的公共活動，深入了解人們對城市中使用數據的看法。在創新項目上，開發了許多大眾參與城市治理的新應用，除了對話倫敦平臺，還包括用于市民發現和反饋街道路面問題的FixMyStreet、為市民提供人性化交通出行體驗的CityMapper 等。此外，倫敦利用眾籌平臺，直接就城市民生項目向市民眾籌。2012 年創立的Space Hive 眾籌平臺是全球第一個專為民生項目進行在線眾籌的平臺。眾籌小組通過該平臺來策劃項目、闡述籌資目標和需求，當地社團、居民、協會等都可以通過該平臺來表達支持認可的項目。《共創智慧倫敦路徑圖》提出將市長承諾的眾籌額度提高到400 萬英鎊，希望城市居民在城市發展中能夠發揮更加積極的作用。這樣的眾籌項目不僅開辟了新的投資來源，而且激發了個人和各種組織改善社區環境、參與社區建設的積極性。

然而，倫敦數字城市在包容性發展方面還存在不足。比如，在空間包容性方面，倫敦在殘疾人和老年人自由移動、獲取城市服務等方面仍存在部分基礎設施建設不足的問題。另外，由于透明度有限而導致的公民信任缺失也是頻頻阻礙數字基礎設施建設與有效實施的重要挑戰之一。為實現更包容的數字城市建設，倫敦應當強調更加關注城市需求而非技術的重要性，要促進數據收集方和市民之間的合作，讓人們更加清楚地了解收集數據為何重要，并確保透明度，解釋數據使用的影響（Tekin and Dikmen，2024）。

（三）新加坡城市數字治理

2015 年，新加坡提出“智慧國2025”計劃，旨在從數字基礎設施與平臺、數據資源、網絡安全等方面進一步鞏固數字化支撐能力。“智慧國”通過“連接”（connect）、“收集”（collect）以及“理解”（comprehend）這一“3C”核心理念構建基礎框架，核心在于能夠建設覆蓋全國的無線網絡和智能傳感器。新加坡政府在包括全國各類商場、寫字樓、公交車站等公共空間和人流密集場所開展無線網絡熱點項目建設，以更好地收集實時數據以提供更加便利的服務。例如，人工政務客服、EZlink 公交卡大數據分析等。2017 年，新加坡通過推出《數字經濟框架》《數字政府藍圖》《數字準備藍圖》三項規劃，聚焦企業、政府和公民三大建設主體，以期全面而系統地支撐“智慧國”。新加坡突出以政府為主體，創新治理機制，通過數字化手段動態監管與預測來應對城市建設中的問題，在過程中考慮利益相關者的利益，最終目標是更好地為居民服務。

一方面，政府引領數字基礎設施建設，提供多維智慧城市服務。自2006 年啟動“智能城市2015”信息化計劃以來，新加坡一直致力于將國家建設成一個無縫集成IT、網絡和數據的智慧國家，借助數字化手段提升監管與預測能力，以應對和解決城市病等社會問題，從根本上改變人們的生活、社區和未來。目前，數字技術的運用為新加坡城市治理提供了新的解決途徑，使得城市的發展得以動態、實時的管控，從而提升了城市治理效能。如在城市智能交通建設方面，新加坡致力于為出行者和道路使用者提供便捷的服務、注重優化車輛行駛路線、繁忙時間道路管控、公共交通協調與銜接，以滿足高峰時期的通勤需求。具體措施包括：新加坡交通管理局實驗早鳥計劃，監測早高峰期前的免費乘車是否能夠緩解交通擁堵狀況；政府在出租車站試驗站點熱感應技術，以估計排隊等候的乘客擁擠狀況，并為出租車調度提供依據等。

另一方面，通過系列智慧城市應用系統為居民和企業提供便捷、高效的數字化服務。新加坡數字身份系統（Singpass）是新加坡居民可信賴的數字身份系統，SingPass 賬號持有人可以輕松訪問多個新加坡政府機構的服務部門。這一系統不僅用于居民在政府服務中的身份驗證，還廣泛應用于私人部門，為用戶提供一體化的數字身份認證服務。LifeSG 是一款跨政府部門的服務應用，旨在簡化公民與政府交互的流程，為用戶提供更便捷、高效的服務體驗。通過LifeSG，居民無須訪問多個不同的政府部門網址或線下地點，以節省時間并專注于重要的事情。如隨著電子出生證的推出， 父母只須在嬰兒出生后， 通過LifeSG 為新生兒申請出生證， 無須再到醫院或移民局大樓辦理。

然而，新加坡城市數字治理扔需要在數據隱私和公共安全之間找到平衡。2017 年，新加坡150萬名公民的個人資料遭黑客盜取，成為新加坡歷史上“最嚴重的侵犯個人數據事件”。此外，新加坡在新冠疫情期間推出的TraceTogether 等數字追蹤工具，使得隱私和數據保護再次成為公眾關注的焦點。盡管政府采取了多項措施（如存儲在個人設備中的追蹤數據不會超過25 天等），公眾對隱私的擔憂依然存在。2021 年，TraceTogether 數據被用于刑事調查的事件進一步引發了公眾的質疑。隨后，新加坡議會通過了一項法案，明確個人追蹤數據僅用于嚴重刑事調查，2023 年初新加坡政府宣布停止該應用的使用。

四、啟示與思考

（一）經驗借鑒

整體來看，城市數字治理中數據監管型、精細服務型、協同治理型三種治理模式以及美國紐約、英國倫敦和新加坡在城市數字治理方面的實踐探索，對全球不同國家的城市數字治理具有一定的參考價值和借鑒意義。

紐約城市數字治理法律、法規和政策比較完善，數字基礎建設較為完備。政府主導負責紐約城市數字化轉型發展與治理的整體規劃，紐約從城市數字轉型的規劃、頂層設計的部分開始，逐步建設數字基礎、改進公共服務。其中，以LinkNYC、NYC311 為代表，紐約城市治理著力發展以“市民需求為主”的城市服務和數字基礎建設。通過數字平臺搭建、與多元主體合作、開放數據等治理手段，發展了具有紐約城市特色的數字治理形態。在數字化主要應用場景方面，紐約主要致力于實現智慧交通、智慧監管、智慧政務、智慧服務等；在數字技術與應用方面，紐約聚焦監管平臺、數字傳感器、攝像頭以及基礎網絡設施等數字基礎設施建設。

倫敦在城市數字治理上展現了較為成熟的實踐探索。在引導數字服務方面，倫敦市政府扮演了引領者的角色。通過制定明確的數字治理戰略和政策框架，引導各個領域的數字化轉型有序進展，推動了城市可持續發展。如在交通管理上，由政府牽頭決策和實踐，升級優化交通系統，提高了城市運行效率。在多元主體協同治理方面，政府與私營部門、學術界、社會組織以及居民形成了緊密的合作網絡。

新加坡是一個城市國家，通過政府規劃、監管和指導，利益相關者協作，“自上而下”地建設較為全面系統的“智慧國家”體系。20 世紀80 年代，新加坡啟動了數字政府基礎建設，計劃建立集中化、一體化的國家智慧運行中心。從數字基礎設施到平臺建設、數據資源的整合再到數字城市服務，新加坡致力于深化數字服務能力建設。政府在管理機制創新、數字技術創新、城市發展環境優化和市民服務方面的不懈探索，為城市數字治理提供了重要探索經驗。

（二）啟示與思考

對于正在推進城市治理數字化轉型的廣大數字發展中國家來說，在借鑒上述案例的做法經驗的同時，在推進發展的進程中尤其應重點關注上述國家城市治理中普遍存在的問題和挑戰，如紐約城市數字治理中面臨的數據共享與隱私保護的邊界模糊問題，倫敦在實現城市包容性發展方面面臨的困境，新加坡在數據隱私和公共安全之間的平衡難題等。因此，應未雨綢繆，提前謀劃，避免重蹈覆轍，發揮“后發優勢”，實現城市數字化轉型與治理跨越式發展。

一是不能過度依賴技術的治理，避免陷入“技術官僚”的城市治理模式。數據或收集數據的工具（如攝像頭、傳感器）是“中立的”、“客觀的”和完全依據表面價值讀取的，數據和算法本身無法獨立于產生、處理、分析和存儲數據的思想、物質基礎、技術、人員和社會環境（Ribes andJackson， 2013）。未來，數據的觸角將可能延伸到社會和個人生活的精細之處，這種夾雜和嵌入了主觀價值的算法和處理的數據，可能會導致個體在“數據社會”中的異化。事實上，城市是一個復雜的生態，城市治理是一個多元、動態、復合的復雜系統過程，單一的技術邏輯無法回應治理中的全部問題，單一的市場邏輯和監管邏輯也無法提供完備的解決方案。城市數字治理不能陷入一種“技治主義”，無論是運用數字的治理，還是基于數字的治理，數字其實都是工具和手段，但需依賴行政、法律、市場等多種手段和調動多元主體的力量。

二是要讓城市數字治理充滿“溫度”，避免出現“指尖上的形式主義”“指尖上的懶政”現象。在城市數字治理實踐中，不能為了追求數字化的“時髦”而脫離居民的現實需求，更不能為了數字化而數字化。特別是要避免出現不但沒能提高服務效率反而增加了工作負擔的“指尖上的形式主義”“指尖上的懶政”。比如，花樣繁多的App、公眾號、微信群所帶來的工作任務，導致部分政務平臺不能及時回應社會需求，缺乏有效外部監督，無法真正發揮作用，甚至淪為僵尸號、僵尸App 等。除此以外，精細化治理模式同樣需要特別關注數字治理中可能存在的“數字歧視”、“數字鴻溝”和社會經濟不平等問題，數字弱勢群體可能遭受“擠占”和系統性社會排斥等問題。城市治理應更加體現公平、人道，彰顯社會文明進步的力量，而不是充滿各種“鴻溝”和“歧視”。城市數字治理應發揮無遠弗屆、普惠包容的優勢，讓基本公共服務更加可及、便利、均等地照拂到城市中的每一個人。城市數字治理既需要數字技術的“精度”，也需要道德人文的“溫度”，其核心目標是讓人更加有安全感、幸福感、獲得感。

三是在促進城市數字治理發展的同時要保障網絡安全和數據安全，讓城市運行更加安全有序，讓城市居民享有更多的數字安全感。城市信息化越發達，城市數字治理中的網絡安全問題就會越突出。當前，全球數字博弈加劇，各類網絡攻擊事件層出不窮，支撐城市數字治理的關鍵信息技術設施一旦被攻擊，就有可能帶來斷水、斷電、斷網等各類極端公共事件，并引發民生服務、金融服務、社會服務等領域的各類次生事件。另外，數據在共享、流通和使用過程中，可能會產生個人信息泄露和“數字裸奔”的現象，個人信息泄露，數據信息被不當利用，可能會對公民隱私權、言論自由權等產生威脅。應提高城市治理韌性，減輕或規避網絡安全、數據安全威脅帶來的風險。

在城市數字治理中，要緊緊圍繞以人民為中心的根本原則，堅持“重技術”而不“唯技術”，堅持技術賦能而非技術支配，堅持重發展而不輕安全，堅持重精度而不失溫度。應當通過數字技術和系統賦能，提升城市的發展能力、服務能力和治理能力，讓人類在可持續的環境中從事有意義的活動，促進城市高質量發展。

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