中國生育政策體系：思想基礎、歷史路徑與體系重構

摘要：生育政策體系是以生育政策為核心，并以與生育政策的實施相配套的其他經濟社會政策為補充的政策體系。自新中國成立后，中國生育政策體系的思想基礎因政治經濟社會等條件不斷變化經歷了從探索到嚴控再到包容的變化過程，相應地，該體系經歷了從碎片化、非常態化、非連續性向制度化、法制化轉變的過程，并在黨的十八大后進入了以促進人口長期均衡發展為核心的體系化、一體化的發展階段。為有效應對人口結構和生育率的新變化、促進人口長期均衡發展，應重新調整并進一步完善以生育政策為核心的生育政策體系：優化調整生育政策，加強對生育的服務與支持；完善生育配套政策，健全友好社會育兒環境；明確人口發展趨勢，完善相關法律法規體系；強化生育主體責任，構建包容性生育政策體系。

關鍵詞：生育政策體系 思想基礎 歷史路徑 體系重構

一、問題的提出

生育政策作為我國在人口調控和社會治理方面的重要社會政策，其對我國人口轉變和經濟社會發展產生了重大影響。我國自1979 年開始實施嚴格的計劃生育政策后，人口再生產類型實現了由“高出生、低死亡、高自然增長”的傳統模式向“低出生、低死亡、低自然增長”的現代模式轉變（國家統計局，2009）。近年來我國的低生育率問題越來越受到關注：一方面，隨著人口老齡化程度的加深，家庭結構小型化和社會原子化、生活市場化使得生育、撫育和教育等成本不斷提升。另一方面，我國居民生育觀念已經發生了重大變化，由傳統的“多子多福觀念”轉變為“少生優生”，育齡婦女的初婚年齡不斷提高，家庭的生育意愿持續降低。人口內在發展規律一再告誡我們，人口問題一旦出現，意味著解決人口問題的最佳時機已經過去（茅倬彥等，2018）。鼓勵生育的政策需要較長時間周期才能顯示出執行效果。當前我國正處于生育政策轉型的關鍵時期，生育政策的不斷調整和人口總和生育率持續下降反映了目前我國的生育政策對生育水平的影響并沒有達到預期的政策目標，以生育數量為核心的單一化的生育政策對提升生育率的效果也不顯著。目前學界研究多從“二孩”或“三孩”生育政策的實效與價值展開，并分析生育政策對其他社會因素的作用機制（于也雯、龔六堂，2021）；還有研究關注生育支持政策體系的構建及其配套支持措施（張興月，2018），此外，也有對生育政策進行國際比較的相關研究，從其他國家的生育政策發展的經驗中尋求有利于我國人口發展的政策啟示（夏婧、劉莉，2021），但對我國生育政策體系的思想基礎、制度狀況、嬗變邏輯與轉型路徑的研究卻鮮有涉及。因此，本文將簡要回顧新中國成立以來的人口思想演變歷程，梳理分析我國生育政策體系的歷史路徑，在此基礎上討論未來生育政策體系變革完善的基本邏輯，進而提出重構我國生育政策體系的對策建議。

二、思想基礎

一項社會政策的出臺，往往有其豐富的思想基礎與深刻的現實背景，生育政策是社會政策的重要組成部分。新中國成立70 多年來，我國的人口思想的發展大致可分為三個階段。

（一）第一階段：1949 年至改革開放之前的探索性人口思想

新中國成立初期，出于滿足戰后人口發展需要的現實需求及戰略考慮，在蘇聯人口思想的影響下，鼓勵生育、反對節育的人口思想占據主導地位。1953 年我國進行第一次全國人口普查，根據1954 年國家統計局發布的《關于第一次全國人口調查登記結果的公報》，當時全國人口總數約為6.01億人，這個數字遠高于人們對國家人口數量約為四億人的認識。顯著增長的人口基數促使黨和國家領導人重新審視人口問題。1954 年，中央領導指出有必要控制我國人口過快增長，提倡節制生育（中共中央文獻研究室，1993）。這意味著國家高層領導人對人口增長的認識有了進一步的深化。隨后，國務院有關工作會議上，相關領導人表達我們黨是贊成節育的，提出要根據本國國情制定生育政策，不能一味照搬蘇聯的人口理論（彭希哲，2009），1957 年更進一步明確提出：“要提倡節育，要有計劃地生育”“要研究有計劃地生育的辦法”（彭珮云，1997）。至此，黨和國家領導人對于生育的態度由最初的鼓勵生育轉變為提倡節育，意識到有必要對人口增長進行控制。人口過快增長問題也引起當時社會各界的高度關注。著名經濟學家馬寅初也認為當時我國人口增長率太高，應控制人口增長的數量、提高人口質量以擴大社會再生產、提高人民生活水平（馬寅初，1979）。民主人士邵力子在第一屆全國人民代表大會第一次會議上的發言也強調要控制人口增長（諸天寅，1999）。

這個時期，由于國家經歷了多年的戰亂、動蕩，特別是國家正處于現代化建設的初期，對作為社會建設的最基本的要素——人口缺乏明確和有效的掌握，無論是理論的還是實際的人口工作體制都不成熟、不穩定，再加上復雜的政治、社會、經濟環境，人口思想還處于初步的探索期，出現了明顯的擺動與爭論。在幾次運動當中，黨和國家在控制人口增長方面的認識受到沖擊，提倡節育的人口思想對當時的生育工作的影響力顯著下降。但是隨著人口基數急劇增大，尤其是三年困難時期后我國人口出現強烈的補償性生育，顯著的人口壓力引起人們對人口控制的重視，國家對控制人口過快增長的認識逐漸清晰。

（二）第二階段：改革開放之后到十八大之前的嚴控性人口思想

隨著黨的十一屆三中全會后經濟社會的不斷發展，我國所面臨的人口問題日益嚴峻。巨大的挑戰迅速推動中國人口學科的建設和發展，并促使人口理論與思想不斷走向科學和進步。在對基本國情的充分認知下，理論界提出了影響深遠的“馬克思主義兩種生產理論”，指出物質資料的生產和人自身的生產這兩種生產是相互依賴、相互滲透和相互制約的，人自身的生產要與物質資料的生產相適應（劉錚，1985）。在上述理論背景下，結合當時中國的國情，鄧小平多次強調“人口問題是個戰略問題，要很好控制”（中共中央文獻研究室，1998）。黨和國家將計劃生育工作視為一項戰略性任務，并提到重要議事日程上。基于我國“人口多，底子薄”的基本國情，提出人口發展必須與經濟社會發展相適應。人口增長速度過快與人口綜合素質較低是我國人口問題中最突出的兩個方面（闞唯，2021），必須控制人口增長才能加快經濟建設的步伐。

與此同時，中國人口思想轉變和生育政策收緊受到當時的國際背景和人口思想影響。在1960年后，世界總人口已經突破30 億，并以歷史峰值的速度在快速遞增。西方社會對世界人口發展產生了一種悲觀主義的觀點，認為在生育率沒有顯著降低而死亡率快速下降的情況下，人口數量將快速增長，特別是在發展中國家。一旦世界人口過度增長，地球將面臨“資源危機”、“糧食危機”以及“生態危機”。在此背景下，1974 年，聯合國在羅馬尼亞首都布加勒斯特主持召開了第一次世界人口大會，呼吁各國根據本國的國情制定人口目標，避免人口過快增長給經濟社會發展帶來阻礙，這也是當時中國將要嚴格實施計劃生育政策的國際大背景。1987 年，世界環境與發展委員會在日本東京召開會議并通過《我們共同的未來》，強調必須為當代人和下一代人的利益改變現有的發展模式。1992 年，聯合國在巴西召開聯合國環境與發展大會，又稱“地球會議”，通過了《里約環境與發展宣言》《21 世紀議程》等文件，可持續發展理念逐漸成為世界各國的共識。在會議結束以后，我國政府于1994 年發布《中國21 世紀人口、資源、環境與發展》白皮書，白皮書強調經濟的發展必須與人口資源環境相適應，并將可持續發展戰略納入我國經濟社會發展規劃當中。

隨著對人口問題的認識不斷深化，人口問題被提高到可持續發展戰略當中的首要問題，在此期間，江澤民提出“人口問題從本質上講是發展問題”（路遇，2004），人口發展必須與經濟社會以及資源環境發展相適應。進入21 世紀后，我國開始步入老齡化社會。面對復雜的人口發展形勢，胡錦濤強調要堅持以人為本、樹立全面可持續的發展觀。破除了之前將人口作為經濟社會發展手段和工具的“人口工具論”，進而將人口作為經濟社會發展最為重要的目標，在保持人口低生育水平的同時提高人口素質、改善人口結構。這是黨和國家在關于人口問題認識上的重大進步。

（三）第三階段：從黨的十八大迄今的包容性人口思想

十八大以來，黨和國家事業取得歷史性成就，中國特色社會主義進入新時代。與此同時，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這個矛盾當中也包括人口發展的不平衡不充分。隨著人口總量增長放緩，老齡化程度不斷加深，總和生育率處于持續下降的趨勢，我國正在越來越有可能陷入低生育率陷阱。目前我國人口問題表現最為突出的兩方面是人口老齡化形勢嚴峻和出生人口持續下降，人口發展的主要目的是促進人口長期均衡發展，協調好人口與資源、環境、社會的關系，發揮人口對經濟社會發展的能動作用。黨和國家領導人根據我國人口發展新態勢，對人口問題和人口發展規律有了新的認識。

以習近平同志為核心的黨中央，提出以人民為中心的發展思想。在對我國基本國情的總體把握基礎上，習近平總書記指出：“人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰略性問題，在未來相當長時期內，我國人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經濟社會發展的壓力不會根本改變，人口與資源環境的緊張關系不會根本改變。”強調思想上必須堅持系統觀念，辯證科學地認識我國人口問題，在行動上要更加積極主動，進一步深化人口發展領域改革，且要充分考慮到我國不同地區的人口特征和經濟發展水平，為人民群眾提供多樣化的生育選擇和提高家庭的生育自主性，以更好地滿足人民群眾的生育需求。

習近平新時代中國特色社會主義思想中的人口觀是中國共產黨人口思想的最新發展，也是馬克思人口理論現代化和中國化的最新成果（楊成鋼、楊紫帆，2021）。其思想內容對我國面臨的人口問題做出了系統性的闡述，對當前我國人口結構、規模與趨勢進行了重點分析，對人口與經濟、人口與生態、人口與資源的關系給予了高度的關注和積極的規劃，并逐漸轉變為近年來黨和國家在人口問題上的戰略決策。

三、我國生育政策體系的歷史路徑

生育政策體系是以生育政策為核心，并以與生育政策的實施相配套的其他經濟社會政策為補充的政策體系。生育政策體系在我國并沒有專門地作為一個獨立的政策體系來界定和發展，但是從推動生育政策實施的目標來看，與生育政策直接或間接相關的經濟、醫療、教育、福利及社會服務等政策長期存在，并隨著生育政策調整完善而有所變化。

（一）以非常態化、碎片化和非連續性為特征的生育政策體系建設階段（1949—1978 年）

新中國成立后到20 世紀80 年代之前，我國尚未建構起較為完整的生育政策體系，很多與生育相關的社會政策，都是處于從無到有的階段，政策的出臺帶有應急性特征，在各領域呈現碎片化分布。另外由于這一時期時間跨度較大，計劃生育工作一波三折，人口思想交流碰撞，易受到當時社會活動的影響，生育政策體系建設呈現為非常態化、碎片化等特征。

首先，生育政策處于成長和變化階段，生育政策不斷以“非常態化”的形式提出。為了鼓勵人們生育，中央政府出臺了限制避孕和流產的政策，但是不穩定，爾后甚至出現反復。1950 年，衛生部和軍委衛生部聯合發布了關于《機關部隊婦女干部打胎限制的辦法》，在其辦法細則中明確規定“禁止非法打胎”（中華人民共和國國家計劃生育委員會，1987）。因孕婦特殊情況，需要施行打胎的，除了需要丈夫本人同意簽字之外，還須經過醫生證明和機關首長批準。1952 年，政務院頒布的《限制節育及人工流產暫行辦法》明確規定非特殊情況者不得施行絕育手術（中國計劃生育工作手冊，1996）。1953 年，衛生部以“與國家政策不符”為理由，通告海關禁止進口避孕用具和藥物（翟振武，2000）。這些政策與規定從生育活動相關的醫療和用具方面嚴格限制節育和婦女流產。1951年政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》確定了假期、檢查費、接生費等生育待遇和生育補助的規定。但在第一次全國人口普查過后，生育政策又有調整。1955 年，《中共中央對衛生部黨組關于節制生育問題的報告的批示》中指出，“我們黨是贊成適當地節制生育的”（中共中央文獻研究室，1993），要求各地（少數民族地區除外）適當地宣傳黨的節制生育政策。同時，放開對節制生育用具和藥品的購買限制，放寬人工流產的限制條件。

其次，在新中國成立初期，對人口政策缺乏科學、統一的認識和體制化的機構應對，導致各個部門和機構分別出臺相關的政策，從而使得生育政策呈現“碎片化”的狀態。隨著對人口問題的認識逐漸明晰，我國在20 世紀70 年代逐漸形成了以“晚、稀、少”為中心的計劃生育政策。1971 年，國家“四五”計劃中，提出“一個不少，二個正好，三個多了”的生育政策口號。1973 年，國務院成立計劃生育領導小組，并于年底召開第一次全國計劃生育匯報會，在會議上提出“晚、稀、少”的計劃生育政策。“晚”是指男25 周歲、女23 周歲以后結婚，女24 周歲以后生育；“稀”指生育間隔為3 年以上；“少”指一對夫婦生育不超過兩個孩子。這一時期計劃生育政策逐漸清晰具體，對生育時間、生育數量、生育間隔做出了詳細的規定。

再次，人口生育相關的行政組織和法律法規也處于“非連續”的過程中。負責人口生育工作職責的行政部門從無到有，又歷經撤銷與恢復。1962 年末，衛生部設立計劃生育處，負責管理全國的計劃生育技術指導工作。為了更好統籌計劃生育工作，1964 年經國務院批準，中央和地方相應地成立計劃生育委員會。隨后受到“文革”影響，各級計劃生育委員會在1968 年被撤銷，其工作職能由衛生部承擔。20 世紀70 年代，面對人口過快增長的壓力以及缺乏專門領導機構的情況，國務院成立了計劃生育領導小組，來負責統籌計劃生育工作。在法律法規方面，1978 年，第五屆全國人民代表大會第一次會議首次將“國家提倡和推行計劃生育”寫進修訂后的《中華人民共和國憲法》當中，在最高法層面為計劃生育工作提供了法律依據。

總的來說，由于社會主義基本制度對于提高人民的生活水平、維護社會穩定都具有深遠的影響，我國這一時期在生育政策、勞動保障、醫療衛生以及法律法規等方面都有巨大的發展，但由于思想上的不穩定、經驗的不足、科學認識不夠、體制化程度低，人口政策搖擺，加之“文革”特殊時期的沖擊，致使生育工作實際處于混亂無序狀態，關于生育的社會政策沒有得到很好的貫徹落實，在高度集中的城市單位體制下，國家、企業與單位之間的責任關系模糊，各類社會政策因經濟發展水平不高、財政預算有限而難以為繼，阻礙了我國這一時期生育政策體系的發展。

（二）規劃化、法制化和制度化的計劃生育政策體系逐步形成（1978—2012 年）

黨的十一屆三中全會后，我國進入改革開放和社會主義現代化建設的新階段，各項社會政策也相繼恢復重建并步入時代改革前沿，生育政策開始走向規劃化、法制化和制度化的階段。

首先，加強了生育政策的戰略規劃。在這個階段，基本明確了人口發展的方向，對人口的科學發展有著更加深刻和堅定的認識，生育政策的制訂從而更具規劃性。這種規劃性不僅體現在中國人口總體目標上，甚至深入家庭，乃至制度配套等各方面。這一時期，我國制定了在20 世紀末把人口總數控制在12 億以內的目標，在此大目標下對生育數量做出了嚴格的規定。1980 年，中共中央發布的《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》中明確提出“提倡一對夫婦只生一個孩子”，標志著我國開始進入最為嚴格的“一孩”政策時代。由于“一孩”政策在農村地區推行面臨巨大困難，1984 年，國家采取多樣化的生育政策，對城鎮家庭仍然嚴格執行“一孩”政策，而對農村家庭實行“一孩半”政策，對部分民族地區或人群實行“全面二孩”政策，實行適用于民族地區的計劃生育政策。進入20 世紀之后，對生育“二孩”的政策各地陸續進行了調整，適當有所放寬。同時，這個時候的計劃生育工作的開展高度強調行政管控，各級黨委和政府將計劃生育工作列為重要任務目標，并設置工作考核指標。

其次，生育政策大步走向法制化。1982 年國家將計劃生育確立為一項基本國策，寫入修訂后的憲法當中。20 世紀80 年代后，各省區市先后出臺并不斷修訂省級《計劃生育條例》（ 后改為《人口和計劃生育條例》） 等地方性法規，成為各級政府落實計劃生育基本國策的法律依據（原新，2016），其他維護女性生育權益相關的法律法規也在這一時期相繼頒布：《中華人民共和國婦女權益保障法》于1992 年頒布施行；《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國母嬰保健法》1995年頒布施行，等等。20 世紀初頒布的系列成文法規為計劃生育工作的開展確定目標任務和提供法律保障。《人口與計劃生育法》最終于2001 年底由九屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過，2001 年、2002 年國務院先后頒布《計劃生育技術服務管理條例》和《社會撫養費征收管理辦法》，2009 年，國務院頒布《流動人口計劃生育工作條例》，目的是加強流動人口的計劃生育工作。這個時期基本形成了從憲法、法律到地方性法規的較為完備的計劃生育法制體系。

再次，與法制化相配套，生育政策更加趨向制度化、正規化。生育活動相關的獎勵與限制通過相關政策制度予以確定：1982 年，中共中央、國務院印發的《關于進一步做好計劃生育工作的指示》提出“實行必要的獎勵和限制，保證計劃生育工作的順利開展”。對于遵守計劃生育政策的家庭及其子女給予一定的獎勵與照顧。如，發給獨生子女保健費；獨生子女母親職工可以適當延長產假，產假期間工資照發；在實行生產責任制的農村地區和單位，獨生子女家庭可以包產低一些或多承包責任田（《中國計劃生育年鑒》編輯委員會，1987）。與此同時，對于不按照計劃生育政策而進行違法生育活動的家庭，將會給予適當的經濟限制和行政處罰，如對在計劃外生育第二胎的國家干部、職工以及城鎮居民等，將取消其原享有的生育醫療、福利等待遇；農村地區家庭中超生的子女不得劃撥責任田、自留地，并需要繳納“超生罰款”（后更改為社會撫養費）。

在這一時期，圍繞生育的嚴控性思想，形成了以“三項制度”為代表的有利于計劃生育家庭的政策體系。“三項制度”指的是全國農村部分計劃生育家庭獎勵扶持制度、西部地區計劃生育“少生快富”工程、計劃生育家庭特別扶助制度。以“三項制度”為主，再輔以系列配套經濟社會政策和生育獎懲等措施推進計劃生育工作，這標志著我國基本形成以生育制度為核心，以獎勵、支持、優撫、處罰、限制和保障為配套的規劃化、法制化和制度化的計劃生育政策體系。

（三）建設以“促進人口長期均衡發展”為核心的體系化、一體化的生育政策體系（2012 年至今）

黨的十八大以來，我國經濟發展進入新常態，面對新時期的人口發展形勢，國家政策導向由抑制生育轉變為包容生育，乃至鼓勵生育。這一時期我國生育政策的調整是漸進式的，生育資格和生育數量逐漸放松，但呈現出明顯的體系化、一體化的趨向。

2013 年，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“單獨二孩”政策。隨后中共中央、國務院印發《關于調整完善生育政策的意見》，詳細闡述了調整完善生育政策的重要意義與開展工作的總體思路。在對“單獨兩孩”政策實施前后的人口發展態勢進行科學評估之后，2015 年，黨的十八屆五中全會提出了“全面二孩”政策，并且為了扎實推進“全面二孩”政策，同年年末，中共中央、國務院印發《關于實施全面兩孩政策，改革完善計劃生育服務管理的決定》第一次明確提出要大力發展家庭生育政策、家庭支持體系。2021 年，中共中央政治局會議進一步明確提出“實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施”。此后，一方面生育休假與生育保險制度等不斷完善，各地在延長產假的基礎上紛紛設立了陪護假和育兒假；另一方面相關稅費制度也不斷調整，提高了對生育家庭的財政補貼。2022 年3 月國務院印發《關于設立3 歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除的通知》，規定有3 歲以下嬰幼兒的納稅人，可按照每個嬰幼兒每月1000 元的標準定額扣除。

與此同時，與人口和生育相關的法律政策體系以及行政機構日益完善。為了順應生育政策優化調整，2015 年和2021 年先后對《人口與計劃生育法》進行了修正，在生育數量方面，放松了對生育數量的行政管控，并在2021 年實施了“三孩”政策，在生育時間方面，將以往提倡“晚婚晚育”修改為提倡“適齡婚育”，不再征收社會撫養費，刪除與三孩生育政策不適應的規定，并積極實施生育政策配套支持措施，旨在確保政策實施效果達到預期目標。2013 年，為了更好地促進人口生育領域深化改革，優化醫療衛生和計劃生育服務資源配置，組建了國家衛生和計劃生育委員會。2018年3 月，組建國家衛生健康委員會，國務院機構的名字里正式去掉了具有濃厚時代色彩的“計劃生育”字樣，更好地促進人口長期均衡發展。

新時代以來，我國生育政策體系的發展主要體現在增強政策體系的適用性和協調性，其鮮明特征為不再是單項推進某項生育政策，而是系統化推進生育制度改革并進而實現一體化的生育政策目標，這極大地增強了生育政策的適應力和穿透力，使得生育政策能夠更大地改變目標群體的行為，實現政策目標。對于部分地解決生育群體的低生育率問題起到了積極作用，但系統化、一體化的生育政策有著極端的復雜性，不可能一蹴而就，中國生育政策系統化、一體化的過程還任重道遠。

四、重構中國生育政策體系

黨的十八大以來，我國根據經濟社會人口發展新形勢，逐步調整了生育政策。但生育政策效果受多個社會因素的影響，需要將各種鼓勵生育的社會政策和配套措施統一協調，充分發揮各項政策工具的功能與作用。

（一）優化調整生育政策，加強生育服務與支持

生育政策是我國社會政策體系的重要組成部分，其重要功用對于今后相當長一段時間內的人口治理仍然重要。迄今為止，中國生育政策目前正在開啟第二次轉型，即轉向以實現適度生育水平為目標的包容性策略（宋健，2021）。當前中國人口增長壓力形勢已不再嚴峻，未來很可能長期處于低生育率水平，政策應該向重點提供生育服務和支持的包容性生育轉變，讓生育活動回歸家庭決策，滿足不同家庭多樣化的生育意愿，有利于人們公平地獲得必要的生育支持，促使生育主體實現自身的生育意愿，促進人口均衡協調發展并與經濟社會發展相適應。

目前人口生育率持續走低，很大程度上是由于人們的生育意愿和生育需求得不到滿足（任遠，2022）。根據第七次全國人口普查數據，2020 年我國育齡婦女總和生育率為1.3。而關于人口的生育意愿，多項研究表明當前的期望生育數量為1.6—1.9（吳帆，2020），導致生育意愿低的因素很多，大致可分為兩類：一類是生育主體的生理因素，如部分育齡夫婦存在不孕不育、難以受孕等問題，以及大齡女性面臨生育安全問題；另一類是生育活動面臨的社會經濟成本因素，如幼兒撫育、兒童教育等成本持續上升，促使人們“不敢生”“不愿生”。此外，在女性勞動參與意愿不斷強化的背景下，生育給女性帶來工作和家庭的雙重負擔，因此，生育政策要加強對生育行為的服務與支持，解決人們的生育限制與顧慮，來提高人們的實際生育意愿。

（二）完善生育配套政策，健全友好社會育兒環境

生育配套政策作為健全友好社會育兒環境的主要抓手，對降低人們的生育養育成本從而減少生育顧慮方面發揮重要作用。生育配套政策具備多種政策工具屬性，不同配套政策對家庭生育發揮著不同的作用。一是經濟刺激類政策，如一次性獎勵、家庭稅收減免、住房補貼等，給予生育家庭一定的經濟補償。二是平衡家庭與工作的政策措施，通過延長孕產假、設立育兒假，提供社會托幼機構的兒童照料以及彈性工作時間制等。三是營造生育友好型的社會環境，消除對育齡婦女的就業歧視，保障女性公平就業權利；建設兒童友好環境；對招聘多孩家庭員工的企業給予稅收優惠。通過多種政策工具協調配合，滿足家庭生育全過程全方位的生育服務需求；促進生育政策與公共政策體系相協調，為生育主體提供真正有效的育兒支持；降低經濟社會發展因素對人們的生育意愿和生育行為的抑制作用，為個人、家庭提供安全、公平、完善的生育福利、生育服務等制度措施，為所有生育者構筑友好型的社會環境。

生育配套政策是為了支持和促進生育而制定的一系列政策和措施，涵蓋了從生育支持到育兒服務的多個方面，旨在解決“不愿生”“生不起”“養不起”的問題，是當前生育政策體系發展成就最為顯著的政策領域。其內容十分詳細，涵蓋孕前、孕期、分娩和孕后等生育活動全過程，對生育各環節、各階段的具體需求均有所回應：不少地區對二孩及三孩給予教育財政資助，為多胎家庭配租公租房，延長產假、陪產假，新增育兒假，并給予一定的生育補貼。生育配套政策具有福利性質，但要兼顧政策的可行性。在各地大范圍出臺生育配套政策的同時，需要合理分擔其成本。例如，各地紛紛延長了產假，產假的延長有利于女性員工進行生育活動，提高其生育意愿，但產假的延長也易加劇企業對于女性的就業歧視。生育配套政策在政府公共財政補貼較高的體制內單位施行效果較好，而在體制外或靈活就業人員方面缺乏相應的生育配套支持，應注重生育配套政策服務對象的普惠與公平，讓更多的生育主體享有生育服務支持。目前，我國各地生育配套措施大多針對生育多孩家庭，對二孩、三孩支持力度較大，這不利于更好地提高一孩生育率，生育一孩和生育多孩家庭都應該得到生育支持，可依據家庭生育子女數量，有區分度地提供相應財政補貼或稅收減免。

（三）明確人口發展趨勢，完善相關法律法規體系

中國人口發展面臨加速少子化與老齡化趨勢：人口結構呈現出深度老齡化、家庭規模小型化、社會生活去家庭化。要建立現代化的國家生育政策體系，提高生育治理能力，依法全面推進生育工作，通過法律層面的修正來保障生育政策的調整與實施，促進生育政策體系的完善。我國現行的《人口與計劃生育法》于2001 年首次頒布，在2013 年“單獨二孩”、2015“全面二孩”、2021 年“三孩”的政策背景下進行了相應法律修訂。但這些調整基本上以調節生育數量為核心，沒有改變生育數量行政管控的思路，已不適應我國當前及未來人口發展新形勢。我國應在當前人口思想的基本導向和人口政策的優化路徑下，對《人口與計劃生育法》進行系統性修訂，以鼓勵適度生育、促進人口長期均衡發展，從行政管控的計劃生育立法轉變為公共服務的計劃生育立法（任遠，2022）：要進一步加強保障生育主體的合法生育權利，將配套生育政策真正貫徹落地，修訂完善《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國婦女權益保障法》等相關法律；要加快出臺全國性的產假、育兒假等法規，依法保障女性平等就業權利（ 國務院發展研究中心課題組等，2022），加大對企業招聘和員工管理的監督，消除對育齡婦女的就業歧視，保障女性職工的生育合法勞動權益；同時，要對損害生育主體生育權利的違法違規行為進行重點關注，側重保護勞動者權益，通過法律法規來強制平衡生育與職業發展的矛盾沖突。

（四）強化生育主體責任，構建包容性生育政策體系

國家在實行鼓勵生育政策過程中存在生育責任劃分的問題。現有的政策導向是提高生育主體的生育意愿，降低其所承擔的生育成本，因此，在實施一系列生育配套支持政策中，需要明確國家、市場、社會、家庭與個人在生育、養育與教育上的責任定位（ 陳友華、孫永健，2022）：首先，政府和社會在應對低生育率問題時，需要提高自身的責任意識和明確自身的功能定位。其次，家庭和個人作為生育活動的微觀主體，需要強化自身的生育責任。再次，針對不生或少生的群體，尊重其生育決策的自主性，增強生育政策的包容性，消除政策限制。最后，對生育者和多生者給予更多的優惠福利政策，以此來激發不生者或少生者的生育動機。

生育政策體系對人口未來發展起著重要的調節作用，但我國生育政策實行的實際政策效果受到各地區的人口構成與結構、經濟發展水平、城鎮化水平等因素影響，目前中國不同區域之間的總和生育率存在顯著差異：農村高于城鎮，東部低于西部。故“三孩”生育政策以及相關配套支持政策在落地執行的過程中應注重地方政策層面的靈活性和實效性。同時，不同類型的生育支持措施，在促進生育方面可能存在替代效應，導致政策工具的效果不盡如人意。此外，諸如產假、育兒假等生育支持政策可能對生育率產生雙重影響，因此與生育相關的配套支持政策對生育率產生預期的政策效果是一個比較復雜的問題。生育支持政策體系不僅需要覆蓋婚嫁、生育、養育、教育等生育活動全過程，也需要把握政策的差異性、適用性及考慮各項政策措施的相互影響，以此積極構建具有包容性、全面且均衡的生育政策體系。

五、結語

總的說來，人口問題仍是社會發展的根本問題之一，無形之中調節社會的進步與發展。因此，中國社會一旦步入穩定的發展期，作為現代性后果之一的人口問題便進一步彰顯，與之相對應，中國生育政策體系就是因應人口問題作出的積極回應。從中國生育政策體系來看，它經歷了一個逐步形成、發展并日臻成熟穩定的過程，這個過程與中國社會當時面臨的問題緊密結合：不僅僅是一個人口問題，它也對應了當時的政治問題、社會問題、經濟問題、文化問題和生態問題，是對這些問題的一種積極回應，也從根本上展現了中國作為一個社會主義大國和有著數千年悠久歷史文明的國度在面臨重大問題的時所展現的擔當、責任、勇氣和智慧。因此，從根本上來說，這是一個中國社會治理能力和治理體系現代化所必然面臨的問題。隨著中國社會治理的不斷進步和發展，中國生育政策體系也必將不斷完善和健全，并最終推動中國人口發展步入健康、良性的軌道。

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