構建“一委一辦一平臺”體系推進城市治理現代化

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻認識城市在我國經濟社會發展、民生改善中的重要作用，不斷加強黨對城市工作的領導，堅持“人民城市為人民”，推進以人為核心的新型城鎮化，不斷推進城市治理體系和治理能力現代化，走出了一條中國特色的城市發展道路。

近年來，浙江省衢州市堅持以“八八戰略”①為總綱，始終牢記習近平總書記在浙江工作期間寄予衢州的“八個囑托”②，全力加快建設具有強大吸引力、輻射力、動力、引領力的四省邊際中心城市，緊緊抓住城市治理現代化的“牛鼻子”，著力破解城市管理體制機制問題，積極構建“委辦統籌、平臺統管、網格管理”的“一委一辦一平臺”（城管委、城管辦、城市運行管理服務平臺）大城管體系，提高一體智治能力，提升城市精細化治理水平。本文系統梳理了衢州市在推進城市治理現代化方面的主要做法及成效，供交流互鑒。

一、委辦統籌，高位協調推進高效治理

針對城市治理涉及面廣、層次多，條線、職能、管轄范圍復雜，歷史遺留老癥結與城市發展新問題交錯，極易產生扯皮、重復、盲區等情況，衢州市深入踐行“整體政府”理念，建立城市管理委員會，作為市政府重要議事協調機構，賦予城市管理領域統籌、協調、督考職能，形成政府管總、條抓塊統、上下聯動的城市治理工作格局（圖1）。

（一）高位統籌推進體系建設

構建“上下貫通”組織體系。衢州市城市管理委員會（以下簡稱“市城管委”）以市長為主任、分管副市長和市委宣傳部部長為副主任，現有成員單位48家，涵蓋6個縣（市、區）、2個功能區、40個市級部門及省屬駐衢單位。市城管委辦公室（以下簡稱“市城管辦”）設在市綜合行政執法局（以下簡稱“市綜合執法局”），市城管辦主任由市綜合執法局局長兼任，副主任由市綜合執法局、市住房和城鄉建設局、市創建全國文明城市工作領導小組辦公室、柯城區政府、衢江區政府分管領導兼任。縣級層面參照同等規格設置“一委一辦”，開展半年一期赴市城管辦輪崗培訓，提升市縣兩級城市管理隊伍實戰水平。

構建“整體協同”運行體系。與市國土空間規劃委員會建立信息互通反饋機制，明確市城管辦主任參加規委會會議、規委會議題事先通報、城管委意見反饋規委會等工作要求，實現前端規劃到后端管理全程雙向打通。與市創建辦建立城市精細化管理分工協同機制，制定文明城市創建問題交辦機制，進一步明確交辦問題移交、處置、反饋流程。2021年以來，共召開聯席會議3次，交辦落實整改10個點位51個問題，全國文明城市測評獲評2次“全省第一”、1次“全國第一”，城市管理連續3年“零失分”。與市愛國衛生運動委員會辦公室建立城市精細化管理和國家衛生城市鞏固協同機制，定時會商、按需轉辦，共同開展專項行動、聯合督查工作。在四省邊際牽頭建立長三角毗鄰區四省四市城市管理和執法工作協作聯席會議機制，通過協作逐步實現區域內城市管理標準“趨同化”、綜合執法檢查“協同化”、城市發展“一體化”，形成可復制可推廣的深層次協作模式，為全國范圍內省域合作提供示范和引領。

構建“項目牽引”工作體系。錨定加快建設具有強大吸引力、輻射力、帶動力、引領力的四省邊際中心城市的戰略目標，制定城市精細管理五年行動方案和年度工作計劃，將城市精細管理專項行動納入城市發展“十大專項”，系統推進城市規劃、建設、管理、運營、安全、保障等6大領域工作。近三年累計投入近40億元，192個精細管理項目完成并投用，56個民生類事項高效落實。通過從細處著力，精心描繪城市“顏值”、精細刻畫城市“表情”、精致塑造城市“氣質”，讓城市更有暖意、愜意、詩意，城市面貌持續改善、人居環境持續優化、城市品位持續提升，成效融入城市運行和市民生活的細節里，市民滿意度由65%提升到91%。

（二）高效協調保障有序運轉

建立健全工作機制。建立市城管委議事協調、外部協作、問題處置、督查考核、專項行動、信息報送、工作宣傳、交流培訓等8大類近20項機制，修訂完善數字城管巡查、案件辦理、考核監管等制度，實現城市管理“發現上報—研判協調—交辦督查”和“前端規劃—后端管理”成閉環。

推行“1523”運行架構。實現1個市城管辦牽頭管總，5個載體（市綜合執法局城管指導處、業務協調處、綜合執法指導處、專業執法組、城市精細管理項目推進專班）業務支撐，2個中心（市城市運行中心、綜合執法保障中心）線上線下保障，3支隊伍（無人機巡查支隊、綠色發展聯查支隊、數字城管采集員隊伍）巡查預警的架構。

強化議事協調作用。制定全體會議、專題會議、辦公室會議三級會議制度，協調研究解決重點、難點、復雜問題及爭議事項，研究部署階段性工作重點。2021年以來共召開全體會議2次、專題會議26次、辦公室會議52次，審議城市體檢、城市精細化管理實施意見、年度城市精細管理專項行動方案、園林綠化養護管理機制、城市環境無障礙設計導則、室外公共場所娛樂噪聲治理工作指引等30余個文件，研究協調了“一把掃帚”體制改革、建筑垃圾與渣土運輸管理、住宅小區二次供水設施改造、信安湖綜合治理、巨化片區老舊電桿改造、高速公路出入口周邊環境秩序綜合治理等50余個重點疑難事項。

（三）高質督考提升工作效能

建立三張清單。梳理工作清單，明確各成員單位的項目計劃表、時序圖、責任人，確保各專項工作有序推進。摸清問題清單，通過專項行動月例會、問題事項月收集制度，確保城市管理弱項短板精細收集、精確反饋、精準高效。壓實責任清單，工作推進條目式壓實責任，每月跟進工作進展，確保問題解決有力度、見成效。

開展常態督查。建立例會、銷號、通報、評價“四項制度”，常態化開展督導工作。2023年共開展專項督查16次，印發相關通報15期，下發問題交辦單35份，完成一項、銷號一項，有效推動各類交辦事項落地落實。牽頭開展“五一”假日城市管理督查、迎端午市容秩序督查、市區夜市點位專項督查、信安湖綜合治理專項督查等工作，發現、交辦、處置各類問題60余個。

強化考核評價。開展城市“管理指數＋有禮指數”雙指數考核，以城市自評和第三方評議的方式，對市城管委成員單位開展綜合評價，月考核、季通報、年總評，并納入市委、市政府年度目標考核，設立500萬專項獎勵資金。在浙江省率先實施城市運行評價體系考核，設置9大類362條標準，對8個區塊和市級有關部門開展8次考評，結果在市級主流媒體公布。

二、平臺統管，全量數據推進整體智治

針對城市數據底數不清、分布散、共享程度低、問題發現手段少等問題，衢州市以“三融五跨”③為根本遵循，以“實戰實用實效”為導向，運用數字技術建設“一網統管”綜合性市域治理中樞，以模塊化功能組件方式向全市多個治理領域拓展覆蓋、運用實戰，推動“局部管理”向“全域治理”轉變、“各自為戰”向“整體作戰”轉變、“看不見”向“管得好”轉變，做強城管委運行體系的線上支撐（圖2）。

（一）指揮交辦“全域智達”

建強指揮中心。成立正科級事業單位——衢州市城市運行中心，核定事業編制15名，編外25名，與市應急保障中心合署辦公。運行中心場地面積約3000平方米，設置指揮大廳、研判室、發布廳、應急指揮室、智慧化展廊等功能區，配備160平方米指揮大屏、沉浸式體驗CAVE、裸眼3D、VR、數字沙盤等多媒體技術，承擔全市各類專項指揮、行動保障、活動儀式、展示交流等活動百余次。

建設線上平臺。形成“1＋1＋N＋6”平臺架構，即“1”個城市大腦賦能治理，基于浙江省一體化智能化公共數據平臺（IRS），實現城市級多領域數據信息交互；“1”個市域治理平臺統一指揮，以市縣一體化的城市運行管理服務平臺為基礎，按照住房和城鄉建設部“一指南四標準”開展統籌協調、指揮調度、監督考核、監測預警、分析研判和綜合評價工作；N個綜合業務模塊橫向整合部門業務應用，如城市運行模塊涵蓋城市規劃、建設、管理、運營、安全、保障六大領域，執法監管模塊開展協同指揮、處罰辦案、監管檢查和執法監督，應急管理模塊實現平戰一體化指揮；“6”個縣域治理中心縱向貫通基層網格，開展全市域指揮調度和城管執法監督。

建立運行機制。橫向上，一般城市問題由運行中心綜合交辦，跟蹤處置情況、評價處置效果、監督行政效能，多跨、疑難事件問題交由市城管辦、綜合執法指導辦等專門機構協調解決；縱向上，與基層智治體系相融合，夯實網格化管理基礎，基本實現省、市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）、網格六級貫通，問題事件“一鍵智達”。2023年辦件量超20萬件，問題解決率達98%，按期處置率超96%。

（二）數據信息“全量歸集”

“一個庫”摸清底數。普查城市部件5大類121小類48.9萬個，地下市政設施166平方千米，獲取行業數據91類、4600余萬條，接入監控視頻3.4萬路，開展三維傾斜攝影建模41平方千米，搭建城市信息基礎模型，不斷豐富綜合性城市運行管理數據庫。

“一張網”感知預警。集成衛星遙感、60臺無人機、1200余路高空鐵塔瞭望探頭、31 000余個“雪亮工程”視頻監控、500余個物聯感知設備、人車信息采集專職隊伍、群眾爆料等手段，匯聚多渠道城市問題來源，初步構建天、空、地一體化的全時空多維度采錄感知網，形成強大的城市問題發現能力。

“一中樞”歸集流轉。以市級事件中樞為橋梁，打通城市運管服、基層智治、大綜合一體化執法應用三大系統，實現城管委成員單位、103個鄉鎮（街道）數據鏈、業務鏈貫通，城管執法線索跨系統流轉，處置結果線上反饋。

（三）場景應用“全屏掌控”

守牢“城市生命線”底線。聚焦城市安全、群眾生活等基礎性領域，增強城市基礎設施保障和風險防范能力。橋隧安全監測應用對市區7橋1隧安裝物聯設備，實時監測位移、沉降、應力等指標，管理部門依據監測數據對老化變形、結構損壞等進行病害診斷養護。排水防汛監測應用在市區積水點、排水口、窨井、河道等關鍵點位安裝傳感器123個，水位超出安全范圍時自動預警權屬單位，啟動隱患排查和疏通工作。瓶裝燃氣監管應用通過市民訂購端、車輛配送端、企業運營端以及監管大屏的“一屏三端”，形成線上實名訂購、配送精準規范、企業運營高效、監管實時掌握的瓶裝燃氣全生命周期監管閉環，上線以來及時消除安全隱患637個。園林綠化管理應用對名木古樹保護、病蟲害防治等林木安全領域進行監測，累計產生工單6911條。

踐行“一件事”改革。變“局部管理”為“全域治理”，提高部門、區塊間協同水平。“綜合飛一次”智慧巡檢應用在全市域部署機巢60臺，覆蓋面積2360平方千米，匯聚各部門巡檢需求打造79種重點場景，累計飛行3.5萬架次共17.9萬千米，精確預警2.8萬次，應急調度1825次，有效支撐“綜合查一次”，大幅提升監管巡查效率，被評為浙江省數字司法好應用和“大綜合一體化”行政執法改革最佳實踐。建筑垃圾監管應用將全市51家運輸企業、812輛渣土車和混凝土攪拌車、300余家工地、10余個消納場納入全流程統一監管。環衛綜合應用接入全市生活垃圾、餐廚垃圾、焚燒廠、資源化利用中心、環衛保潔公司等企業數據，實時掌握運行情況。承接浙江省“大綜合一體化”行政執法數字應用及60件監管“一件事”應用，構建跨領域、跨系統、跨場景的模型算法，輔助政府決策。

聚焦“關鍵小事”服務。堅持“以人民為中心”理念，暢通公眾服務與互動渠道。開展“12345政府服務熱線與行政執法監督協作”國家試點，歸集群眾訴求，案件線索交由監管、執法等相關部門辦理，讓群眾訴求得到及時解決和回應。“攤有序”應用設立場所47個、攤位數387個、注冊攤主數569個，全市6個縣（市、區）使用評分位列浙江省前列。“養犬一點通”應用實現從犬只出生備案到死亡無害化處理的全流程管理，共登記養犬12 000余條，線上辦件率近80%，辦件好評率達98%，實現群眾“一次都不用跑”。智慧停車應用集車位查找、預約、共享、充電等多樣化功能于一體，覆蓋市區47個公共停車場、70個機關單位停車場和73條公共收費道路，共17 777個泊位，接入10個公共充電場站711個充電樁，“有禮停”車主應用端注冊用戶8.76萬人，實現停車服務“一鍵查詢、實時導航、線上繳費、一號通停、停充一體”。“我來爆料”應用接收市民上報的城市管理問題并發放獎勵金，鼓勵群眾監督、全民參與，累計解決群眾上報問題4.8萬件。線上還提供違停處置、便民網點查詢、有禮卸貨點等服務功能。

三、網格管理，多網融合推進全域治理

針對基層管理問題多樣多發、巡查人員不足、事件情況復雜等問題，衢州市探索“網格化＋數字化”融合治理模式，制定全國首部網格化服務管理地方性法規《衢州市城鄉網格化服務管理條例》，用好基層執法隊伍和數字城管信息采集隊伍，通過科學劃分網格、明確職責分工、規范工作流程、嚴格督查考核，建立起上下到底、職能到位、責任到人的全覆蓋基層網格化服務管理機制，筑牢城管委運行體系的線下基礎（圖3）。

（一）網格劃分合理化

按照“因地制宜、統籌融網、層層落責、格內履職”原則，建立“執法中隊大網—班組小網—隊員N個網格”的網格化工作體系，網格設置注重“大小毗鄰”“強弱搭配”，形成一般問題網格隊員處置、急難問題班組處置、重復問題中隊處置的網格管理機制，做到“人在網中走，事在格中辦”，打造“小事不出網格、大事不出中隊、矛盾不用上交”的工作模式。目前，衢州市本級共劃分5個大網格、14個小網格、147名網格員，同時以政府采購服務的方式配備32人的數字城管信息采集隊伍、25套智能采集設備輔助巡查。

（二）網格任務具體化

明確網格長為第一責任人，網格員實施AB崗制度，細化量化處置流程、網格日常工作、網格臺賬等，保持網格工作不斷人、網格事項不缺位。每位網格員原則上對轄區各類違法行為每日巡查不少于兩次，2023年累計開展日巡查6000余人次，第一時間發現處置各類違法行為1.2萬余次，巡查覆蓋率達100%/天，市區問題均在15分鐘內到場處置。積極參加所在街道的組團聯社活動，開展執法進社區活動，執法中隊長兼任社區主任助理，建立“聯治共管”機制，全力解決“最后一公里”管理盲區問題。重點開展車輛違停、露天焚燒、渣土運輸、違建、夜間噪音等領域的專項整治，實現網格巡查與行政執法工作并軌。例如，2023年秋冬季秸稈焚燒專項行動期間，網格員積極協同屬地和職能部門開展每日巡查行動，通過“人防＋技防”，及時發現、處置轄區露天焚燒火點，共立案處罰15起，露天焚燒同比下降40%，信訪投訴零發生，管控成效顯著。

（三）網格考核清單化

結合規范化中隊建設，采取“中隊日查＋分局月查＋市局抽查”三級督查模式，督查結果與每月績效相掛鉤，充分調動網格員工作積極性，實現網格問題“快發現、快處置”。2023年市綜合執法局開展網格化督查行動2輪、分局開展督查6次、中隊開展督查60余次，市容秩序、群眾好評率明顯提升。

（責任編輯：張秋辰）