互聯網平臺的行政合規治理模式

一、問題的提出

企業合規（Corporate Compliance）發端于美國，最早出現在企業財務管理和反腐敗領域，最高檢的合規不起訴改革試點工作讓該制度近年來受到了我國刑法學者的廣泛關注，但遺憾的是，行政法學界的回應一直較少。行政合規是指企業為了防范特定合規風險，使公司減輕或免除承擔行政責任而建立的一種包含防范、識別、應對機制的內生性治理方式。在企業“大而不能倒”的邏輯之下，其傳遞出事前預防優于事后嚴懲的價值理念，強調通過“自警自監”和“抓早防小”，提升行政執法效能，牢牢把握著由行政違法滑向刑事犯罪的行為邊界。

治理初期的違法識別難題、治理中期的過程性監管缺位、治理末期的高權威懾陷阱，共同構成了當前網絡平臺治理模式“全程失范”的現實困境，這為行政合規提供了適用空間。然而，企業合規的既有研究集中在刑事領域，始終缺乏行政法上完整成熟的學理論證和體系支撐；另一方面，行政合規的實踐資源排布分散且實效不足，亟需系統性的整合與完善。有鑒于此，本文嘗試以網絡平臺治理為研究視閾，分析當前平臺治理模式的實施困境，論證并梳理行政合規的邏輯理路與實踐資源，反思其適用過程中的現實挑戰，進而完善互聯網平臺行政合規治理模式的體系化構建。

二、理念革新：行政合規之治的邏輯理路

按照哈貝馬斯對現代法的分析框架，可以從“內在理性”“規范理性”和“系統理性”三個維度透析互聯網平臺行政合規之治的邏輯理路。其中，“內在理性”蘊含法的理論因應，揭示治理觀念的價值革新；“規范理性”指涉法的正當化基礎，尋求治理體系的憲法根基；“系統理性”標榜法的社會功能，探析治理模式的制度優勢。三者共同構成一個“價值—規范—功能”的自洽體系，分別回答了行政合規之治“何以必要—何以可行—何以有效”的時代之問。

（一）內在理性

行政合規的創造性價值在于為企業實施自治性內部管理提供清晰的條目指引，并且當企業發生不合規行為時，能夠以此前建立并實施了相應的合規體系而獲得責任減免的抗辯權。面向企業內部的經營戰略、人事管理、決策程序、盈利機制等方面進行規制是一種更為“根治”的策略，能夠“通過影響法人組織體的意思決定過程來抑制違法犯罪”。這種由內而外的規制呈現出鮮明的“反身法”路數，即政府應采取抽象和間接的干預形式，為企業提供組織上和程序上的規范前提。

（二）規范理性

行政合規具有內部管理型規制的鮮明特征，具體表現為國家機關主動介入平臺企業內部并干預其經營管理流程，論證行政合規的規范理性即為尋找憲法層面的正當性依據。企業的自主經營權源自于《憲法》第16條和第17條，《行政訴訟法》第12條亦將自主經營權受到侵犯納入了行政訴訟的受案范圍。而《憲法》總綱部分的“基本政策條款”，具有國家積極干預社會生活的內容表征，第11條規定了國家對非公有制經濟的監督管理職責，第14條要求國家“完善經濟管理體制和企業經營管理制度”，共同構成了我國經濟憲法的基本政策，使得國家機關介入平臺企業內部經營管理具有正當性依據。

（三）系統理性

行政合規的系統理性體現在其不僅能夠克服既有弊端，而且得以實現額外的社會效果。第一，“超越遵從”的制度效應。行政合規引導企業在實踐中自我反思、自我創造，打破了傳統規制的“天花板效應”，釋放了企業的守法潛能。第二，“文以化企”的制度能量。長期且有效的合規能樹立企業的道德責任和社會責任，這種“合規文化”的形成預示著CSR4.0時代到來，即實現平臺企業由社會回應與驅利工具到創造綜合價值的視角轉向。第三，“有的放矢”的制度收益。自發式的治理完善了千篇一律的規制措施與標準，實現“量體裁衣”與“對癥下藥”，降低了管制和遵從成本，在整體上優化了網絡空間的執法資源配置。

三、實踐資源：行政合規之治的本土探索

構建互聯網平臺行政合規治理模式的實踐資源，是指除了對涉案平臺企業的強制懲戒之外，亦能體現出內部整改、風險防控、合規激勵、協商互動等合規價值理念的規范依據和執法范式。從行政合規的推進路徑上看，行政機關主要依靠行政指導、行政和解以及違法行為寬大處置等方式推進涉案企業的合規建設；從行政合規的內容設定上看，行政機關為平臺企業設定的守法義務及其頒布的合規指引構成了合規內容的主要來源。

在一般法上，對涉案平臺企業進行寬大處理的條款主要存在于《行政處罰法》和《行政強制法》。《行政處罰法》第32～34條集中體現了一定的合規理念：第32條規定了從輕處罰、減輕處罰的四類情形，平臺企業可以通過消除后果、配合調查、主動整改等合規行為達成適用條件；而在第33條免于處罰的三種情形中，“違法行為改正”可以與事后合規承諾相銜接，“沒有主觀過錯”可以與事前日常合規相匹配，即事先建立合規體系并履行合規管理義務可以作為平臺企業證明其不具有主觀過錯的情形之一；第34條有關行政處罰的裁量基準則有利于合規激勵條件、激勵幅度、激勵程序等內容的細化。其次，《行政強制法》第42條中，行政機關與相對人達成的執行協議，為相對人通過采取合規路徑進行補救措施預留了制度空間。在部門法上，《反不正當競爭法》第7條引入了嚴格責任制度以及企業的免責抗辯權，《證券公司和證券投資基金管理公司合規管理辦法》第36條第1款也規定了違法行為從寬處理的情形。

四、思路調適：合規適用挑戰的理論回應

（一）合規互信階段：合規承諾的性質之辨

合規互信階段，是指行政機關與平臺企業達成合規合意，雙方相互作出包含合規管理目標、行政激勵與制裁措施的合規承諾的階段。達成合意的標志往往是平臺企業接受行政指導建議、自愿履行寬大處置條件、形成書面和解協議等。在事后合規的語境下，合規承諾協議一般由行政機關主導，平臺企業已經達成被動接受嚴格執法的違法性要件，與行政機關并不處于完全平等的主體地位，作為協議核心內容的合規義務亦不具備通過協商進行調整和變通的可能，因此合規承諾協議并不屬于傳統意義上的行政協議。在日常合規的語境下亦然：其一，合規內容是協議相對人本就應當履行的法定義務的具體化，不存在新的行政法律關系的設立、變更或終止；其二，傳統契約理論強調“行政契約行為和行政處分行為之間存在競爭與取代的關系”，以避免出現“行政遁入私法”的現象，而合規協議與行政處分行為卻呈現出依附乃至融合的異化結構，合規協議的履行情況直接影響著行政處分行為的內容。

（二）合規履行階段：自主意志的存續之爭

合規履行階段，是指平臺企業根據行政機關的合規指導或指南，制定內部合規計劃，建立具體合規體系，落實行政合規管理目標的過程。公權力介入企業自主經營權的界限，決定了合規內容的合理性以及企業履行的積極性。當合規內容本就是法定義務時，自主經營權的侵蝕風險體現在行政機關對企業選擇具體合規進路時的決策性干預；當合規內容本屬于倡導性或任意性規定，但行政機關基于“治標兼治本”的制度追求而一并納入合規內容時，法人自主經營權的侵犯體現為額外義務的負擔。在違法背景下，企業新接納的合規“義務束”往往大于其只為避免本次違法行為所應盡的義務，此時這些額外義務即存在“從自愿向附條件強制的轉向”，如若拒絕履行則喪失了在整體上獲取寬大處置的權利，這些“約定性義務”造成了變相強制合規的執法局面。因此，行政機關介入平臺企業自主經營的范圍限度應當受到法律的嚴格把控，確保介入方式、介入程度有相應的法律和職權依據。

（三）合規激勵階段：依法行政的悖反之問

合規激勵階段是指行政機關根據平臺企業的合規體系建設以及合規義務履行情況，對行政違法行為作出責任減免決定的行政執法過程。實踐中適用寬大處理和行政和解的案例卻十分有限，這與行政權力處分的執法邏輯有密切聯系。行政合規的制度精髓在于責任減免所帶來的合規激勵，而依法行政的傳統邏輯則是違法行為必被懲處，二者之間存在“出罰”與“入罰”的形式背離。為防止“行政主體販賣公權”，傳統理論一般認為“行政權具有不可處分性”，即行政權的減少和喪失只能由法律規定，行政主體不得隨意放棄。筆者認為，傳統行政理論將“行政權不得處分”奉為圭臬，目的在于防范公權機關怠于履職或濫用職權的行為，確切地說，該原理的規制對象是“行政職權的隨意處分”，而非指向寬泛意義上的“行政權處分”。因此，在符合職權法定原則的前提下，行政機關依法享有包括行政裁量在內的職權處分權。行政機關對符合一定合規條件的平臺企業進行責任減免，具有一般法和部門法上的充分依據，因此，合規激勵實則屬于行使行政職權的行為，即便在形式上表現為行政職權的處分，但實質上并未違反依法行政的基本原理。

五、因應進路：平臺行政合規的體系建構

互聯網平臺的行政合規治理模式需要從微觀和宏觀兩個層面分別展開。在微觀層面上，行政合規遵循“合規互信—合規履行—合規激勵”的流程結構；在宏觀層面，行政合規則需要依托既有制度資源完成體系性的整合再造，具體包括行政合規的適用場域以及制度設計。

（一）適用場域

1. 日常經營中的行政合規建設

日常經營中的行政合規建設，是指平臺企業為防范法律和經營風險，在行政機關的柔性指導或剛性監管下，提前建立的行政合規管理體系，也被稱作“事前的合規”。如發布《行政指導書》《合規指引/指南》，或采取“強制合規”，針對某些平臺企業設定了應當建立合規管理體系的法定義務，對不履行合規義務的平臺企業進行處罰。

2. 違法背景下的行政合規治理

違法背景下的行政合規治理，是指平臺企業在出現違法違規行為而接受行政機關調查的過程中，通過達成合規整改條件而換取寬大處理的模式，也被稱作“事后的合規”，包括行政和解以及附條件的寬大處理。與此同時，應當警惕事后的合規成為涉案企業逃逸處罰的制度通道，采用收取高額承諾金、向社會公開合規協議、對不履行和解協議的企業加重處罰等措施，在兼顧“大而不能倒”的治理邏輯下，實現對平臺企業的充分威懾。

（二）制度設計

規制法理論認為，有效的控制體系包含三個要素：（1）明確的目標和價值；（2）全面的信息和監控；（3）及時的調整和反饋。此外，行政合規還直接面向企業內部的組織建制。由此，行之有效的行政合規應當貫徹一套由“組織體系”“標準制定”“監督驗收”和“實施反饋”等內容構成的制度體系。

1.組織體系

《企業內部控制基本規范》規定，董事會和審計委員會是企業內部管理的統籌和審查機構；而在具體執行人員上，德國法將“內部管理員”視為政府規制的“反射角色”，在平臺治理領域，我國《網絡安全法》第21條規定的“網絡安全負責人”即有著相似的角色定位，其工作職責應當包括參與評估平臺合規風險、參與擬定具體合規方案、審查經營管理流程并對失范行為提出處理建議等。

2.標準制定

“公司應該建立可以預防和糾正違法犯罪的合規標準和程序”。制定合規標準的前提是對合規風險進行精準溯源，應當結合平臺商業模式、主營業務、經營范圍、內控機制等，對公司經營管理的風險領域、風險鏈條、風險節點進行全面排查，并對行政機關面向不特定主體發布的《合規指南》進行有針對性的吸收借鑒，避免行政機關“一刀切”的合規政策帶來過重的合規負擔。

3.監督驗收

行政合規的制度流程應當“有始有終”，而當前行政和解、行政指導等制度資源中卻鮮見合規的后續反饋機制，如忽視合規監管人的設置、缺乏合規跟蹤指導、遺漏合規驗收標準等。根據最高人民檢察院《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》，行政監管部門可以指派或要求企業聘請第三方獨立監督機構對企業整改進程進行監督并向行政監管部門報告，或者自行開展行政檢查，根據企業整改的效果對企業作出處罰減免決定。

4.實施反饋

對合規行為進行及時反饋和糾正，才能激勵平臺企業守法乃至做出更優表現，這種反饋機制主要是合規激勵階段更為合理的責任配置。例如，“原則單罰+特殊雙罰”的處罰構造使得企業一旦豁免或減輕處罰，相關責任人員便隨著案件的終結而完成了責任逃逸，“原則單罰”在合規體系下會造成公法責任落空，“例外雙罰”也使得討論如何對兩類主體分別適用減罰規則成為必然。因此，應當擬定平臺應受處罰的主觀方面判斷規則，并構建起行政合規中企業豁免而個人應受處罰的情形，如員工未盡到事前審慎管理義務、事后整改不力時應受處罰等。

六、結語

行政合規并非是對原先治理體系的顛覆性改造，而是呼吁治理思維的轉向，并對既有制度準備進行資源完善與整合再造。在行政機關廣泛且分散的實踐探索中，應當認識到互聯網平臺的行政合規治理是一套體系化建構，既需要在微觀層面上對行政合規的學理基礎和流程結構進行充分審視，也需要在宏觀層面上完成行政合規適用場域和合規計劃的制度設計。行政合規之治走向成熟的過程中，包含行政主體的理念革新、包含立法主體的全面保障、包含平臺企業的積極回應，只有多方協同發力，才能達成最優治理效果。