社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)研究

近年來(lái)，在完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度的同時(shí)，進(jìn)一步加大了社會(huì)組織作為承接主體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的支持力度。但隨著改革的不斷深入，社會(huì)組織在承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中遇到了一些新情況、新問(wèn)題。如政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的本意是通過(guò)契約化的模式與社會(huì)組織達(dá)成服務(wù)外包的合作，但由于長(zhǎng)期以來(lái)“強(qiáng)行政、弱社會(huì)”的格局，社會(huì)組織被政府納入可控的行政軌道中。在吸納和控制的雙重邏輯影響下，社會(huì)組織實(shí)質(zhì)上被賦予了行政化運(yùn)作的內(nèi)涵，與平等協(xié)作的理想期待相去甚遠(yuǎn)。目前，對(duì)于社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的研究較少，尚處于起步階段。本文以長(zhǎng)春市社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的情況為例，運(yùn)用文獻(xiàn)分析法對(duì)長(zhǎng)春市政府出臺(tái)的相關(guān)政策、制度進(jìn)行研究。同時(shí)運(yùn)用參與觀察法，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行了深入觀察，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)評(píng)估工作實(shí)踐中存在的問(wèn)題。

一、長(zhǎng)春市社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐與探索

吉林省長(zhǎng)春市政府據(jù)2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，積極發(fā)動(dòng)組織群眾，把社會(huì)組織改革發(fā)展作為創(chuàng)新社會(huì)治理、建設(shè)幸福長(zhǎng)春的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，較好地推動(dòng)了社會(huì)組織的改革發(fā)展。長(zhǎng)春市政府率先出臺(tái)了《長(zhǎng)春市社會(huì)組織直接登記管理辦法（試行）》，申請(qǐng)成立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織。

2014年10月長(zhǎng)春市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的意見(jiàn)》，為長(zhǎng)春市今后五年的發(fā)展提出了明確的發(fā)展方向。長(zhǎng)春市政府充分調(diào)動(dòng)民間組織的活力，尋找有效的體制機(jī)制，使之良性地發(fā)展，為城市的管理與建設(shè)起到積極的推動(dòng)作用。

2017年長(zhǎng)春市民政局起草了《長(zhǎng)春市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案（草案）》，推進(jìn)了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤。目前，脫鉤改革基本完成。長(zhǎng)春市在全省率先出臺(tái)《社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移資質(zhì)目錄編制辦法》，57家具有良好資質(zhì)的社會(huì)組織通過(guò)審核首批納入目錄管理，為承接政府職能轉(zhuǎn)移奠定了基礎(chǔ)，進(jìn)一步探索建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制。

二、長(zhǎng)春市社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)組織承接能力不足，專(zhuān)業(yè)人才缺乏

社會(huì)組織自身發(fā)展的不成熟，是影響其承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)能力的關(guān)鍵因素。在現(xiàn)有研究中，一般從兩方面來(lái)考察社會(huì)組織的發(fā)展情況：一是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，這是社會(huì)組織具備承接能力的重要體現(xiàn)，而當(dāng)前長(zhǎng)春市內(nèi)有些社會(huì)組織內(nèi)部治理不規(guī)范，存在組織治理結(jié)構(gòu)不完善的情況，沒(méi)有足夠清晰的使命，無(wú)法做到真正為社會(huì)公眾服務(wù)；二是社會(huì)組織普遍存在人力資源不足、專(zhuān)業(yè)化不強(qiáng)的現(xiàn)象。人才是一個(gè)組織生存與發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前，長(zhǎng)春市社會(huì)組織在人才培養(yǎng)上遇到了許多困難，如缺少全日制的員工，有些社會(huì)組織是由兼職員工或志愿者構(gòu)成，只有幾個(gè)全職人員。由于缺乏專(zhuān)業(yè)人才，使得社會(huì)組織很難達(dá)到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的條件和要求，難以與政府合作。

（二）社會(huì)組織對(duì)政府項(xiàng)目的依賴(lài)性強(qiáng)

長(zhǎng)春市的部分社會(huì)組織依賴(lài)于政府的財(cái)政、政策等資源，有的社會(huì)組織是由長(zhǎng)春市政府牽頭和引導(dǎo)下建立和發(fā)展的，其社會(huì)組織在人力、決策、戰(zhàn)略管理、內(nèi)部管理、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)都受到了政府的極大影響，帶有較強(qiáng)的行政性。在政府購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)過(guò)程中，由于社會(huì)組織過(guò)分依賴(lài)于政府提供的各種資源，導(dǎo)致了兩者之間的不對(duì)等。

（三）社會(huì)組織運(yùn)行缺乏多渠道的資金籌措

資金是一個(gè)社會(huì)組織生存和發(fā)展的重要條件，也是社會(huì)組織更好地承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要前提。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)春市社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中普遍面臨著資金不足且單一的困境。就長(zhǎng)春市現(xiàn)有的社會(huì)組織籌資方式而言，商會(huì)類(lèi)社會(huì)組織其主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源有社會(huì)捐贈(zèng)、會(huì)費(fèi)、企業(yè)贊助等；養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府支付、福彩公益金等。有的社會(huì)組織不收取會(huì)費(fèi)，政府部門(mén)提供資金雖較大但落實(shí)緩慢，社會(huì)捐贈(zèng)的資金也只占少數(shù)。由于資金來(lái)源的不確定性，使得社會(huì)組織的發(fā)展也存在著不穩(wěn)定性，無(wú)法更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的公益目標(biāo)。

（四）對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督與評(píng)估不足

一般對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估主要為兩方面：一是對(duì)社會(huì)組織服務(wù)過(guò)程的評(píng)估，二是對(duì)社會(huì)組織服務(wù)效果的評(píng)估。在服務(wù)被購(gòu)買(mǎi)之后，部分地方政府更注重于對(duì)政府服務(wù)購(gòu)買(mǎi)效果進(jìn)行監(jiān)管，而忽視了對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)進(jìn)行全程的監(jiān)管。同時(shí)，政府服務(wù)購(gòu)買(mǎi)通常是以項(xiàng)目的形式執(zhí)行，導(dǎo)致評(píng)價(jià)過(guò)程中難以建立清晰的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)春市引入了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估，但對(duì)于一些養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，在評(píng)估時(shí)仍有一定難度。在購(gòu)買(mǎi)流程、購(gòu)買(mǎi)手續(xù)、服務(wù)需求、服務(wù)品質(zhì)等方面，尚無(wú)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不能為評(píng)估主體提供一個(gè)清晰的評(píng)價(jià)指標(biāo)。其次養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)主體是老年人，也是最能反映一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)好與壞的群體，但在實(shí)際的評(píng)估過(guò)程中，老年人并沒(méi)有參與到監(jiān)督與評(píng)估過(guò)程中，這就會(huì)導(dǎo)致其服務(wù)效果評(píng)價(jià)不公正也不準(zhǔn)確。

（五）社會(huì)組織的公信力與認(rèn)知度較低

公信力是社會(huì)組織生存與發(fā)展的重要保障，也是社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的先決條件。而大多數(shù)群眾對(duì)社會(huì)組織沒(méi)有概念和清楚地認(rèn)知，認(rèn)為接收到的公共服務(wù)基本都是由政府所提供的，再加上新媒體對(duì)于一些失信的社會(huì)組織的負(fù)面宣傳。引起公眾對(duì)社會(huì)組織公信力的質(zhì)疑，由此造成公眾對(duì)社會(huì)組織整個(gè)行業(yè)的信任感降低，導(dǎo)致社會(huì)組織公信力下降。在調(diào)研過(guò)程中，有很多家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)其下設(shè)的服務(wù)項(xiàng)目很有特色，對(duì)于失能老人也很有幫助，但由于其知名度低與大眾認(rèn)可度低，再加上沒(méi)有加強(qiáng)宣傳途徑，無(wú)法讓更多需要幫助的老人所了解。這些問(wèn)題都使得社會(huì)組織的發(fā)展停滯不前。

三、改進(jìn)長(zhǎng)春市社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)人力資源管理，提升社會(huì)組織承接能力

一是健全組織的內(nèi)部治理機(jī)制。社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，包括組織的愿景與使命、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制等，要想有效地發(fā)揮其功能，提高其承接能力，就必須規(guī)范其內(nèi)部治理架構(gòu)。二是注重對(duì)專(zhuān)職人員的培養(yǎng)。對(duì)于社會(huì)組織而言，擁有高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才是提升管理和服務(wù)水平的關(guān)鍵。因此，社會(huì)組織在提升自身能力的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從招聘和培訓(xùn)兩個(gè)方面著手，以確保擁有一支具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的社工團(tuán)隊(duì)，招聘過(guò)程中應(yīng)重視應(yīng)聘者的專(zhuān)業(yè)背景、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)素養(yǎng)。

（二）構(gòu)建平等的政社協(xié)作關(guān)系，提高社會(huì)組織獨(dú)立性

在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，社會(huì)組織作為獨(dú)立的承接主體，應(yīng)當(dāng)與政府構(gòu)建一種基于平等地位的協(xié)作伙伴關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府需要轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)的觀念，全面認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面所展現(xiàn)出的效率和質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)。在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，政府和社會(huì)組織在合作中應(yīng)明確各自的角色和定位，避免職能重疊和權(quán)力沖突。政府主要負(fù)責(zé)政策制定和監(jiān)管，而社會(huì)組織則更多地參與到項(xiàng)目實(shí)施和服務(wù)提供中，與承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)組織真正建立起一種合作伙伴關(guān)系。這種關(guān)系的建立，不僅有助于提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的整體效果，還能夠推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織之間的互利共贏。

（三）創(chuàng)新籌款方式，與多方建立合作伙伴關(guān)系

社會(huì)組織的非營(yíng)利性質(zhì)決定了其資金籌措方式相較于營(yíng)利機(jī)構(gòu)有所不同。社會(huì)組織主要依賴(lài)外部資金來(lái)支持其發(fā)展，如政府資助，這也導(dǎo)致社會(huì)組織在資金籌措上缺乏內(nèi)部造血功能，從而限制其發(fā)展和壯大。首先，政府應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)組織持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部建設(shè)、提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，努力塑造獨(dú)特的“品牌”形象，通過(guò)媒體宣傳、社會(huì)活動(dòng)等方式提高社會(huì)組織的知名度和影響力。其次，政府對(duì)于那些雖然起步較晚、基礎(chǔ)薄弱但潛力巨大的公益類(lèi)社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)采取更加積極的扶持政策。最后，社會(huì)組織應(yīng)創(chuàng)新籌款方式，與社會(huì)各界建立廣泛的合作伙伴關(guān)系，通過(guò)合作項(xiàng)目、資源共享等方式吸引更多資金支持。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督管理機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)組織健康發(fā)展

首先，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)春市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全過(guò)程的監(jiān)督，要覆蓋整個(gè)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)流程，包括服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)、實(shí)施和評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)。將這些環(huán)節(jié)納入一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程監(jiān)督管理體系中，確保每一步都受到有效地監(jiān)管。監(jiān)管部門(mén)需要密切關(guān)注服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，及時(shí)地進(jìn)行反饋，從而不斷優(yōu)化和完善服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策。其次，要有效地利用第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的初衷是為了向社會(huì)公眾提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。因此，對(duì)于社會(huì)組織在承接這些購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中所展現(xiàn)的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，進(jìn)行客觀、全面地評(píng)估顯得尤為關(guān)鍵。公眾作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的直接受益者，為了確保評(píng)估的公正性和客觀性，第三方評(píng)估體系必須將公眾作為重要的評(píng)估主體納入其中，要充分考慮公眾的意見(jiàn)和反饋，將其作為評(píng)估社會(huì)組織服務(wù)質(zhì)量的重要依據(jù)。

（五）提升社會(huì)組織的公信力和認(rèn)知度

首先，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和透明度。建立健全的財(cái)務(wù)管理制度，確保資金使用的透明度和合規(guī)性，定期公開(kāi)其財(cái)務(wù)狀況、項(xiàng)目執(zhí)行情況和成果，讓公眾了解其運(yùn)營(yíng)情況。其次，注重品牌建設(shè)和形象塑造。社會(huì)組織應(yīng)通過(guò)設(shè)計(jì)獨(dú)特的標(biāo)識(shí)、口號(hào)和宣傳材料，提升公眾對(duì)其的認(rèn)知度，尤其是針對(duì)為老年人提供服務(wù)的社會(huì)組織，更要不斷優(yōu)化與設(shè)計(jì)適合老年人需求的服務(wù)。最后，必須加強(qiáng)其內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制。社會(huì)組織的從業(yè)人員必須堅(jiān)守職業(yè)道德，嚴(yán)格自律，杜絕腐敗行為，對(duì)于失信的社會(huì)組織和從業(yè)人員，列入黑名單，以示懲戒。政府應(yīng)積極鼓勵(lì)公眾和媒體加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督，形成全社會(huì)共同參與的良好氛圍，從而共同推動(dòng)社會(huì)組織健康、有序地發(fā)展。

（作者系長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)碩士研究生）