“印太經濟框架”貿易議題發展動向及對亞太區域合作的影響

［摘要］ “印太經濟框架”（IPEF）是美國“印太戰略”在經濟貿易領域的主要抓手。自美國總統拜登于2021年10月在東亞峰會上正式提出IPEF以來，其進程一直處于快速發展中，尤其聯通的經濟、韌性的經濟、清潔的經濟和公平的經濟四大支柱的談判突飛猛進。IPEF雖然不是傳統意義上的自由貿易協定，但其在經濟貿易議題上的內容卻越來越具體，新趨勢、新動向也日趨呈現。文章采用比較研究方法，對IPEF與TPP、RCEP、APEC等亞太區域合作貿易議題進行比較，認為IPEF貿易議題具有戰略性和前瞻性，并分析其對亞太區域合作產生的沖擊，可能改變20世紀60年代以來亞太地區形成的區域合作機制。為降低IPEF對中國造成的負面影響，中國應深化改革、擴大開放，并推動亞太區域合作機制與貿易議題創新，深化亞太區域合作。

［關鍵詞］ “印太戰略”；“印太經濟框架”；貿易議題； APEC

［作者簡介］ 楊澤瑞，中國太平洋經濟合作全國委員會委員，北京 100005

［中圖分類號］ D814.1；D822；F113" " " ［文獻標識碼］ A" " " "［文章編號］1003－2479（2024）04-048-11

2023年11月16日，“印太經濟框架”（Indo-Pacific Economic Framework， IPEF）14國領導人在美國舊金山舉行首腦會議，宣布IPEF的談判和機制化建設取得突破性進展。IPEF作為美國“印太戰略”在經濟貿易領域的抓手，自美國總統拜登于2021年10月在東亞峰會上正式提出以來，其進程一直在快速發展。雖然美國號稱IPEF包括聯通的經濟、韌性的經濟、清潔的經濟和公平的經濟四大支柱，不是傳統意義上的自由貿易協定，但其在經濟和貿易議題的內容卻越來越具體，新趨勢、新動向也日趨呈現。本文將研究IPEF的發展歷程，分析IPEF貿易議題的動向，比較IPEF貿易議題與《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）和亞太經濟合作組織（APEC）議題的異同，討論IPEF對APEC及地區合作的影響，并提出中國應對IPEF挑戰的初步思考。

一、“印太經濟框架”進程正在加速

2021年10月，美國總統拜登以視頻方式出席東亞峰會時，首次提出“印太經濟框架”概念。拜登稱，美國對印太地區的愿景是一個開放的、聯通的、繁榮的、有韌性的和安全的地區；該框架將圍繞貿易便利化、數字經濟與技術標準、供應鏈彈性、脫碳與清潔能源、基礎設施、勞工及其他共同感興趣的領域制定標準1。美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）明確指出，IPEF是獨立于中國的安排。 美國副貿易代表莎拉·比安奇（Sarah Bianchi）表示，美國能夠實現大規模的、有實效性的經濟框架2。

IPEF無疑是美國“印太戰略”在經濟貿易領域的重頭戲。自2017年1月總統特朗普上任伊始，美國發動了針對中國的貿易制裁。總統拜登2021年1月上臺后，愈演愈烈的中美貿易摩擦不僅沒有停止，反而演化成全方位的博弈。美國試圖與中國“脫鉤”，兩國關系惡化導致區域合作狀況日趨艱難。

（一）“印太經濟框架”形成過程

2022年2月11日，拜登政府發布了美國第二份《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy of the United States），闡述了“印太戰略”的五大支柱——自由開放、集體能力、共享繁榮、增進安全和建立韌性1。該報告提出了未來12～24個月“印太戰略”的行動方案，包括：向印太地區投入更多資源，如強化在東南亞和太平洋島國的外交存在，以及增強該地區的海上執法力量等；在2022年上半年發起“印太經濟框架”；強化軍事威懾，包括盡快落實美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）；支持東盟“中心地位”2；支持印度的地區領導地位，突出印度作為地區安全提供者的新角色；推動美日印澳“四邊對話”機制（QUAD），將其打造成印太地區的首要集團；拓展美日韓三國合作；與盟友一道共同推進太平洋島國開發；支持印太地區良治與問責；在印太地區構建可信的、安全的數字基礎設施網絡；等等。與特朗普政府2019年6月1日推出的美國第一份《印太戰略報告》相比，拜登政府的這份報告在目標、手段、路徑等方面更加具體，也更有操作性3。可以看出，美國這兩年在亞太地區的行動，基本上是在落實報告里的規劃。共和黨特朗普政府繼承了民主黨奧巴馬政府后期的對華政策調整，民主黨拜登政府又繼承和發展了共和黨特朗普政府的“印太戰略”，并在國家戰略、軍事安全、經濟貿易三個層面日益具體化。兩黨對華政策的延續表明“印太戰略”不會隨著美國政府人事更替而變化。

（二）“印太經濟框架”談判進展

2022年5月23日，美國總統拜登在日本東京正式宣布啟動“印太經濟框架”，初始成員國包括美國、印度、日本、韓國、文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南、澳大利亞、新西蘭和斐濟等14國。領導人發布的共同聲明稱，IPEF由貿易、供應鏈、清潔能源脫碳與基礎設施、稅收與反腐敗四部分構成，將在各領域簽訂政府間協定。IPEF的14個成員國總人口占世界總人口的32%，占世界經濟總量的40%，世界貿易量的28%，在未來可能會吸收更多的印太國家4。但印度出于自身原因，已明確宣布不參與IPEF在貿易支柱的談判。

2022年7月13—14日，IPEF在新加坡舉行了首次高級官員和專家會議。各國就框架設想的實質性內容進行了討論，并決定在未來幾個月繼續保持密切接觸。同年7月26日，美國政府主辦了一場IPEF部長級視頻會議，由美國貿易代表戴琪和商務部部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）主持，討論的議題包括貿易、供應鏈、清潔能源、基礎設施、稅收與反腐敗等。戴琪多次表示，IPEF談判會加速進行，最快會在2023年完成談判5。美國的目標是在2023年11月APEC領導人非正式會議前基本完成IPEF的談判。2022年9月，IPEF在美國洛杉磯舉行第一次部長級會議，并就四個支柱談判的框架達成一致。2022年12月以來，IPEF舉行了多次談判（見表1）。在正式談判加緊推進的同時，IPEF的擴員行動也在進行。據媒體報道，加拿大很可能加入IPEF，成為IPEF啟動后的第一個新成員。

與1989年9月開始的APEC進程、2010年3月擴員后的TPP進程和2013年5月開始的RCEP進程相比，IPEF進程明顯要快得多。可以看出，IPEF進程沒有一般國際機制、國際協議談判的“預熱、加速、沖刺”等逐步升溫過程，而是從一開始就是“沖刺”。美國對IPEF急于求成之心昭然若揭。

表1 “印太經濟框架”概況

[參與國家 美國、印度、日本、韓國、文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南、澳大利亞、新西蘭、斐濟 目的 提高印太經濟體的韌性、可持續性、包容性、經濟增長、公平和競爭力；促進印太地區的合作、穩定和繁榮 協議內容：

四大支柱 支柱一：聯通的經濟，即貿易議題；

支柱二：韌性的經濟，即供應鏈議題；

支柱三：清潔的經濟，即新能源議題；

支柱四：公平的經濟，即反腐敗與稅收議題； 進程 2021年10月 美國總統拜登在東亞峰會上提出概念 2022年5月 美國總統拜登在日本東京正式啟動 2022年9月 在美國洛杉磯舉行第一次部長級會議 2022年12月 在澳大利亞布里斯班舉行第一輪談判 2023年2月 在印度新德里舉行第二至第四支柱的特別談判 2023年3月 在印度尼西亞巴厘島舉行第二輪談判 2023年5月 在新加坡舉行第三輪談判 2023年5月 在美國底特律舉行第二次部長級會議；完成第二支柱——供應鏈支柱的談判 2023年6月 舉行部長級視頻會議 2023年7月 在韓國釜山舉行第四輪談判 2023年9月 在泰國曼谷舉行第五輪談判 2023年10月 在馬來西亞吉隆坡舉行第六輪談判 2023年11月 在美國舊金山舉行第三次部長級會議和領導人峰會，簽署了《供應鏈協定》 2024年6月 在新加坡舉行第四次部長級會議，簽署了《清潔經濟協定》《公平經濟協定》和《IPEF協定》 ]

資料來源：作者根據相關資料制表。

二、“印太經濟框架”貿易議題的動向

為什么拜登政府發起的是“印太經濟框架”而不是“印太經濟協定”呢？美國總統國家安全事務助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）對此解釋說，“印太經濟框架”是21世紀的經濟安排，旨在從制定數字經濟規則到確保安全和有韌性的供應鏈，再到幫助基礎設施和清潔能源轉型，提高透明度、公平稅收和反腐敗的標準，以應對21世紀的經濟挑戰。沙利文沒有明說的是，在特朗普政府于2017年1月宣布退出TPP之后，拜登政府已不可能從國會得到授權開始新一輪的經濟貿易協定談判。

（一）“印太經濟框架”的主要議題

2022年5月23日IPEF正式啟動時，領導人發布關于IPEF四個支柱目標和內容的聲明1。經過兩年的演繹，美國對“印太經濟框架”四大支柱的解釋越來越具體。其中聯通的經濟（connected economy）指的是在國際貿易領域加強合作，制定國際經貿規則，包括數字跨境流動與數字本地化標準，應對在線隱私、歧視以及對人工智能的不道德運用；尋求建立強勁的勞工和環境標準以及公司責任條款等。韌性的經濟（resilient economy）指的是提升供應鏈的韌性，降低因供應鏈斷裂而造成的物價飛漲和增加民眾生活成本，包括建立供應鏈預警機制，確保對關鍵原材料和加工材料、半導體、重要礦產和清潔能源技術的獲取，改善關鍵領域的可追溯性，合作推進生產的多樣化布局，確保物流體系的便利性、暢通性與高效性。清潔的經濟（clean economy）指的是應對氣候變化而采取的行動，如在可再生能源、除碳、能效標準、遏制甲烷排放的新措施等方面加強合作；加速清潔能源技術的開發和部署；加快綠色、可持續的基礎設施建設，創造高薪工作機會等。公平的經濟（fair economy）指的是為維持良好的競爭環境而采取的措施，如加強稅收、反洗錢、反賄賂機制建設，包括交換稅務信息、根據聯合國標準將賄賂定為刑事犯罪、打擊腐敗，以促進公平競爭，等等。

雖然用詞時有不同，內部邏輯關系也有交叉，但IPEF強調的四大支柱——貿易、供應鏈、基礎設施與去碳化、稅收與反腐敗——是始終沒變的。在貿易議題方面，IPEF特別強調了勞工、環境及氣候變化、數字經濟、農業、監管透明度、競爭規則和貿易便利化等子領域。

表2 “印太經濟框架”四大支柱主要內容演變

[2021年10月 東亞峰會 提出“印太經濟框架”概念 2022年5月 美國總統拜登訪問日本 在日本東京正式啟動IPEF；提出“聯通的經濟、韌性的經濟、清潔的經濟、公平的經濟”四大支柱 2022年9月 洛杉磯第一次部長級會議 提出“四大支柱”的目標和內容 2022年12月 澳大利亞布里斯班第一輪談判 提出談判框架和部分文本 2023年2月 印度新德里特別談判 第二至第四支柱特別談判 2023年3月 印度尼西亞巴厘島第二輪談判 美國、澳大利亞、新西蘭提出談判的文本文件 2023年5月 新加坡第三輪談判 各支柱深入談判 2023年5月 IPEF部長級會議 基本完成“供應鏈支柱”談判 2023年7—10月 第四至第六輪談判 第二、三、四支柱深入談判； 2023年11月 IPEF第三次部長級會議和領導人峰會 簽署 《供應鏈協定》

基本完成第三、四支柱談判；

美國宣布第一支柱談判取得進展，2024年繼續談判 2024年6月 IPEF第四次部長級會議 簽署《清潔經濟協定》《公平經濟協定》和《IPEF協定》 ]

資料來源：作者根據公開資料整理制作。

（二）“印太經濟框架”的新特征

IPEF啟動時，美國提出了IPEF總體性原則和目標，但其同時表示，IPEF在四大支柱領域參與的國家、談判推進的速度和策略、執行的力度都不同。可以看出，拜登政府傾向于采用靈活磋商等非正式的執行機制，而不是建立一個類似TPP的正式協定。IPEF注重的是長期的“規則”和“標準”的設定，從而便利貿易和投資、加強各國經濟的融合和一體化。這是IPEF與TPP等傳統自由貿易協定的最大區別。

在IPEF第一支柱“聯通的經濟”方面，多輪的會議與談判使貿易議題領域的內容越來越具體1。2022年5月23日IPEF正式啟動時，領導人聲明只是原則性地表示“尋求建立高標準、包容性、自由和公平的貿易環境，并在貿易和技術政策方面制定新的創造性方法，以推進一系列廣泛的目標”。2022年9月9日，IPEF貿易部長會議公布了貿易議題未來談判的內容，包括勞工、環境、數字經濟、貿易便利化、農業、競爭政策、透明度和良好規制實踐、包容性、技術援助與經濟合作，以努力推進“有彈性、可持續性和包容性”的貿易政策目標2。2022年12月IPEF第一輪談判時，美國貿易代表辦公室提出了第一支柱貿易議題的貿易便利化、農業、服務業國內監管、透明度和良好規制實踐的談判文本；美國商務部提出了第二支柱（供應鏈）和第四支柱（公平經濟）的談判文本，并提出了第三支柱（清潔經濟）的概念文件。談判期間，美國與IPEF其他伙伴還就貿易議題的勞工、環境、數字經濟、競爭政策和包容性等子議題進行了詳細的概念討論。2023年2月，在印度新德里舉行的IPEF特別談判中，美國商務部提出了第三支柱（清潔經濟）的談判文本。2023年3月，IPEF第二輪談判在印度尼西亞巴厘島舉行，這是美國在2023年積極推進IPEF進程的新一輪談判。在談判之前，美國公布了勞工、環境、數字經濟和技術援助的談判文本。根據美國的聲明，IPEF伙伴國討論了“第一支柱”文本內容，并就早些時候在澳大利亞布里斯班和印度新德里提出的其他議題進行了后續討論。澳大利亞和新西蘭提出了“包容性”議題的文本。2023年5月8—15日，IPEF第三輪談判在新加坡舉行。稍后在美國舉行的IPEF部長級會議宣布，供應鏈支柱的談判基本結束，貿易支柱的談判進展順利，特別是在技術援助、能力建設領域，《技術援助與經濟合作》章節的文本談判取得了實質性進展。又經過韓國釜山、泰國曼谷和馬來西亞吉隆坡三輪談判后，2023年11月14—16日，IPEF先后舉行部長級會議和領導人峰會，簽署 《供應鏈協定》，宣布基本完成第三、四支柱和IPEF協議的談判。與會領導人表示，IPEF將建立部長理事會和委員會，從2024年開始，每年舉行一次部長級會議，每兩年舉行一次領導人峰會，這標志著IPEF的機制化建設邁出了關鍵的一步。

為了回應外界對IPEF未能完成第一支柱談判的質疑，美國單獨發表了聲明，聲稱第一支柱談判取得進展，特別是在貿易便利化、包容性、技術援助和經濟合作、農業等領域；美國與IPEF其他伙伴在2024年會繼續進行新的談判，完成實現互惠互利的貿易支柱成果，包括技術援助和經濟合作，通過強有力且可執行的勞工標準促進工人權利，促進公平、開放和基于規則的貿易使牧場主和農民受益，改善家庭和微型、小型和中型企業的經濟機會； 保護環境； 建立對數字經濟的信任；并推動可持續、公平的經濟增長。IPEF談判為什么會這么順利？總體來說，首先是因為IPEF協議是一個原則性、戰略性、約束力“并非致命”的協定，成員之間無須經過錙銖必較的談判。美國提出IPEF四大支柱多個子議題的談判文本貌似迅速，但這些議題其實是美國政府“有經驗的領域”，是“容易摘取的果子”。隨著進程的深入，文本談判的困難應該會越來越大、越多，特別是在貿易支柱領域的問題應該會更多，2024年的談判仍會有反復。

表3 “印太經濟框架”貿易議題談判的主要內容

[時間 活動 第一支柱——貿易議題內容 2022年5月 日本東京IPEF正式啟動 確定“貿易議題”是IPEF的四大支柱之一 2022年9月 美國洛杉磯第一次部長級會議 提出貿易議題的目標：韌性、可持續性和包容性；

初步確定具體談判領域：勞工、環境、 數字經濟、農業、透明度和良好監管實踐、競爭政策、貿易便利化、包容性、技術援助與經濟合作 2022年12月 澳大利亞布里斯班第一輪談判 美國貿易代表辦公室提出貿易便利化、農業、服務業國內規制、透明度和良好規制實踐的談判文本 2023年2月 印度新德里舉行第二至第四支柱特別談判 美國商務部提出第三支柱（清潔經濟）的談判文本 2023年3月 印度尼西亞巴厘島第二輪談判 美國提出了勞工、環境、數字貿易和技術援助的談判文本；

澳大利亞和新西蘭提出了“包容性”子議題的談判文本；

繼續討論在澳大利亞布里斯班和印度新德里提出的其他議題 2023年5月 新加坡第三輪談判與美國底特律部長級會議 貿易支柱取得重大進展 2023年11月 第三次部長級會議和領導人峰會 在貿易支柱，貿易便利化、包容性、技術援助和經濟合作、農業等領域取得進展 ]

資料來源：作者根據相關資料制表。

在美國貿易代表辦公室2023年3月公布的拜登政府2023年貿易政策議程和2022年年度報告中，IPEF排在第一位，重要性明顯超過APEC和其他各類區域倡議。該報告聲稱，IPEF將應對21世紀面臨的挑戰，特別是那些由新冠疫情和烏克蘭危機而暴露出來的挑戰。美國貿易代表戴琪強調，IPEF的核心是將主要經濟體與新興經濟體聯系起來，以應對 21 世紀的挑戰，并在未來幾年促進公平和有韌性的貿易1 。

（三）關于“印太經濟框架”的評論

對IPEF談判的內容、局限與前景，學者們見仁見智，但國內學者以批判和懷疑的居多。復旦大學國際問題研究院教授趙明昊認為，“印太經濟框架”存在兩個“先天不足”：第一，在這個框架下，美國并不會向其他成員開放市場，這對其他成員來說無疑是無利可圖的“空頭支票”，很難引起足夠的參與熱情；第二，“印太經濟框架”是以拜登政府簽署行政命令的方式推進的，無須經過國會批準，在此情況下，一旦拜登總統任期結束，該框架就面臨“朝令夕改”的風險2。

三、IPEF貿易議題與TPP、RCEP、APEC議題的比較

本文將從傳統議題、深度議題、橫向議題和制度議題四種類型來分析IPEF、TPP、RCEP和APEC的議題。TPP包括30個章節、28個議題，RCEP包括20個章節、18個議題，這兩個協定既有許多共同內容，也存在許多差異。關于貨物貿易和服務貿易等傳統議題，兩個協定都包含貨物貿易、原產地規則、海關程序與貿易便利化、衛生和植物衛生措施、技術性貿易壁壘、貿易救濟、服務貿易、自然人臨時移動（商務人員臨時入境）。關于深度一體化議題，兩個協定都包含投資、電子商務、政府采購、競爭政策與知識產權保護等議題。關于橫向議題，兩個協定都包含合作與能力建設、中小企業等議題。關于制度議題，兩個協定都包含爭端解決機制、初始條款和總定義、機構條款、例外與一般條款、最終條款等。這20個議題是TPP與RCEP都涉及的共同議題，但TPP還包括紡織服裝、金融服務、電信服務、國有企業與指定壟斷、勞工條款、環境保護、競爭力與商務便利化、發展、監管一致性、透明度與反腐敗等10個深度議題和橫向議題。這是RCEP沒有涉及或沒有獨立成章的1。

從機制角度來看，APEC討論的議題對成員沒有約束力，與TPP、RCEP不存在可比性，但作為“觀念的孵化器”，APEC討論的很多議題最后進入世界貿易組織（WTO）為代表的多邊機制、地區合作機制或者雙邊機制，甚至單個成員的內部政策之中。因此，APEC的議題對推動地區合作及更廣義上的地區經濟發展功不可沒。近幾年來，由于中美貿易摩擦、新冠疫情等多種原因，APEC的合作氣氛日益淡薄，討論的議題也越來越宏觀、越來越缺乏可操作性。

作為2023年的東道主，美國把APEC當年的主題設定為“為所有人創造一個有韌性和可持續的未來”，三個優先事項是互聯、創新和包容，強調致力于推動解決供應鏈韌性、數字貿易、互聯互通、中小企業機會、氣候變化和環境可持續性等關鍵問題的工作。同時，美國也強調糧食安全、衛生健康、反腐敗、數字化、婦女經濟賦權及支持弱勢社區等問題。2023年2月舉行的第一次高官會還強調了貿易和投資、數字化和創新、可持續性和包容性增長等領域，及完善APEC 商務旅行卡（ABTC）、加強反腐敗合作等領域的工作。同年5月舉行的第二次高官會繼續推進上述工作，特別是在可持續發展和包容性領域的“馬努阿議程”和數字經濟領域的“數字太平洋議程”等工作上2。但在美國舊金山，APEC部長會議聲明和領導人聲明則乏善可陳，跟“轟轟烈烈”的IPEF相比，APEC討論的內容黯然失色。

作為2022年的東道主，泰國將當年APEC的主題設定為“開放、連通、平衡”，重點關注包容性和可持續增長、促進經濟與環境之間的平衡，以及促進貿易和投資。APEC領導人通過了《生物循環綠色經濟曼谷目標》（BCG目標）。BCG目標作為全新的概念，符合世界各國對環境保護、氣候變化尋求解決方案的需要。APEC通過的“安全通道”（safe passage）倡議、啟動的APEC旅游信息門戶網站，無疑是對APEC商務旅行卡工作的擴充。

對比APEC這兩年的議題，可以很明顯地看到，2023年議題一方面是APEC近年來討論議題的繼續，另一方面又是在呼應IPEF討論的內容，比2022年的議題廣泛且有針對性。雖然APEC議題沒有約束性，但每年的東道主都在為自己感興趣的議題造勢，這一點在2023年表現尤其明顯。美國是這方面的“行家里手”，試圖將APEC打造成為IPEF議題造勢的舞臺，戰略性明顯更強。

表3 IPEF貿易議題與TPP、RCEP、APEC議題比較

[分類 IPEF貿易

支柱議題 TPP議題 TPP獨有而RCEP

沒有的議題 RCEP議題 APEC議題

（近兩年） 傳統

議題 貿易便利化 貨物貿易、原產地規則、海關程序與貿易便利化、衛生和植物衛生措施、技術性貿易壁壘、貿易救濟、服務貿易、自然人臨時移動 紡織服裝、金融服務、電信服務 貨物貿易、原產地規則、海關程序與貿易便利化、衛生和植物衛生措施、技術性貿易壁壘、貿易救濟，服務貿易、商務人員臨時入境 亞太自由貿易區、完善APEC 商務旅行卡 深度

議題 勞工、環境、數字貿易和技術援助、包容性等 投資、電子商務、政府采購、競爭政策和知識產權保護 勞工、環境 投資、電子商務、政府采購、競爭政策與知識產權保護 互聯、創新和包容、數字化、數字貿易、氣候變化和環境可持續性等 橫向

議題 農業、服務業國內規制、透明度和良好規制實踐等 合作與能力建設、中小企業 國有企業與指定壟斷、

競爭力與商務便利化、發展、監管一致性、透明度與反腐敗 合作與能力建設、中小企業 供應鏈韌性、互聯互通、中小企業機會、糧食安全、衛生健康、反腐敗、婦女經濟賦權、支持弱勢社區、反腐敗等 制度

議題 談判結束時會有 爭端解決機制、初始條款和總定義、機構條款、例外與一般條款、最終條款 爭端解決機制、初始條款和總定義、機構條款、例外與一般條款、最終條款 無 ]

資料來源：作者根據相關公開資料整理。

將IPEF貿易議題的談判內容與TPP、RCEP的章節對比，可以很明顯地看出三者之間的巨大差距：IPEF貿易議題的談判基本上不包括傳統議題（淺度一體化議題），重點是深度議題和橫向議題；RCEP雖然也涉及深度議題和橫向議題，但重點還是傳統議題；TPP議題則要平衡得多，在傳統議題上水平更高，在深度議題和橫向議題上則內容全面，代表了“21世紀的、高水平的自由貿易協定”。

在傳統的貿易投資自由化領域，IPEF將談判貿易便利化作為子議題；在數字經濟與電子商務等深度議題領域，IPEF討論的內容超過TPP所能達到的水平；在橫向議題領域，IPEF討論的是各成員國內規制的協調與一致問題。因此，IPEF貿易議題不是討論降低關稅等傳統議題，而是直奔TPP涉及的深度議題和橫向議題，及TPP尚未涉及的最新一代議題。

很明顯，IPEF的目標是建設新型的貿易自由化與便利化規則。雖然IPEF不涉及降稅，但標準、程序和規制的一致化勢必導致貿易便利化，既會出現貿易轉移，也會產生貿易創造，從而最終推動貿易增長。如果再加上第二至第四支柱議題的談判，可以發現IPEF開創了國際經貿協議談判的新領域，是超越TPP、《美墨加三國協定》（USMCA）和《跨大西洋貿易與投資伙伴協定》（TTIP）的新一代經濟貿易協議。雖然IPEF的談判尚未完成，美國也有退出TPP、中途放棄美洲自由貿易區（FTAA）協議的先例，但考慮到地區合作局勢的劇變，懷疑美國政府的決心或者IPEF的長期效果是毫無道理的。IPEF會如何與自由貿易、市場開放聯系起來，從而增加吸引力和約束力呢？很多人對此有過探討。比如，新加坡前總理李顯龍建議IPEF應該包括數字經濟貿易的內容，讓人回想起2021年拜登剛任美國總統時探討過的《跨太平洋數字貿易協定》。2023年，美國趁舉辦APEC會議之際，“適時”地提出了“數字太平洋議程”，明確指出該議程的目的就是“打造管理數字經濟的規則、規范和標準”1。因此，數字經濟與貿易規則在IPEF貿易支柱中的地位會很突出。

2022年12月IPEF第一輪談判前，彼特森國際經濟研究所（PIIE）的布朗（Chad Bown）采訪了美國前副貿易代表、TPP美國首席談判官芭芭拉·維索（Barbara Wiesel），談到了IPEF與美國市場開放的問題。維索認為，IPEF貿易支柱會有很多議題與TPP重復，環境議題應該會有突破，但勞工議題不太容易定義。維索特別提到IPEF與美國市場開放聯系起來的途徑，比如，使用“軸心—輻條模式”（Hub-and-Spoke Approach），推動IPEF成員間的產業鏈分工，使產業鏈條上的產品優先進入美國；又比如，授權IPEF成員通過《降低通脹法》《購買美國貨法》等美國國內法律進入美國市場，變相擴大市場開放，等等。當然，這又涉及政府采購、原產地規則的調整等自由貿易協定中的傳統議題1。

四、IPEF對APEC機制的沖擊及發展前景

IPEF的“橫空出世”打亂了APEC“布城愿景”所設定的“2040年亞太共同體”建設，更讓“奧特亞羅瓦行動計劃”無法行動。因為新冠疫情、中美貿易摩擦等主客觀因素的影響，APEC2020—2022年的東道主馬來西亞、新西蘭和泰國無法積極推動APEC進程，使APEC討論的議題日益空洞和單調。

（一）IPEF對APEC機制的沖擊

2023年的APEC東道主美國本可以像1993年主辦西雅圖會議時一樣，大大推進APEC的亞太共同體建設，但已“變心”的美國卻將注意力全放在IPEF的談判上，只是將APEC當成推銷IPEF理念的平臺。2024年的APEC東道主秘魯，因為自身分量過小，在地區合作進程中難以主導方向。2025年的APEC東道主韓國，又適逢極端親美的尹錫悅總統執政，主辦APEC會議也只會緊跟美國的“印太戰略”，為IPEF搖旗吶喊。因此，今后的幾年，APEC進程將進入困難期。國內外對IPEF的質疑非常普遍，就連很多美國前政府官員等內行人也對IPEF的必要性和可行性表示懷疑。但當前判斷IPEF對APEC及地區合作前景的影響還為時尚早，畢竟IPEF才剛剛起步一年。美國的雄心與現實還是有距離，特別是在地區合作中，美國有過多次失敗的例子，比較有代表性的就是FTAA和TPP。回顧歷史，美國力推10年的FTAA仍以失敗告終，表面上看核心原因是政體與人權等問題，但其實是南北美洲之間的巨大差異，使創建包括整個美洲的自由貿易區并不成熟。雖然當時冷戰剛剛結束、全球化與地區化發展順利，但南美洲既有古巴這個社會主義政權，也有委內瑞拉、巴西和智利等一批左右搖擺的國家，并不可能構建一個統一的自由貿易區。

（二）IPEF的發展前景

美國對IPEF會不會重蹈FTAA和TPP的覆轍？在筆者看來不會——前者是因為過于理想而失敗，后者是因為美國國內政治而失敗，而IPEF明顯地規避了這些問題，在機制建設、內容和成員等方面取得了新的突破。作為“印太戰略”的重要一環，美國提出IPEF的原因是與中國“脫鉤”，IPEF只是“落實印太戰略在經濟貿易領域的手段”，而不是目的。這是中美貿易摩擦與兩國博弈的必然后果。只要踐行“印太戰略”這個大方向不變，美國推動IPEF的行動就不會停止。IPEF進程將是長期性的，可能會持續一代人的時間。這個進程會快會慢，但因為與中國“脫鉤”這個目標明確，IPEF即使有挫折也只會是暫時的。IPEF進程將是顛覆性的，破壞當前的地區合作框架，沖擊APEC為代表的亞太合作及以東盟與中日韓（10+3）、東亞峰會為代表的東亞合作進程，讓APEC、10+3等機制日益虛化，并讓CPTPP、RCEP效果遞減，對成員逐步失去吸引力。IPEF進程是前瞻性的，在議題設置上將超越CPTPP、USMCA和TTIP，重點解決經貿中的深度議題和橫向議題。在全球關稅已大幅降低、國內規制成為國際貿易投資主要障礙的情況下，IPEF不管將來對這些議題解決的程度如何，也必將開創眾多國際經貿談判的新領域，完全有可能成為新一代經濟貿易框架的模板。IPEF進程是革命性的，將重建本地區的經濟合作機制，并通過貿易和投資重建印太地區的產業鏈、供應鏈和價值鏈，重新布局高科技產業。在約束力方面，IPEF應該是“虛實結合”，有些內容有約束力、有些內容又比較松散。2023年5月27日舉行的IPEF部長級會議關于《IPEF供應鏈協定》的聲明，充分證明了IPEF的前瞻性和革命性。部長們表示，IPEF成員將成立三大機制——IPEF供應鏈理事會、IPEF供應鏈危機應對網絡和IPEF勞工權利咨詢委員會來確保供應鏈的安全，開展供應鏈領域的合作1。可以看出，IPEF在供應鏈領域的工作，性質類似于經濟合作與發展組織（OECD），而不是WTO，2023年11月舉行的IPEF部長會議和領導人峰會則標志著IPEF的機制化建設已初步完成。因此，IPEF將是一個逐步遞進的過程，這個過程可能需要一二十年的時間才能看出效果，現在尚處于早期階段。

關于IPEF對APEC及地區合作的直接影響，當前至少從表面上看，IPEF不會沖擊APEC的議題，也不會馬上取代其他的地區合作機制。但是，從2022年開始，美國“印太戰略”及IPEF的出臺對亞太—印太地區的經濟合作影響巨大，根本性地改變了20世紀60年代興起的亞太合作進程和20世紀90年代興起的東亞合作進程。亞太—印太地區的合作進入過渡期，以APEC為代表的亞太合作將逐步過渡到以IPEF為代表的印太合作。

五、IPEF對中國的挑戰及應對策略

有學者稱，“印太經濟框架”破壞多邊貿易規則、擾亂亞太地區秩序、威脅亞太區域價值鏈和供應鏈體系穩定、加劇亞太區域經濟合作碎片化的風險、對APEC合作產生離心力2。這些評論無疑都是正確的——IPEF出臺的目的就是排除中國、打碎既有的地區合作框架、重建排他性的地區合作機制，問題的關鍵其實是應對。

（一）IPEF對中國的挑戰

一是IPEF在戰略層面將 “坐實” 美國力推的“印太戰略”， 使中美博弈機制化， 讓中美雙邊博弈變成中國與地區其他主要國家的集體博弈，根本性地破壞了中國的戰略與安全環境。二是IPEF破壞了地區合作環境，既讓APEC、東盟與中日韓（10+3）等地區合作機制日趨虛化，也讓CPTPP、RCEP等地區貿易安排效果遞減，對成員逐步失去吸引力。IPEF創建的排除中國的合作框架限制了中國參與區域合作的渠道。三是IPEF在雙邊關系上，機制性地拉攏日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭和菲律賓等區域主要國家與中國分裂， 從而事實上挑撥中國與這些國家的關系，讓中國與印太地區大部分國家的雙邊關系更難處理。四是IPEF在經濟發展方面，“四大支柱”的協定必將加深成員間的產業鏈、供應鏈的重新布局，通過貿易轉移和貿易創造，讓本地區的高科技產業、高附加值領域與中國“脫鉤”，從而阻礙中國的進一步發展。

（二）中國應對策略構建

一是切實推進改革開放。特別是對外開放方面，對標高標準國際經貿新規則，對國內市場監管規則進行修訂，采取新的步驟打造“改革開放2.0版”，真正地將自己國家的命運與國際社會、本地區聯系在一起。二是在雙邊層面，穩妥改善中美關系，降低博弈的強度和“脫鉤”的烈度，靈活地使用“斗爭與合作”兩手；同時，改善與日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭等區域國家的關系，并推動中日韓自由貿易區談判持續進行。三是在區域合作層面，適度推進中國—東盟自由貿易區、瀾滄江—湄公河合作機制、RCEP持續升級，力爭做出更大成績，以此“對沖”IPEF帶來的負面影響。同時，盡快啟動和完成加入CPTPP和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）的談判。當前，美國“印太戰略”與IPEF的啟動，對中國申請加入CPTPP、DEPA產生負面影響。相關國家要么久拖不決，要么架空CPTPP和DEPA后再讓中國加入。但即使如此，早日加入仍應是中國的方針，這是積極推進改革開放最好的表現。四是在APEC層面，增加APEC內部的合作面，如同意APEC擴大討論內容到安全等領域，同意APEC擴員，邀請巴拿馬、哥倫比亞和印度等國家參加，等等，以盡量維持APEC合作平臺的作用，延長其壽命。雖然“從亞太到印太”是地區合作的發展趨勢，但技術性地延緩本地區的印太化進程仍是有意義的。五是盡早表態中國有意加入IPEF。印太地區是中國安身立命的根基所在。為避免APEC沿印太第一島鏈分裂成為兩個平行的供應鏈，中國應對IPEF持開放態度，雖然美國當前不可能同意中國加入，但中國作為姿勢的表態，必將站到道義的制高點。當然，外交是內政的延續。中國應對美國“印太戰略”和IPEF的核心，其實是在新時代如何對待改革開放的問題。深化改革、擴大開放，打造一個良好的區域合作環境，將是中國進一步發展的關鍵，是中國能否在21世紀中葉建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家的關鍵。

（責任編輯：張" 磊）

Development Trends of Trade Issues in the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity and Its

Impacts on Asia-Pacific Regional Cooperation

Yang Zerui （China National Committee for Pacific Economic Cooperation， Beijing， 100005， China）

Abstract： The Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity（IPEF） is the cornerstone of the U.S.Indo-Pacific strategy in the field of economy and trade. Since the official proposal by U.S. President Biden at the East Asia Summit in October 2021， the IPEF process has been rapidly advancing， particularly with negotiations on the four pillars of \"Connected Economy （I）， Resilient Economy （II）， Clean Economy （III）， and Fair Economy （IV）\". Although IPEF is not a traditional free trade agreement， its content on economic and trade issues is becoming increasingly specific， and new trends are emerging. In the paper，a comparative research method is adopted to compare IPEF with TPP， RCEP， and other Asia-Pacific regional cooperation and trade issues， and is believed that IPEF trade issues are strategic and forward-looking. In addition， the analysis is conducted on their impact on Asia-Pacific regional cooperation， which may change the regional cooperation mechanism formed in the Asia-Pacific region since 1960s. To mitigate the negative impact of IPEF on China， China should deepen reforms， expand openness， and promote innovation in the Asia-Pacific regional cooperation mechanism and trade issues， deepening Asia-Pacific regional cooperation.

Keywords： Indo-Pacific strategy; Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity; trade issues; APEC

［基金項目］ 福建社會科學院課題“以亞太合作到印太合作：回顧與展望”

1The White House. Readout of President Biden’s participation in the East Asia Summit［EB/OL］.（2021-10-27）［2024-06-12］. https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/27/readout-of-president-bidens-participation-in-the-east-asia-summit/.

2鳳山太成. 美國主導對抗中國的框架最早5月啟動［EB/OL］.（2022-04-08） ［2024-06-12］. https：//cn.nikkei.com/politicsaeconomy/economic-policy/48186-2022-04-08-10-12-25.html.

1The White House. US Indo-Pacific Strategy［R］.（2022-02）［2024-06-12］. https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.

2錢宇明.拜登政府的東南亞政策發展軌跡、影響及趨勢［J］.東南亞縱橫，2023（1）：87-101.

3陳積敏.拜登政府印太戰略報告評析［EB/OL］.（2022-03-14）［2024-06-12］.http：//cn.chinausfocus.com/foreign-policy/20220314/42553.html.

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5Reuters. USTR’s Tai： Indo-Pacific trade talks could see results this year［EB/OL］.（2023-04-20）［2024-05-20］. https：//www.reuters.com/markets/ustrs-tai-indo-pacific-trade-talks-could-see-results-this-year-2023-04-20/.

1貿易：我們尋求建立高標準、包容性、自由和公平的貿易環境，并在貿易和技術政策方面制定新的創造性的方法，以推進一系列廣泛的目標。這些目標包括為經濟活動和投資提供動力，促進可持續和包容性的經濟增長，并使工人和消費者受益。我們的努力包括但不限于在數字經濟方面的合作。供應鏈：我們致力于提高供應鏈的透明度、多樣性、安全性和可持續性，使其更具韌性和一體性。我們尋求協調危機應對措施；擴大合作以更好地做好減輕“斷鏈”影響的準備，從而更好地確保工商業連續性；提高物流效率并支持行動；確保獲得關鍵原材料和加工材料、半導體、重要礦產和清潔能源技術。 清潔能源、脫碳和基礎設施：我們根據《巴黎協定》的目標，以及努力支持我們人民的生計，我們計劃加快清潔能源技術的開發和利用，以實現我們經濟的脫碳和增強對氣候影響的抵御能力。這涉及深化技術合作、調動資金（包括優惠融資）、尋求通過支持可持續和持久基礎設施發展以及提供技術援助來提高競爭力和加強互聯互通的方法。稅收和反腐敗：我們致力于通過現有的多邊義務、標準和協議，在印太地區制定和執行有效和穩健的稅收、反洗錢和反賄賂機制來促進公平競爭、遏制逃稅和腐敗。這涉及分享專業知識和尋求方法，支持推進負責任的和透明的系統所需的能力建設。見Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity［EB/OL］.（2022-05-23）［2024-06-12］. https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/may/statement-indo-pacific-economic-framework-prosperity.

1USTR. Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity［EB/OL］.（2023-04-30）［2024-06-30］. https：//ustr.gov/ipef.

2USTR. Statement from USTR Spokesperson Adam Hodge on December IPEF Negotiating Round in Australia［EB/OL］.（2022-11-14）［2024-04-14］.https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/november/statement-ustr-spokesperson-adam-hodge-december-ipef-negotiating-round-australia.

1USTR. Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity［EB/OL］.（2023-04-30） ［2024-05-30］. https：//ustr.gov/trade-agreements/agreements-under-negotiation/indo-pacific-economic-framework-prosperity-ipef.

2趙明昊. “印太經濟框架”：美地緣競爭新工具［EB/OL］.（2022-06-15）［2024-06-15］. https：//iis.fudan.edu.cn/e3/4a/c6897a451402/page.htm.

1全毅. CPTPP與RCEP協定框架及其規則比較［EB/OL］.（2022-05-17）［2024-05-17］. http：//www.ccg.org.cn/archives/69558.

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1USTR. The U.S. 2023 APEC Host Year Digital Pacific Agenda. 2023APEC第二次高官會文件.

1PIIE. What is the Indo-Pacific Economic Framework and will it work？［EB/OL］.（2022-12-12） ［2024-06-12］. https：//www.piie.com/blogs/realtime-economics/what-indo-pacific-economic-framework-and-will-it-work.

1IPEF. Press release［EB/OL］.（2023-05-27）［2024-05-27］. https：//static.pib.gov.in/WriteReadData/specificdocs/documents/2023/may/doc2023528205801.pdf.

2劉晨陽. 印太經濟框架破壞多邊貿易規則［EB/OL］.（2023-02-27）［2024-05-27］. http：//m.ce.cn/bwzg/202302/27/t20230227_38414172.shtml.