“印太經濟框架”數字規則：區域合作影響與中國—東盟應對策略

［摘要］ 數字經濟業已成為改變全球競爭格局的關鍵力量，數字規則的制定和推廣則成為各國提升國際影響力，搶占全球數字市場的重要手段。美國在亞洲和大洋洲啟動“印太經濟框架”，期望通過廣泛的經濟合作框架或合作委員會拓展美式規則影響力，從而主導未來數字經濟發展走向，持續數字時代的美式霸權。“印太經濟框架”數字經濟領域涵蓋數字環境、新興技術、基礎設施、監管措施和可持續發展等5個方面的內容，既是對美國此前《印度太平洋戰略報告》內容的承繼，也是與《美日數字貿易協定》為主的美式高標準數字貿易規則的聯動，其倡導高標準合作的同時忽視東盟國家市場準入需求和實際承受能力，實質上是為了堅持貿易保護、阻礙亞太一體化和推廣美式規則。“印太經濟框架”下美國與東盟數字經濟合作的達成，不僅會利用投資和數字技術輸出阻礙中國與東盟的數字合作，而且會向東盟輸出數字發展理念，加劇中國與東盟的“數字鴻溝”，破壞圍繞《區域全面經濟伙伴關系協定》形成的數字經濟合作伙伴關系。因此，中國應當統籌國內國際兩個大局，完善中國數字經濟規則；全面對接國際標準，鞏固數字合作伙伴關系；細化合作內容，共謀數字發展全球規則，共建數字發展新格局。

［關鍵詞］ “印太經濟框架”；數字經濟；數字治理；中國—東盟數字經濟合作

［作者簡介］陳喆，西南政法大學國際法學院副教授，博士后，中國—東盟法律研究中心研究員；王宇函，西南政法大學國際法學院碩士研究生，重慶 401120

［中圖分類號］ F49" " " " " "［文獻標識碼］ A" " " " " " " "［文章編號］1003－2479（2024）04-091-11

美國“印太經濟框架”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）于2022年5月啟動，同年9月舉行首次部長級會議，并于同年12月就草案文本進行了第一輪談判，2023年9月正式發布《供應鏈協議》（第二支柱）文本。截至2024年2月，IPEF共舉行了3次部長級會議，舉行了7輪印太經濟繁榮框架談判。自中國提出共建“一帶一路”倡議、申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA），并伴隨著《區域全面經濟伙伴關系協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）的合作升級，中國與東盟國家的合作關系不斷深化，雙方合作范圍擴展到數字經濟領域。然而，IPEF的啟動可能成為美國破壞中國與東盟數字合作的關鍵武器。當前，IPEF引起了廣泛關注，既有研究多從框架整體出發，探索框架的本質并提出應對策略1，也有對框架啟動后產生的影響進行研究2，還有從框架內的數字經濟角度剖析美國與東盟的戰略意圖和影響1，但較少有學者從中國與東盟數字經濟合作的視角對IPEF產生的影響進行研究。東盟國家數字經濟快速發展，具有堅實的發展基礎和廣闊的發展前景，成為未來全球數字經濟發展的戰略要地。中國正處于數字經濟發展關鍵階段，應當關注IPEF對中國與東盟數字經濟合作進程的影響，鞏固與東盟的數字合作伙伴關系，共同構建惠及全球數字經濟發展的國際規則與秩序。因此，本文擬重點分析IPEF中數字經濟規則的核心內容，結合中國與東盟數字經濟合作現狀，考察雙方在數字經濟合作中存在的問題與挑戰，并在此基礎上提出中國與東盟數字經濟合作路徑和策略選擇。

一、IPEF中數字經濟領域的主要內容與特點

IPEF包括4大關鍵支柱，即互聯互通的經濟、有韌性的經濟、清潔的經濟和公平的經濟，每一支柱下又包含不同議題2。數字經濟屬于互聯互通經濟即貿易議題的核心內容，當然，并不排除數字經濟涉及其他支柱的相關議題。雖然目前第一支柱并未達成一致協議，但IPEF貿易支柱的首次部長級會議就數字經濟部分已經達成共識，主要包括數字環境、新興技術、基礎設施、監管措施和可持續發展5個部分的內容。在對美國長期的戰略政策和簽訂的雙邊與多邊條約進行研究的基礎上，不難發現，IPEF中數字經濟領域縱向上是對《印度太平洋戰略報告》（以下簡稱《印太戰略報告》）、《美國印太戰略框架》的承繼，橫向上是對數字經濟規則的“美式模板”從雙多邊向區域的延伸。

（一）IPEF中數字經濟領域的主要內容

1.以環境信任為前提

數字經濟的核心在于數據的使用和流通，目前，世界上關于數據流動的模型主要有3種：主張數據自由流動的美國模式、主張數據有條件流動的歐盟模式和主張數據限制性流動的中國模式。IPEF提出通過建立信任的環境，以加強在線信息的獲取和互聯網的使用3。這與傳統的美式數字貿易規則核心內容相一致，即推動跨境數據自由流動和禁止數據本地化。值得一提的是，美國致力于將APEC跨境隱私規則（Cross Border Privacy Rules， CBPR）體系和處理者隱私認可（Privacy Recognition for Processors， PRP）機制確立為跨境數據流動的主要標準之一，支持數據的自由流動以及有效的數據和隱私保護，IPEF數字經濟規則可能會對此有所體現4。由于日本、澳大利亞、新加坡、新西蘭、文萊、馬來西亞和越南等既是IPEF成員國也是CPTPP成員國，這意味著他們已經接受美式高標準數字貿易規則。

2.以新興技術為支撐

近年來，數字技術革命正在重整全球經濟重心、調整世界規則和秩序，圍繞數字核心技術的競爭也成為大國博弈的焦點。IPEF作為美國戰略競爭的新工具，其對發展新興技術的倡導主要包括兩個方面。一方面，美國迫切需要與IPEF的數字盟友強化包括大數據、物聯網、信息和通信技術（ICT）、人工智能和區塊鏈等前沿新興技術的合作。由此，針對澳大利亞、日本、韓國和新加坡等技術強國，美國提議共同負責任地開發和使用新興技術。另一方面，針對菲律賓、印度尼西亞和越南等技術較為落后的國家，由于其較難適應美國提出的高要求的數據標準，因此，美國提出會考慮不同層次國家的經濟發展和能力限制，在適當情況下與這些伙伴展開靈活合作，向其提供技術援助和能力建設支持。

3.以基礎設施為橋梁

數字基礎設施建設是數字經濟發展的重要基礎，在原有美式數字貿易規則涉及海底電纜、數字貿易網絡的基礎上，美國還將信息技術控制權和產業主導權的爭奪引入其主導的新經貿合作框架。IPEF提出推進有彈性和安全的數字基礎設施和平臺，不僅關注第五代移動通信技術（5G）基礎設施、云服務數據中心、海底光纜、操作系統等數字基礎設施的建設，更重要的是與IPEF成員國建設互聯互通的基礎設施為美國帶來數據輸入和產品輸出的雙重便利。在“全球基礎設施和投資伙伴關系”（Partnership for Global Infrastructure and Investment，PGII）的支持下，美國啟動美國—東盟基礎設施和互聯互通平臺，以支持在東南亞地區建設高質量和可持續的基礎設施，并促進《2025年東盟互聯互通總體規劃》的實施。

4.以數字治理為保障

數字基礎設施、治理規范和技術標準共同構成數字基礎骨干，其對數據、信息和知識的流動方式、地點和內容起著決定性作用1，控制全球數字基礎骨干的實體將獲得前所未有的國際影響力。數字治理規范是維護數字經濟發展的關鍵力量，它保障數字經濟的持續增長。為了實現高效的數字治理，必須建立高標準的數據管理規則、確保透明度和執行良好的監管措施。美國提交了一份關于良好監管實踐（Good Regulatory Practices， GRPs）的章節提案，旨在通過提早使用監管議程并提供關于計劃中的監管行動的信息，促進利益相關者與監管機構之間的接觸，并為他們遵守規定做好充分準備。此外，該文本強調以透明方式制定法規的重要性，要求發布法規草案并留出充足的時間供公眾考慮反饋意見，以及進行公開磋商，以便制定更加有效的監管措施。

5.以可持續發展為目標

數字經濟的包容性和可持續增長是IPEF數字經濟規則的重要議題。對數字經濟的生產者來說，可持續增長成為推動數字經濟發展的新要求。為適應由新技術驅動的定制化服務和按需服務的數字化世界，企業必須重塑其組織結構。這意味著要把每一個新機會看作是一個獨立的市場，特別是對于當地企業和社區，它們需要根據經濟發展的趨勢進行改革和適應。在人才培養方面，工人不僅需要掌握新技術的使用，更重要的是要能夠引領新技術的應用。這要求工人在提高軟技能（如社交和溝通技能、情感智能、團隊合作能力）和硬技能（即數字技能）方面達到更高的標準。這樣的技能提升對保證數字經濟的包容性和可持續增長至關重要2。此外，環境可持續也是數字經濟可持續發展的重要組成部分，推動清潔技術以及環境友好型產品和服務的貿易與投資，對實現一個環境可持續的數字經濟至關重要。數字經濟的包容性要求對數字經濟的弱勢者提供保障，消除婦女、老人參與數字經濟的障礙，提升弱勢群體的數字經濟參與度，同時，還需要對低技能和低薪工人提供相應的社會關懷。

（二）IPEF中數字經濟領域的特點

1.縱向對比：承繼《印太戰略報告》

2019年6月1日，美國國防部公開發布《印太戰略報告》1。該文件是美國國防部發布的第一份印太戰略報告，共包括“概述”“印太戰略圖景：趨勢與挑戰”“美國的國家利益與國防戰略”“維持美國影響力以實現地區目標”“結論”5個章節。2021年1月12日，美國提前解密特朗普政府的《美國印太戰略框架》2。戰略目標上，IPEF中的數字經濟部分是對《印太戰略報告》中“推進自由開放的印太秩序”，確保印太區域的“依法治理”“開放準入”，鼓勵美國與盟友實現關鍵新興技術和網絡空間的開放共享等目標的承繼和發展，也是對《美國印太戰略框架》“推動地區繁榮”目標的延續。具體措施上，IPEF借鑒《印太戰略報告》中提出的“向印太地區引入新資源”“引領印太經濟框架”的理念。這主要體現在各種投資和援助項目上，特別是自2022年年初以來，在貿易、數字經濟、供應鏈和安全等多個領域啟動的一系列新合作項目。具體內容上，IPEF以《美國印太戰略框架》為依托發展而來，美國在這一官方文件中提出了印太地區數字貿易的發展議題，包括管理數字經濟、跨境數據流動、通過一個新的數字經濟框架等內容。

2.橫向比較：具備“美式模板”色彩

IPEF并未像傳統數字貿易協定一樣公布具體規則藍本，但其擁有堅實的數字貿易規則文本基礎，即近20余年美國在區域貿易協定（Regional Trade Agreements，RTAs）框架下構建的數字貿易規則體系“美式模板”。“美式模板”數字貿易規則以《美日數字貿易協定》《美墨加自由貿易協定》《美韓自由貿易協定》《美澳自由貿易協定》為代表，其基本特點是高標準、“硬”約束。在數字貿易領域，美國簽訂的雙邊和多邊協定都具有濃厚的“美式模板”色彩，具體體現為《美日數字貿易協定》與《美國移動和移動支付協議》的規則保持一致，通過對美國簽訂的雙邊和多邊協定進行比較，發現各個協議條款與《美日數字貿易協定》具有高度的一致性，具體包括不得征收關稅、非歧視待遇要求、電子認證和電子簽名、個人信息保護、禁止或限制數據本地化、通過電子手段跨境傳輸信息、開放政府數據和鼓勵數據跨境自由流動等方面內容。IPEF區別于傳統自由貿易協定的顯著特點在于，它不涉及市場準入和關稅減免，但其內容仍然與既有美式自由貿易協定的高標準齊平。美國希望通過簽訂協定的方式將其國內數字經濟發展規則轉化為國際標準，印太區域則是美式規則全球推廣的布局之一。

3.發展狀況：IPEF存在先天不足

目前，IPEF還處于談判過程中，未來的發展狀況如何有待觀察，但是從已知的文本進行研究，其存在兩大先天不足。第一，在約束力問題上，IPEF突出模塊化、“軟約束”的方法，加入方可根據自身發展狀況選擇加入的模塊3。2022年9月，IPEF首次部長級會議舉行期間，印度就以“目前看不到益處”“可能歧視發展中國家”等為由，宣布退出IPEF貿易支柱的談判。而且，IPEF的生效不需要各成員國國內審批通過，只需要以行政命令的方式簽署，因此其約束力也相對較弱。此外，IPEF內容只涉及4個支柱的內容，合作領域范圍較窄，其中數字經濟規則大多使用“軟性”語言，僅提出口號化的合作目標，沒有嚴格的履約標準，更未談及約束性機制。第二，在吸引力問題上，美國的承諾“口惠而實不至”，IPEF成員國會因為沒有美國市場準入的實質性內容或其他貿易特權而缺乏動力。IPEF推出之初，其他成員國更希望美國通過IPEF提供市場準入、降低關稅和貿易壁壘以此進入美國數字市場，但該框架忽略各國期望輸出數字產品的經濟需求。同時，美國在保障勞工權益、透明度、清潔能源、環境等方面標榜的“公平”“高標準”忽視了成員國間的經濟發展差距。IPEF為他國設置了諸多束縛，迫使發展中國家與美國經濟政策“硬接軌”，明顯超出部分國家的國內政策標準和實際承受能力1。

二、IPEF下美國與東盟數字經濟合作的戰略意圖及對中國的影響

（一）IPEF框架下美國與東盟數字經濟合作的戰略意圖

1.堅持貿易保護，復興國內經濟

IPEF是為了服務拜登政府“中產階級外交”的政策需要，也是為了利用數字經濟復蘇美國經濟的現實需要。一方面，第二次世界大戰以來，美國傳統貿易政策一直追求高度自由化，結果是美國經濟獲取的盈利（資本全球化利益的提高）與遭受的“損失”（產業外移和工人失業）之間出現了巨大的不平衡2。因此，拜登政府統一外交政策與國內政策，提出IPEF，緩解美國產業空心化的矛盾，以期保障美國中產階級利益。這也是IPEF強調美國希望的“以工人為中心”和忽略各國期望的“開放美國市場”的原因。IPEF貿易支柱回避市場準入磋商，折射出美國貿易保護主義立場并未改變，其所推動的是美國貿易保護主義2.0版3。另一方面，據中國信息通信研究院測算，2021年，美國數字經濟蟬聯世界第一，規模達15.3萬億美元，約占美國國內生產總值（GDP）的59%4。但是，美國數字服務出口占比卻低于歐盟、印度和中國。這意味著美國急需達成IPEF，以實現保證跨境傳輸數據的能力，禁止強制數據本地化，鼓勵數據自由流動等目標，充分利用成員國數據資源和數字市場，研發新興技術，輸出美國數字商品和服務。

2.借助東盟市場，阻礙亞太一體化

亞太地區是世界上人口最多的地區，全球經濟增速最快，占全球經濟體量的三分之一以上，擁有豐富的數據資源和廣袤的數字市場。但是，自CPTPP、DEPA和RCEP相繼生效以來，美國與亞太地區的經貿合作受到沖擊，美國在亞太地區的影響力逐漸下降5。IPEF實際上是以美日印澳“四邊機制”（QUAD）為核心的排他性小多邊框架，僅包括日本、澳大利亞、韓國等美國盟友以及新加坡、新西蘭等新興數字經濟體，而將東盟成員國中的緬甸、老撾、柬埔寨等國家排除在框架之外。美國試圖吸引數字經濟發達的國家共同壟斷世界數字市場，借助東盟的市場輸出數字產品和服務，又避免為數字經濟發展滯后的國家提供長期的技術支援和經濟支持。此外，作為世界上最具發展潛力和發展前景的地區，亞太地區如果出現了一個對外獨立、對內聯系緊密的高度一體化的經濟體，勢必將撼動美國的世界霸主地位1。因此，為了阻礙亞太地區形成內部緊密聯系的一體化區域經濟體建設進程，美國大力推行IPEF，表面將“經濟合作”作為誘餌吸引某些亞太國家，實則以政治安全為刀俎，切除亞太國家間的聯系，通過地區內部的分裂和對立，破壞地區團結、加劇區域緊張，從而徹底瓦解亞太區域一體化經濟體。

3.推廣美式規則，維持世界霸權

美國將印太地區作為其在全球推廣美式數字貿易規則的重點地區，新加坡、新西蘭、澳大利亞、日本和韓國是對美式數字貿易規則接受度最高的國家，直接影響著美國在印太地區輸出數字貿易訴求的可能性2。IPEF將填補美國退出《跨太平洋伙伴關系協定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）的空白，與《美墨加自由貿易協定》、“美洲經濟繁榮伙伴關系”、美歐貿易和技術委員會等一道，形成美國在美洲、歐洲和亞太地區的全球布局聯動3。此外，印太地區被美國視為中美博弈的核心區域4。因此，一方面，拜登政府認為CPTPP繼承了TPP一系列缺陷，包括難以執行反腐敗和勞工章節以及為中國產品“敞開后門”等5。就現存的經貿協定來說，美國只能以參與者的身份加入，無法成為主導者，這明顯與美國想要推廣美式規則、維持世界霸權的野心不符6。在美國看來，過去的經濟框架無法達到維護其霸主地位的目的，需要重新制定“以美國為中心”的新型經濟框架。另一方面，美國意圖通過加強與盟友的數字經貿合作、共同商定數字治理規則形成一個遏制網絡，將中國框定在以“美國為中心”的國際規則導向和秩序之下7。

（二）IPEF框架下美國與東盟數字經濟合作對中國的影響

1.阻礙中國數字經濟發展

IPEF在數字經濟方面主要聚焦于數字技術的研發、數字基礎設施的建設，以及數字貿易市場的拓展等關鍵領域。在數字技術的具體實踐上，美國已經通過《芯片與科學法案》《美國電信法案》，這些法案旨在限制中國的華為技術有限公司和5G技術在全球產業發展中的影響力，同時對中國的芯片制造和人工智能等產業造成沖擊。此外，美國對外簽訂半導體供應鏈協議，組建所謂“芯片四方聯盟”，加強“國家安全風險”審查措施，這些行動將對中國數字技術的發展產生影響8。在基礎設施層面，美國以“重建更美好的世界”（B3W）和“藍點網絡”（BDN）計劃為基礎，加大對IPEF成員國基礎設施建設投資。在數字貿易市場層面，IPEF提出的高標準個人信息保護、禁止或限制數據本地化以及鼓勵數據跨境自由流動等方面的要求會對貿易流動的方式和手段產生更關鍵的影響。新加坡、日本和澳大利亞等成員國是美式規則的推崇者。當集團內部國家達到統一標準時，強國之間遵守共同的進出口管制和要求進行貿易將會對集團外的國家帶來貿易障礙，統一的技術標準和設施也會增加集團外國家的交易成本。因此，集團外國家的貿易會受到抑制，中國輸出數字經濟產品和服務的國際市場和方式也會受到限制。

2.削弱中國數字規則影響力

美國試圖將美式規則在集團內部輻射至其他成員國，并以集團為整體影響全球數字治理規則。一方面，IPEF是美國基于“價值觀同盟”形成俱樂部排他式的、靈活的、非對等的國際經貿體系1。集團內的成員國擁有相同的價值觀，并且排斥其他非共同價值觀國家加入，同時，集團主導者也將以領先優勢和發展利益迫使其他成員國作出妥協、達到統一，確保集團主導者掌控規則制定權，最終形成“以主導者為中心”的規則體系。另一方面，新加坡、日本和澳大利亞等成員國是世界數字經濟強國，他們之間形成的規則更容易引導世界規則的發展方向2。通過IPEF的作用，這些成員國的數字治理規則將體現為“美式規則”，影響著世界數字治理規則發展方向。中國倡導的數字治理模式與美國自由化的數字治理模式有相當大的差別，若高標準的“美式規則”逐漸成為世界數字治理規則，不僅會削弱中國數字治理模式的影響力，還會使中國陷于世界數字經濟發展浪潮的孤立局面。

3.弱化其他區域經貿協定

亞太地區有關數字經濟的經貿協定包括CPTPP、DEPA和RCEP，還有亞太地區最具影響力的經濟合作機制——亞太經合組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）。目前，中國已經加入了RCEP和APEC，正在努力推進DEPA和CPTPP的加入進程。IPEF的成員國都有涉及其他區域貿易協定的情況，由于各類協定之間不存在等級分別，極其容易在數字經濟領域產生競爭關系3。首先，APEC包含了IPEF的所有成員，其中加拿大和墨西哥本就與美國捆綁，IPEF排除了中國和俄羅斯，而印度本身就未參與IPEF貿易支柱。如果美國通過IPEF給予成員國更多的技術支持和經濟幫助，可能會減弱APEC合作機制的影響力，達到孤立中國和俄羅斯的目的。其次，DEPA是僅以數字經濟為主旨的貿易協定，IPEF不僅議題更豐富而且成員更多，有關數字經濟規則的構建也會更全面。DEPA和IPEF是并行關系還是替代關系，新加坡和新西蘭的態度尤為關鍵。最后，RCEP與CPTPP是綜合性經貿協定，僅就數字經濟領域的規則而言并不如IPEF般細化，且成員國之間存在很大重合，不排除將來可能受到沖擊4。經貿協定交叉重疊帶來的“意大利面碗效應”，使得中國加入數字經貿協定的環境日趨復雜。

三、中國與東盟數字經濟合作的現狀與挑戰

（一）中國與東盟數字經濟合作的現狀

1.宏觀政策合作層面

在宏觀政策的鼓勵和支持下，中國—東盟數字經濟合作的進程正穩步推進。從小范圍合作來說，瀾滄江—湄公河合作（以下簡稱“瀾湄合作”）機制發表的《瀾滄江—湄公河合作第三次領導人會議關于瀾湄合作與“國際陸海貿易新通道”對接合作的共同主席聲明》，旨在探索加速瀾湄合作與“國際陸海貿易新通道”的整合，致力于加強互聯互通、數字經濟和科技創新方面的合作，共同促進瀾湄流域的經濟發展帶建設。大湄公河次區域經濟合作機制（Greater Mekong Subregion Economic Cooperation，GMS）的成員方深入討論了多項議題，包括加強次區域內的數字經濟合作、高質量執行RCEP等區域自由貿易協定、促進地方政府間的合作以及加強與發展伙伴的合作，并通過了《打造數字連接的GMS經濟走廊——GMS成員關于加強數字經濟合作的倡議》。從大范圍合作來說，東盟與中日韓（10+3）合作機制制定的《東盟與中日韓（10+3）合作工作計劃（2023—2027）》，強調加強數字貿易、中小微企業、互聯互通和數字賦能等方面的合作，并對數字經濟發展提出專門要求，包括有效彌補“數字鴻溝”、發展數字基礎設施、加強數字互聯互通、促進跨境數據流動和推動技術變革等方面。中國—東盟自由貿易區3.0版的第三輪談判已經結束，從自由貿易區1.0版到3.0版，從傳統經貿領域擴展到數字經濟等新興領域，這標志著中國與東盟的合作領域正進一步深化升級1。此外，早在2020年，《中國—東盟關于建立數字經濟合作伙伴關系的倡議》就已發布，其包括深化數字技術的應用、加強數字基礎設施合作、支持產業數字化轉型升級、推動智慧城市創新發展、深化網絡空間合作和推進網絡安全務實合作等6個方面的內容。

2.具體協定達成方面

中國—東盟數字經濟合作僅以倡議形式發布，并未簽訂專門性的數字經濟合作協定。《中國—東盟全面經濟合作框架協議》包含3個部分的內容，其中，《中國—東盟全面經濟合作框架協議貨物貿易協議》具體規定貨物貿易關稅削減和取消模式，還有原產地規則的相關內容；《中國—東盟全面經濟合作框架協議服務貿易協議》主要涉及服務貿易市場準入限制和國民待遇限制的內容；《中國—東盟全面經濟合作框架協議投資協議》 則是關于投資的國民待遇、 最惠國待遇、 投資促進與便利化和例外條款等內容。同時， 中國與東盟同為RCEP成員，雙方的數字經濟合作都將遵循該區域貿易協定的規則。RCEP有關數字經濟的內容集中規定在第十二章，涵蓋了一系列重要內容，包括倡導無紙化貿易、電子認證和簽名以促進貿易便利化，強調數據安全、信息保護和有效監管以創造一個有利的發展環境。此外，協議還促進通過電子方式進行跨境信息傳輸以支持跨境電子商務的發展，并包含了爭端解決的相關條款2。RCEP有望在美歐主導的數字經濟模式之外提出“亞洲模式”，但為了兼顧數字化弱勢國家設置了例外條款，其中，柬埔寨、老撾和緬甸要求五年內不適用第十二章部分內容，導致了區域內合作尚未統一。此外，新加坡作為東盟數字經濟發展的領頭羊，其簽署的DEPA也必將影響東盟未來的數字經濟合作走向。DEPA作為全球首個數字經濟專項協定，既包括數字貿易便利化和維穩數字經濟發展環境措施，還包括數字產品、數字技術和數字身份等方面的內容。DEPA不僅對RCEP中的數字經濟規則進行了深化和擴展，并且還結合締約方數字經濟發展的優勢特點納入了RCEP中未涉及的新規則，在數字經濟治理方面表現出更高的水平和更大的雄心3。

（二）中國與東盟數字經濟合作存在的問題與挑戰

1.合作協定有待完善

首先，RCEP覆蓋東盟10個成員國，是當前中國與東盟數字經濟合作的主要規則，但在具體實施過程中仍存在不足。第一，內容完整性不足。數字經濟內容集中于電子商務一章，僅包括數字經濟發展的基礎性規定，未涉及數字產品、數字技術和源代碼等數字經濟新興的重要議題。第二，內容準確性不夠。RCEP既強調數據跨境傳輸，又重視數據自由流動與國家主權安全的平衡，但具體的數據跨境傳輸實施細節仍然處于模糊狀態，因此，在實際操作過程中仍然面臨諸多風險和難題。第三，統一區域合作難度大。首先，RCEP作為規模最大的自由貿易協定，僅就東盟內部10個成員國來說，數字經濟發展理念不一，發展進程各異，統一區域的內部數字經濟合作理念和發展措施是一個重大關卡。其次，雖然中國在推進加入DEPA的進程，但DEPA僅包括東盟成員國中的新加坡，且DEPA的高標準和高要求難以適用于其他東盟成員國，因此，難以通過DEPA直接引導和規制中國與東盟的數字經濟合作。最后，《中國—東盟全面經濟合作框架協議》的內容并未直接涉及數字經濟合作，而雙方數字經濟合作伙伴關系的建立僅停留在倡議狀態，缺乏進一步推動雙方走向互利共贏的合作協定。

2.“數字鴻溝”難以彌補

IPEF以高標準著稱，但其成員國僅涵蓋東盟成員國中數字經濟發展較快的國家，排除了柬埔寨、老撾和緬甸等數字經濟弱勢國家。不論是數字經濟發展基礎，還是數字經濟治理規則，東盟成員國之間的數字經濟發展差距較大，區域“數字鴻溝”明顯，數字經濟發展呈分化狀態。一方面，弱勢國家數字經濟發展尚處于起步階段，數字化基礎設施建設不完善，缺乏新興技術支持，數字經濟發展基礎薄弱，進度緩慢。此外，弱勢國家數字治理水平比較落后，國家內部數字治理法律規則缺位，區域內部數字治理規則尚未統一。國家內部在個人信息保護和數據跨境流動等方面的法律規定不夠完善，不僅使國內數字經濟發展存在風險，而且難以對接國際標準，推動區域統一與合作。由于國家內部的規則缺位使得區域治理規則無法統一，無法引導域內競爭轉化為合作，加劇域內數字市場競爭，區域內部合作受阻。另一方面，優勢國家數字基礎設施完善、人才儲備豐富，數字經濟進一步深化發展的基礎深厚。在數字治理方面，“美式模板”影響深刻，形成了制度壟斷，弱勢國家處于被動妥協地位1。

3.大國博弈阻礙合作

美國希望通過IPEF取代RCEP，向亞太區域輸出美式規則，進而輸出數字產品和服務，占領亞洲數字市場。當前，全球數字經濟發展主要由美國與歐盟引領，形成以美國為首、日韓跟隨的“美式模板”和區域高度一體化的“歐盟模板”。亞太地區數字經濟未來的發展方向，是要模仿既有模板，還是創設出“亞太模板”，備受美歐日韓等國家的關注。IPEF與RCEP成員高度重合，內容相互包含，試圖替代RCEP成為美國向亞太輸出美式規則的工具。此外，東盟既有新加坡等數字經濟發展優勢的成員國，又有廣闊的數字市場和數據資源，成為亞太地區數字經濟發展和數字治理的關鍵方。美國不僅以國家安全為由，阻礙中國高科技企業進一步發展及開展對外合作，而且利用IPEF聯手部分東盟國家對中國的投資、技術輸出及友好合作進行孤立，試圖封鎖中國與東盟的合作渠道。

四、中國與東盟數字經濟合作的路徑與策略選擇

（一）完善中國數字經濟規則

中國應結合實際，加快與RCEP、CPTPP、DEPA等數字經濟規則對接，構建數字領域保護機制，努力提高數字治理水平。一是探索跨境數據自由流動方式，對接RCEP跨境數據自由流動和數據存儲非強制本地化規則。目前，中國仍采取限制跨境數據自由流動和數據存儲本地化的傳統方式，其背后的原因在于對數據的保護措施不夠充分，應依據《中華人民共和國數據安全法》《數據出境安全評估辦法》等，不斷完善數據出境管理措施，釋放經濟型數據要素價值1。二是加強數字權益保護，對接CPTPP在線消費者權益保護、數字產品非歧視待遇、數字產品知識產權保護和個人信息保護規則。在數字產業化和產業數字化的數字市場中，只有合理協調各方權益，才能維護數字市場秩序，推動數字經濟可持續性發展。三是推動創新型數字治理規則，對接DEPA高水平數字創新共享機制。創建數據監管沙盒機制，賦予數據創新和數據共享監管豁免權，簽訂數據共享協議，鼓勵跨境企業數據交流共享，構建可信數據共享框架，發揮數據中介機構的數據共享橋梁作用。

（二）鞏固數字合作伙伴關系

中國與東盟的數字經濟合作要以既有的數字經貿規則為主導，完善合作方式、深化合作內容，又要推動協商簽訂“中國—東盟數字經濟合作協定”，以提高合作的精確度。一是要充分利用已有的瀾湄合作、GMS和東盟與中日韓（10+3）等合作機制進行充分的對話與交流，將雙方數字經濟未來合作領域和發展方向作為對話焦點，共商發展格局，合作過程中探討各國實踐難題，共建數字經濟發展環境。二是要充分利用好既有的數字經貿規則。RCEP是打破美國IPEF封鎖中國和分裂亞洲的重要突破口，是亞太地區規模最大的自由貿易協定，也是實現亞太區域一體化的制度性經貿安排。但是，RCEP在數字經濟規則方面的內容仍有待完善，僅規定基本的數字經濟規則，缺乏數字新興重要議題。因此，要在合作的過程中加強區域對話協調合作內容，并在實踐過程中補充完善RCEP數字規則，逐步打造更全面、更高水平的亞洲數字經濟規則。三是應當逐步推動中國與東盟數字經濟合作協定的制定和簽署。由于東盟內部發展差距較大，可以采取分國別、階梯化合作的方式。對于緬甸、老撾和柬埔寨等國家，側重于數字技術和數字基礎設施方面的合作；對于新加坡等國家，則應更偏向于新興數字議題和數字治理方面的合作。

（三）共謀數字發展全球規則

中國與東盟應抓住數字經濟發展機遇，打造出適用于發展中國家的數字經貿和治理規則，突破霸權國家不公平的壟斷和壓迫，營造公平、可持續的數字發展環境，發出自己的聲音，在找到屬于發展中國家的數字發展道路的同時惠及全球發展中國家。一是利用既有的數字經濟協定。RCEP、CPTPP和DEPA均涵蓋數字貿易規則，各國可以根據各自數字經濟發展的進程和治理理念選擇加入任一協定，增強加入協定的靈活性。通過參與這些協定，不僅能推動自身的數字經濟發展，還能參與完善協定內容，指導未來的數字合作。這樣有利于推動建立更公平、更平衡的國際數字經濟關系，有助于各國掌握數字治理的主動權和話語權，避免在全球數字經濟體系中被發達國家邊緣化，或被迫接受一個高度自由化的數字經濟體系。二是利用現有的數字合作方式。中國作為“一帶一路”倡議的發起者，可通過“數字絲綢之路”加強與共建國家的數字經濟合作，分享其在數字基礎設施建設、電子商務發展和智慧城市建設等領域的技術和經驗。

五、結語

目前，IPEF啟動已經兩年，美國在數字經濟領域的規則形成以《美日數字貿易協定》《美墨加自由貿易協定》為代表的“美式模板”，IPEF數字經濟領域初步的框架安排吸收了既有范本，規定比較全面。然而，IPEF并非僅以促進經濟合作發展為目標，其背后隱藏了美國阻礙亞太一體化進程、推廣美式規則、維持世界霸權的戰略意圖，必然會對中國與東盟的數字經濟合作產生影響，并引發新的問題和挑戰。IPEF數字經濟協議的文本仍然處于建構之中，中國要抓住數字經濟發展機會，統籌國內國際兩個大局，提前做好應對策略，為惠及全球數字經濟發展貢獻“中國智慧”。

（責任編輯：劉" 嫻）

The Impact of the Indo-Pacific Economic Framework on China-ASEAN Digital Economy Cooperation and Its Response

Chen Zhe1、2 and Wang Yuhan1 （1.Southwest University of Political Science and Law;

2. China-ASEAN Legal Research Center， Chongqing， 401120， China）

Abstract： With the dawn of the digital era， the digital economy has emerged as a pivotal force reshaping the global competitive landscape， where the crafting and dissemination of digital rules become critical for nations to enhance their global leadership and seize the digital market worldwide. The United States has initiated the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity （IPEF） across Asia and Oceania， aiming to extend the reach of American-style regulationsthrough a comprehensive economic cooperation framework or committee， thereby filling the void in global digital rules with American norms to steer the future direction of digital economic development and sustain American hegemony in the digital era. The digital economy aspect of the IPEF encompasses digital environment， emerging technologies， infrastructure， regulatory measures， and sustainable development， continuing the ethos of previous U.S. Indo-Pacific strategic reports and synchronizing with the high-standard digital trade rules primarily exemplified by the U.S.-Japan Digital Trade Agreement. While promoting high-standard cooperation， it neglects the market access needs and the actual capacity of ASEAN countries， which essentially serves to uphold trade protectionism， hinder Asia-Pacific integration， and promote American standards. The realization of U.S.-ASEAN digital economic cooperation under the IPEF will not only utilize investments and digital technology exports to obstruct digital cooperation between China and ASEAN， but also export digital development concepts to ASEAN， deepening the digital divide between China and ASEAN and undermining the digital economic partnership formed around the Regional Comprehensive Economic Partnership （RCEP）. Consequently，China should strategically align both domestic and international perspectives， refine its digital economy regulations to fully meet international standards， strengthen digital partnerships with detailed cooperation， collectively pursue global digital development rules， and co-create a new paradigm for digital development.

Keywords： Indo-Pacific Economic Framework; digital economy; digital governance; China-ASEAN digital economy cooperation

[基金項目]重慶市社會科學規劃項目“數字人民幣應用場景中數據保護法律問題研究”（2023NDQN17）、重慶市新型犯罪研究中心研究項目“瀾湄流域跨境犯罪防控的法治合作機制研究”（24XXFZJ05）

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1代表性的論述主要有：李墨絲.“印太經濟框架”數字經濟規則：美國轉向非傳統經貿安排背景下的新動向［J］.亞太經濟，2023（5）：59-67；陳寰琦，曾偉馮.“印太經濟框架”下美式數字貿易規則的擴展廣度和深度分析［J］.國際商務研究，2023（3）：86-101；劉國柱，尹楠楠.印太經濟框架下美國與東南亞的戰略互動：以數字經濟場域為聚焦［J］.南洋問題研究，2023（1）：80-95；馬天月，翟崑.制度嵌入與“印太經濟框架”對東盟數字經濟治理的影響［J］.當代亞太，2023（1）：100-124.

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