在財政緊平衡狀態下助力財政資源統籌的審計思路和方法

2023年12月中央經濟工作會議提出，積極的財政政策要適度加力、提質增效，這為做好2024年財政預算工作指明了方向。在財政持續緊平衡狀態下，統籌好各類財政資源，集中財力辦大事，是實現積極財政政策提質增效、更可持續的重要保障，是落實國家重大戰略任務的財力保障。加強財政資金統籌力度，主要通過強化“四本”預算統籌、增量與存量資源統籌、深化預算管理制度改革等方式實現。作為宏觀調控的重要“工具箱”，審計要立足經濟監督定位，充分發揮“經濟體檢”作用，當好國家財產“看門人”和經濟安全“守護者”。筆者結合多年的審計實踐，從以下幾個角度分析審計助力財政資源統籌的思路和方法。

一、促進非稅收入應收盡收

非稅收入在我國財政收入中占有重要的份額，非稅收入順利收繳是完成財政收入目標任務的關鍵環節，對財政資源統籌起著舉足輕重的作用。審計應加強非稅收入監管，促進非稅收入應收盡收、應繳盡繳。

一是關注將非稅收入作為調節財政收入“蓄水池”，影響財政收入的真實性。非稅收入收繳實行電子化管理后，非稅收入執收單位開具非稅收入電子繳款書，繳款人將款項繳入財政指定的非稅專戶，再由財政統一將非稅收入分批繳入國庫。為完成收入任務或達成“稅收占比”等考核要求，財政部門根據預算收入完成情況來控制非稅收入繳入國庫的進度，達到調節預算收入進度和庫款水平的目的。在預算收入完成情況好時，延遲繳入、跨年度繳入國庫甚至將非稅收入違規退庫；在預算收入收繳任務吃緊時“寅吃卯糧”，以豐補歉超調入庫。審計應重點關注非稅收入繳入專戶的時間和最終繳入國庫的時間差及各非稅專戶年底資金結余情況，遇到非稅收入退庫情況時仔細甄別，督促財政部門將截留在非稅專戶的非稅收入盡快上繳國庫。

二是關注違規截留、坐支、挪用非稅收入，影響財政收入的完整性。審計應重點關注未完成非稅收入收繳電子化改革的執收單位，收取非稅收入后將資金滯留在本單位實有資金賬戶，或者將非稅收入收費權限下放到所屬事業單位、企業或社會團體，致使財政資金脫離財政監管。關注非稅執收單位未執行“收支兩條線”的規定，直接坐收坐支或將收繳的非稅收入挪用于發放職工福利、彌補公用經費開支等情況。審計應將這些單位近年來收取的非稅收入金額進行增減幅度對比，結合非稅收入收繳途徑和繳庫時間，有異常情況的可調取相應銀行賬戶流水和非稅收入賬目進行審查，找出執收單位延壓、截留的非稅收入和已經挪用的非稅收入去向。

三是關注違規緩征、減免非稅收入，造成財政收入流失。按照現行規定，非稅收入的緩征、減免必須經過具備相關審批權限的部門批準同意，如未經國務院或財政部批準，執收單位不得減免政府性基金；未經財政部和省、自治區、直轄市財政部門批準，執收單位不得減免行政事業性收費等。審計應重點關注對不符合條件或未經批準的繳款人緩征、免征非稅收入行為。例如地方政府或非稅收入執收單位出于招商引資等目的，擅自制定和收入掛鉤的財政支出優惠政策，包括先征后返、列收列支財政獎勵，以代繳或給予補貼等形式減免土地出讓收入、城市建設配套費等為落戶企業變相減免各項應征收的財政收入，損害了營商環境，不利于建立公平競爭的市場經濟環境。江西省財政廳頒布規定，2023年起事業單位經營服務性收入不再作為政府非稅收入管理且不再上繳國庫，有的事業單位擅自把一些行政事業性收費轉化為經營性收費，或采取抵扣、降低收費標準的辦法少收非稅收入，造成財政收入流失。

二、促進國有資產收益足額上交

國有資產是黨和國家事業發展的物質基礎和重要保障，國有資產收益亦是國家財政收入的重要組成部分。加強對國有資產形成的收益及時、足額上交財政的審計監督，對強化資產使用效能、國有資產保值增值，促進財政統籌有重要意義。

一是關注國有企業未按時足額上交收益，影響國有資本經營預算收入的完整性。2024年1月，國務院印發《關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》，要求完善國有資本收益上交機制，及時足額申報和上交國有資本經營收益。國有資本經營收益包括應交利潤、股息紅利、國有產權轉讓收入、企業清算收入等。審計應重點審查財政部門對國有企業名錄管理情況，政府全資、控股、參股的國有企業是否應納盡納；是否根據行業、企業類型等分類分檔確定國有資本收益上交比例；國有資本收益是否足額納入財政預算，是否按照要求應交盡交，有無違反“收支兩條線”等問題。由于部分國有資本經營收益是按企業稅后利潤的一定比例收取，通過企業相關收入、成本、利潤等財務數據和實際上交的收益進行比對，審查有無通過關聯企業隱瞞或轉移收入，虛增成本或費用等方式導致企業利潤數據不真實。并深入剖析國有資本收益未及時上交的原因，找出體制機制的問題，例如是上交比例較高未兼顧企業自身發展，稅后利潤分配不及時等，影響收益上交的時間和金額；或者存在違法違規操作，例如企業重大投資未經過“三重一大”集體決策且造成投資虧損；資產出售未按照規定程序進行審批，導致回收價值不公允等，影響國有資本上交。

二是關注行政事業性國有資產收入未足額上交，致使財政收入流失。重點關注行政事業單位在出租、出售、出讓、置換、報廢報損等處置國有資產過程中獲得的資產處置收入，包括：租金收入、出售收入、置換差價收入、報廢報損殘值變價收入、拆遷補償收入、保險理賠收入、轉讓股權和土地使用權收益等是否按照有關規定做到應交盡交；相關單位或個人是否存在少收、不收、截留、坐支、隱匿、挪用、侵占、私分國有資產出租或處置等收益行為。審查行政事業單位利用國有資產對外投資時是否按國家有關規定進行資產評估，是否明確股權及其相關權益管理責任，對外投資取得的股利、紅利、利潤等收益是否上交等問題，保證國有資產的完整和安全。

三是關注推動閑置資產盤活，最大限度提高財政資源配置的效率。審查資產管理部門是否將資產管理嵌入財政預算管理的核心環節，是否按照規定通過摸清底數、建章立制、規范流程、合理調劑、推進資產共享共用等方式，管理和盤活閑置的國有資產。通過比對資產配置數量和人員編制數量，調查超編制配備資產情況。審查行政事業單位公物倉建設情況，對于單位長期低效運轉、閑置、超標配置等資產，是否實行集中統一管理、統一調撥；對于老舊資產，是否通過資產功能挖潛、修廢利舊，最大限度實現資產的剩余價值。通過審計推進閑置資產充分利用和調劑共享，以存量制約增量，以增量調整存量，提高國有資產使用效能，節約財政資金。

三、促進盤活存量資金

盤活存量資金并將其統籌使用，是加快財政支出進度、支持經濟增長的有力舉措。審計應加大盤活存量資金的監督力度，喚醒“趴窩”的財政資金，并依規統籌用于經濟社會發展亟需支持的領域，提高財政資金使用效益。

一是關注財政統籌結轉結余資金不到位，影響財政資金績效。審計重點關注財政結轉結余資金收回統籌情況，例如：人員類支出和公用經費支出當年未用完是否全部收回；一般公共預算結轉兩年以上的資金是否作為結余資金管理，補充預算穩定調節基金；政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入的30%部分是否調入一般公共預算統籌安排使用；上級財政資金、專項轉移支付資金結轉兩年以上的，是否交回財政統籌安排使用；項目完成、變更或項目提前終止后，不需要繼續支出的資金是否作為結余資金管理收回財政等。部分財政部門為了完成支出進度考核任務，將年度未安排使用或沒有用完的資金，通過實撥方式轉入實有資金賬戶形成以撥代支，或者以暫存款的方式虛列支出，審計應通過延伸審查資金流向、性質、年限、結存規模等，發現此類資金滯留形成“二次沉淀”情況。

二是關注部門結轉結余資金統籌不充分，影響部門資金使用效益。審計調取部門年底結轉結余類科目，篩選預算結余及結轉兩年以上的無支出需求、不具備支出條件的資金是否交回財政統籌安排使用。審查年底部門實有資金賬戶中余額較大且閑置多年的資金和長期掛暫收暫付款科目形成的各類“呆賬、壞賬”，例如未及時辦理竣工決算造成基建項目資金結余，未退回的工程質保金等各類保證金，長期結存在部門而未及時清理，該上繳財政的未及時上繳。

四、促進部門落實、落細“過緊日子”

黨中央、國務院高度重視“過緊日子”政策的落實，多次強調各部門“堅持勤儉辦一切事業，各項支出務必精打細算、講求績效”，并從法規制度層面提出了剛性要求、劃定了明確紅線，目的是為財政資金使用提質增效布好局，把有限的財政資金花在“刀刃”上。

一是關注各部門是否從源頭上遏制住了奢靡浪費財政資金的現象，從嚴把控支出關口。審計關注各部門近幾年非重點、非剛性的一般性支出，如會議費、培訓費、差旅費、“三公”經費等是否真正做到壓減；主辦的慶典、晚會、論壇、展覽、紀念會等大型活動是否經過審批且列入了預算；是否加強辦公用房資源合理配置和節約集約使用，停止了新建、擴建、改建、遷建、購置樓堂館行為等，督促預算部門切實做到厲行節約、反對鋪張浪費，扎緊“錢袋子”。

二是關注財政預算編制的精準性及執行的規范性，推動財政支出精打細算。審計關注財政是否堅持量入為出，以收定支的原則，從嚴從緊科學編制預算。通過審查預算年度內指標調整、調劑、指標追加等情況，分析預算編制是否科學、合理。通過審查財政、各部門年初預算編制情況，例如基本支出和項目支出預算編制是否有依據、內容是否細化到具體部門、項目及科目，分析預算編制的精準性；審查預算指標執行率和年底資金結轉結余情況，分析預算支出標準過于寬松等問題。審查預算資金是否優先安排“三保”支出、其他民生保障支出、地方政府債務還本付息支出和中央、省、市確定的重大政策、重要改革和重點項目支出。關注財政和部門預算執行情況，圍繞財政資金流向，審查各部門日常公用經費和項目支出的真實性、合法性，是否存在無預算和超預算安排支出、預算調劑事項隨意性大、濫發津貼補貼、虛列支出等違規使用經費問題，促進各預算部門嚴格執行財經紀律，規范財政支出審核審批程序，嚴厲遏制奢靡浪費的現象產生。

五、促進深化零基預算改革

實施零基預算改革，是深化預算管理制度改革的重要內容，是加快建立現代財政制度的有效舉措。零基預算的核心內涵是在編制預算時，打破預算基數概念，根據發展實際需要和財力可能，分輕重緩急核定各項支出。全面實施零基預算有利于政府統籌預算安排，打破財政支出固化格局，優化財力配置。

一是關注預算支出標準體系建設情況。重點審查財政部門是否在人員經費、公用經費、通用項目、專用項目等多維度建立了支出標準體系，實現人員經費按照在職在編人員定額標準據實編制，日常公用經費按不同單位類型分類分項確定的人均物均標準編制，項目支出按標準測算等，實現所有預算支出有標準可依。審查是否建立支出標準動態調整機制，對基本支出，根據履職需要、市場價格、實際支出水平等情況，動態調整完善基本支出標準體系；對政府年度重點保障事項，要按照重點保障清單，根據支出政策、項目要素及成本、財力水平、實際執行情況等，調整項目支出標準，提高預算管理的科學化、標準化水平。

二是關注項目庫建立和管理情況。審查是否遵循“無項目、不預算”的原則，通過調取一體化管理系統中項目庫入庫清單，審查預算支出是否全部以項目形式按人員類、運轉類、特定目標類納入預算項目庫。審查項目入庫信息是否清晰反映立項依據、項目內容、支出需求、經費測算等，是否合理確定分年支出計劃，對無具體支持對象的待細化、待分配項目和準備不充分的概念性、框架性項目，是否一律不得入庫。審查入庫項目是否按照項目輕重緩急、成熟度和成本效益等情況實行分級管理。審查財政及部門是否及時對項目進行清理，對于政策已到期、目標已完成、或不再具備執行條件的項目，是否一律清理退出，從源頭上加強預算監控，努力提升財政資金使用效率。

六、促進全面實施預算績效管理

全面實施預算績效管理，是貫徹落實“花錢必問效、無效必問責”和強化預算績效監督的根本要求。審計應對標建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理總目標，促進財政及預算部門著力打造“事前、事中、事后”有機銜接的預算績效管理鏈條。審查對新出臺重大政策、項目和專項資金是否落實事前績效評估機制，對立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等重要指標是否進行了重點論證，財政部門進行預算審核時是否將評估結果作為預算安排的重要參考依據。審查是否將項目庫績效目標的設定作為預算編制的前置條件，績效目標是否符合國家法律法規、中期財政規劃設定，指標設置是否科學、清晰、合理。是否做到對未提交績效目標或者與績效目標脫節的，一律不得納入項目庫安排預算。審查相關部門對實施期超過規定年限的重大政策、項目是否實行全周期跟蹤問效。審查部門對所管理的預算資金是否開展事中績效監控、事后績效自評工作，通過調取部門或三方出具的績效評價報告，關注績效目標是否按期實現，績效評價結論是否符合實際情況。審查是否真正建立并實施了績效評價結果運用機制，將評價結果作為完善政策、安排預算、改進管理的重要依據，對執行進度慢、績效實現效果差的項目，調減或取消下一年度預算安排。審查績效信息公開力度，著力推動績效目標、績效評價結果向社會公開，通過接受社會各界監督，倒逼部門績效管理責任落實，提高財政資金使用績效。

（作者單位：吉安市審計局）