數字時代荷蘭檔案鑒定政策的發展歷程及啟示

摘要：數字時代背景下關于檔案鑒定尚存許多爭論。為探尋數字時代檔案鑒定政策的發展方向，本文以荷蘭這一宏觀鑒定實踐先驅作為研究對象，通過對荷蘭檔案鑒定政策的系統梳理，從實踐角度展示適應數字時代的檔案鑒定政策。在經歷20世紀末至21世紀初的政府數字化轉型沖擊后，荷蘭發現PIVOT[1]宏觀鑒定方法已不再適用國家和社會的發展現狀。在聽取各方面建議后，荷蘭于2007年正式提出新的檔案鑒定目標，并在此基礎上頒布了新的檔案鑒定指導手冊。隨著2021年新檔案法提案的送交，荷蘭檔案鑒定政策邁向了現代化發展階段。本文響應了《數字中國建設整體布局規劃》的精神，文中所強調的荷蘭檔案鑒定政策發展歷程所體現的合作觀、系統觀和階段觀，能為我國檔案鑒定工作應對數字化的沖擊與挑戰提供有益借鑒。

關鍵詞：檔案鑒定 荷蘭 數字時代 檔案價值

Abstract：In the digital era， there are many dis？ putes about archival appraisal. In order to explore the development direction of the archival apprais？ al policy in the digital era， this paper takes the Netherlands， the pioneer of macro appraisal prac？ tice， as the research object， and demonstrates the archival appraisal policy adapted to the digital era from the perspective of practice by systemati？ cally combing the Dutch archival appraisal policy. After experiencing the impact of government digi？ tal transformation from the end of 20th century to the beginning of 21st century， the Netherlands found that the macroappraisal method of PIVOT was no longer applicable to the status quo of na？ tional and social development. After drawing sug？ gestions from various aspects， the Netherlands formally put forward a new objective of archival appraisal in 2007， and on this basis issued a new guidance manual for archival appraisal. With the submission of a new archives law proposal in 2021， the Dutch archival appraisal policy has en？ tered a stage of modernization. In response to the spirit of Overall Layout Plan for the Construction of Digital China， this paper emphasizes the con？ cept of cooperation， system and stage reflected in the development of Dutch archival appraisal pol？ icy， which can provide useful reference for China’s archival appraisal work to cope with the influ？ ence and challenge of digitalization.

Keywords： Archival appraisal； Netherlands； Digital era； Archives value

一、引言

數字時代的來臨帶來了檔案領域的一系列變革，其中作為最傳統的檔案工作環節之一的檔案鑒定甚至面臨著“留毀”的爭議，周林興[2]、王增強[3]、楊冬權[4]、楊千[5]等學者就檔案鑒定的“存廢”問題展開激烈討論。檔案鑒定真的要被數字時代拋棄了嗎？檔案鑒定指導政策的發展方向或許能提供真實的答案。近年來，部分學者對數字時代的檔案鑒定進行了討論，如周文泓等分析了數字時代國外電子文件的鑒定觀，[6]謝雨欣基于專家系統的應用提出了檔案鑒定工作模式，[7]J. Schneider等研究了美國、英國和新西蘭等國機構如何運用ePADD這款開源軟件對電子郵件進行鑒定歸檔。[8]但遺憾的是，現有研究并未從宏觀層面論述政府的檔案鑒定政策是如何逐步適應數字時代發展要求的。隨著《數字中國建設整體布局規劃》的頒布，我國數字化發展進程進一步加深。檔案鑒定作為檔案工作的重要一環，在數字時代的推進之下亟需新的政策和方法的指導。

荷蘭的檔案工作因1898年出版的《荷蘭手冊》而享譽世界，又在20世紀90年代以PIVOT項目而成為宏觀鑒定實踐的先驅，[9]其檔案鑒定工作一直得到世界范圍內檔案工作者們的肯定。本文以荷蘭為研究對象，全面梳理其檔案鑒定政策應對數字時代的發展變化過程，并通過系統分析其發展歷程所體現的特點為我國數字時代檔案鑒定政策的制定提供參考。本文通過系統、全面查閱相關政策文件，整理出荷蘭檔案鑒定政策在數字時代的發展歷程。具體而言，1991年荷蘭開始推行PIVOT項目，這是一個雄心勃勃的項目，力求快速處理1945-1976年30年間積壓的檔案文件。然而，實際進展卻不盡如人意，引發了社會各界的強烈批評。伴隨數字時代進程的加快，荷蘭的檔案鑒定工作更加捉襟見肘。面對紙質檔案的大量積壓和數字時代的全新挑戰，荷蘭于1995年匆匆出臺了新的《檔案法》（de Archief？ wet 1995）。然而，“它本質上是一部‘紙面法律’，很少考慮當今數字化社會”[10]，數字檔案成為法律盲區，導致數字檔案被隨意刪除銷毀。在此背景下，荷蘭政府意識到制定適應數字時代的檔案鑒定政策已十分迫切。在經過21世紀初期的反復商討后，荷蘭國家檔案館于2007年確定了新的檔案鑒定目標，并最終在2015年制定了檔案鑒定指導手冊。然而，數字時代的步伐并沒有在此止步，對出臺新檔案法的呼吁推動荷蘭檔案鑒定政策繼續向現代化發展階段邁進。

二、數字時代荷蘭檔案鑒定政策的發展歷程

（一）政府的數字化改革倒逼檔案鑒定的轉型

20世紀90年代至21世紀初，荷蘭政府經歷了數字化帶來的管理震蕩。隨著政府數字化改革的逐步深入，相關機構發現數字檔案的鑒定還是“一片空白”，電子文件被隨意處置，檔案鑒定政策的數字化轉型迫在眉睫。

1.緊鑼密鼓的政府數字化轉型計劃

自20世紀90年代末以來，荷蘭許多連續的戰略計劃都在討論如何利用信息和通信技術建立一個更有效率和效力的政府。這些計劃包括：1994年的“電子高速公路”、1998年的電子政務和1999年的“數字三角洲——荷蘭在線”。此時，確保紙質文檔的可持續存儲和可用性及數字信息的數量呈指數級增長仍然是巨大挑戰，“紙質”和“數字”似乎還處于涇渭分明的兩個世界。直到2001年，范·萊文博士就信息和通信技術發展，以及國際化對荷蘭政府組織的地位、作用和結構的影響向政府提供咨詢建議時指出：信息和通信技術不再是一項支持性技術，而是與業務流程相吻合，從而“觸動了政府的心”[11]。2003年荷蘭內政及王國關系部（BZK）[12]向國會二院提交“其他政府”行動計劃，提出電子政府時代要讓公民更多地參與到政府管理中來，并提出建立檔案選擇[13]和處理共享服務中心的可能性。[14]隨著政府數字化轉型行動的持續展開，無序管理的數字檔案成為眾矢之的。

2.質疑迭起的檔案鑒定現狀

2004年12月，荷蘭教育、文化和科學部（OCW）[15]向文化委員會[16]咨詢對文化遺產（包括檔案、文物、古跡等）進行系統選擇和鑒定的建議。然而，尚未等到咨詢建議公布，2005年1月荷蘭國家檔案監察局[17]就發表了題為《一個瘋狂的政府？中央政府問責制下的信息數字化管理風險》的報告。國家檔案監察局在報告中驚呼，數字信息已成為荷蘭的記憶空洞，現有的選擇列表（selectielijst）[18]并未考慮到數字檔案，數字文件被任意銷毀、丟失、泄露。[19]當年9月，文化委員會發布題為《過度的赤字：論國家對文化遺產的責任》報告，認為PIV？ OT沒有達到預期和希望的效果，并對PIVOT所采用的機構研究方法的目標和基礎持批評態度，建議在數字時代檔案選擇和鑒定策略的制定要確保信息的真實性和可靠性，因此，應從文件形成階段就對文件進行選擇和鑒定。同時，文化委員會提出因為社會的多樣化和動態化使得“國家”的概念模糊，檔案鑒定不應以“國家意義”為標準，而應重視有代表性的私人檔案對荷蘭記憶整體構造的補充作用。[20]隨著社會各界對檔案鑒定現狀的激烈討論，荷蘭政府意識到亟需出臺指導檔案鑒定改革的具體計劃。

3.有條不紊地檔案鑒定改革行動

2006年OCW聯合BZK發布了政府愿景“有序的信息管理”（IoO計劃），提出了8條行動路線。其中，路線1是國家政府數字化和（數字）信息管理基線，意在為政府數字化轉型和信息管理搭建整體框架；路線5是制定新的檔案選擇方法，旨在形成具有數字時代目標的檔案鑒定方法；路線6是處理紙質和數字檔案，目的是通過消除檔案積壓項目（PWAA）形成處理積壓紙質檔案的經驗并通過改革中央檔案館選擇服務處[21]實施新的鑒定和選擇方法。[22]IoO計劃是一個系統性的策略，從政府數字化的角度出發，以信息管理體系為框架，描繪出實現數字時代檔案鑒定的路徑，為后續新的檔案鑒定政策的制定打下了基礎，正式開啟了荷蘭檔案鑒定政策數字化改革的序幕。

（二）新的檔案鑒定目標和方法的制定

根據IoO計劃的要求，荷蘭于2007年提出新的檔案鑒定目標，為檔案鑒定方法的制定明確了目標方向。經過三年的不斷討論，最終于2010年底向國會二院提交了新的鑒定方法的方案。

1.新的檔案鑒定目標的確定

為了詳細闡述IoO計劃中的行動路線5，荷蘭國家檔案館館長組建了鑒定和選擇委員會，并要求該委員會根據文化委員會和IoO計劃的意見，就檔案的鑒定和選擇制定新的實質性愿景。2007年9月，鑒定和選擇委員會正式公布題為《珍貴的過去：新的檔案鑒定方法的基礎》報告。該報告從實際成本、利用效率、技術限制、權責劃分及未來需求等方面論證了數字時代進行檔案鑒定的必要性和重要性。最重要的是，該報告提出了數字時代檔案鑒定與選擇的整體目標，即值得被數字時代保留下來的檔案應具備以下特征之一：代表社會上已建立的事物；代表社會成員（個人和組織）的活動；被觀察員認為是重要的、特殊的或獨特的，因為它們反映了特定時期的重要、特殊和獨特的社會事件、活動、個人和組織。[23]簡言之，該目標指出檔案的鑒定、選擇和保存要確保重要的檔案對每個人都是可利用和可訪問的。據此，符合該目標的檔案才具有社會和政治意義，才可以記錄和重建歷史。

這個檔案鑒定目標取代了PIVOT項目以中央政府為核心的目標，為后續制定和實施新的檔案鑒定方法奠定了基礎。此外，該報告首次提出了數字時代檔案鑒定的方法和工具，是隨后制定新的檔案鑒定方法的依據。

2.新的檔案鑒定方法的提出

圍繞新的選擇和鑒定目標，OCW、BZK和國家檔案館等相關部門采取了一系列行動。2008年1月BZK開始執行國家數字工作環境計劃，目的是為全國公務人員搭建統一的數字工作環境，加強部門之間的協作。[24] 2008年3月文化委員會就政府數字化的深入發展及其對信息管理、立法和檔案選擇的影響提供意見，強調在數字世界進行選擇和鑒定的必要性和有用性，并提出數字信息轉瞬即逝，需要“從搖籃到墳墓”的呵護，[25]初步提出數字時代的檔案鑒定應嵌入工作流程的意見。2008年12月，荷蘭政府決定在各個部門中設置首席信息官，這為新的鑒定工具——戰略信息咨詢[26]的開展打下了基礎。2008年底，具有政府信息管理協調職能的國家管理總局成立，以便支撐IoO計劃的有序推進。2009年7月，OCW和BZK正式就文化委員會2008年的咨詢報告做出具體回應，強調檔案選擇和鑒定在數字時代保持重要信息可查找和可訪問的重要意義，并就IoO計劃的進度做匯報。[27]2010年1月，荷蘭審計院發出了對信息和通信技術熱情不足與對技術解決方案期望過高的警告，表現出對數字時代檔案鑒定改革可持續性的擔憂。[28]在2010年3月的公函中，BZK正式提出開發工具，實現從源頭進行檔案選擇，以避免在實施數字文檔管理過程中重蹈積壓檔案的覆轍，實現信息從“有序管理”向“價值管理”的轉變。[29]此后，“源選擇”，即在信息管理過程開始時就進行選擇，成為新的檔案鑒定方法的重要原則。與此同時，遺產監察局在2007年至2010年期間持續關注檔案鑒定的發展近況。政府各部門分別采取行動為推動新的檔案鑒定方法的制定做好了準備。

2010年12月17日，BZK發布政策說明，解釋了數字時代進行檔案鑒定與選擇的原因及方法和步驟，系統提出了通用政府鑒定模型、戰略信息咨詢、系統分析、風險分析及趨勢分析[30]等鑒定工具。該方法基于信息管理實際，能實現“源選擇”，除了檔案存毀問題外還考慮了信息安全水平、信息的積極披露、信息的分類及信息披露的限制（如隱私）等問題，屬于廣義鑒定。[31]2010年12月20日，OCW和BZK正式致函國會二院介紹新的檔案選擇的方法及其目標，宣稱該方法可以減少檔案相關法律法規的修訂工作、加速并簡化積壓檔案的選擇工作并且提高數字時代檔案鑒定工作的效率。[32]至此，荷蘭新的檔案鑒定方法的框架已經搭建完成。

（三）新的檔案鑒定政策的成形

為了推進新的檔案鑒定方法，荷蘭相繼對《檔案法（1995年）》及《檔案法令（1995年）》（het Archief？ besluit 1995）[33]做了修訂。荷蘭國家檔案館2015年發表的檔案鑒定手冊標志著新的檔案鑒定政策的標準化。然而，Cees H.案件[34]和國會育兒津貼調查委員會[35]的報告又暴露了數字時代檔案鑒定的新問題，亟需完全適應數字時代的新檔案法的指導，荷蘭的檔案鑒定政策開始邁向現代化發展階段。

1.檔案鑒定政策的標準化

隨著新的檔案鑒定方法的提出，荷蘭抓緊落實新方法的各項措施。2011年OCW和BZK向國會二院提交的《檔案愿景》指出：盡管《檔案法（1995年）》已經過時，但立即制定全新的立法還為時過早，因此，建議分期修改立法。[36]《檔案愿景》中還闡述了2011年至2016年期間新的檔案鑒定方法的實施框架，成為政策制定和逐步修改立法的基礎。2012年，荷蘭先后修訂《檔案法（1995年）》和《檔案法令（1995年）》，加入了新的檔案鑒定目標、方法和工具等內容，為新的檔案鑒定政策提供了法律基礎。2012年底，通過第一版通用政府鑒定模型，意在為各部門創建選擇列表提供初步模型。2013年，OCW與荷蘭市政協會、省際協商組織及水務委員會聯盟簽訂《檔案公約2012-2016》，以推動各行業組織積極參與到《檔案愿景》的計劃中來，其中的方案2致力于鼓勵各成員參加新的檔案開放與選擇行動。[37]

2015年初，由荷蘭國家檔案館標準化委員會負責的《利益的權衡：數字時代檔案文件的鑒定與選擇手冊》出版，為數字時代的檔案鑒定工作提供了標準化的操作指南。該手冊詳細描述了編制選擇列表的過程、鑒定目標和利益相關方及鑒定工具和應用方法，并將鑒定和選擇定義為政府信息管理的一個組成部分。雖然，該指導手冊基于2007年提出的檔案鑒定目標，但同時又指出“鑒定過程是一個周期性活動，因為信息的價值可能會發生變化，并取決于社會和政治的發展以及利益”，因而，數字時代的檔案鑒定是一場利益之間的博弈。[38]值得指出的是，該手冊處于動態更新過程中。其已于2019年得到開發和擴充，并在2024年再次完善。此外，荷蘭國家檔案館在2022年發布配套的《數字銷毀手冊》，闡述了根據選擇列表判定需要銷毀的數字信息的銷毀過程及步驟。至此，荷蘭檔案鑒定政策的標準化進程進一步加深。

2.檔案鑒定政策的現代化

2015年發布的檔案鑒定手冊并不是一顆“定心丸”，當年年底揭露的Cees H.案件暴露了荷蘭政府的信息管理還是“一片混亂”。遺產監察局在調查Cees H.案件中發現，在2003年之前，涉案部門沒有確定刑事司法鏈中的具體選擇列表，因此沒有為本案文件設定保管期限，導致關于本案的檔案（如銀行轉賬單、流水記錄等）被隨意銷毀。并且，由于財務系統的更新換代，所有數據毀之殆盡。[39]由于Cees H.案的嚴重后果，使其成為修改檔案法的導火線，修訂檔案法的呼聲越來越高。

2016年6月，Cees H.案調查委員會呼吁政府采納遺產監察局的建議，調整現行的檔案法，以適應數字時代發展和信息透明度要求。[40]2018年6月，荷蘭中小學教育和媒體部代表BZK向國會二院發函（即《檔案法現代令》，強調政府數字信息存儲的緊迫性和必要性，亟須對檔案法規進行現代化調整。[41]2018年10月，OCW常設委員會就《檔案法現代令》與中小學教育和媒體部進行磋商。然而，2020年國會育兒津貼調查委員會在報告中表示國家政府提供的信息不足，在調查中選擇列表所要求永久保存的檔案并未被找到，并對各部是否遵守有關歸檔的法律法規表示懷疑。[42]這一事件更進一步推進了檔案法現代化議程。

終于，在2021年11月，新的檔案法提案出臺，關于檔案選擇與鑒定的變化主要有：“選擇列表”改為“選擇決定”（Selectiebesluiten），且要求選擇決定必須10年更新一次；檔案的移交年限由20年縮短為10年；取消選擇決定的6個月公示時間，以縮短選擇和鑒定的程序。[43]總之，這項立法提案旨在使《檔案法（1995年）》現代化，更符合數字信息管理的實踐。除了實質性修改外，該提案還強調國家文件管理機構、政府信息管理部門、有關社會團體、私營單位和其他相關組織在促進檔案法現代化中的作用和責任，其目的是制定一個更全面的法律，最重要的是，制定一個更好地適用法律。隨著檔案法的現代化改革，以檔案法為基礎的檔案鑒定政策也邁向了現代化進程。

三、對我國檔案鑒定工作的啟示

（一）合作觀：跨部門協作與共同推動

荷蘭檔案鑒定政策的制定自始至終不是檔案部門一家的單打獨斗，而是圍繞檔案鑒定目標，與文件管理部門、信息管理部門、監察部門、咨詢部門及各社會團體的協作過程。檔案行政部門在政策和目標制定過程中，廣泛聽取意見和建議，與各相關部門緊密協作，共同推動政策和目標的制定和落實。荷蘭檔案鑒定政策形成了以OCW為核心主體，BZK為重要主體并聯合公共信息和遺產監察局、文化委員會、荷蘭市政協會、省際協商組織、水務委員會聯盟等相關部門的組織機制。各相關部門通過主動或受邀的方式參與檔案鑒定政策的制定和推廣，為我國數字時代制定檔案鑒定政策提供了可借鑒的經驗。我國可以吸取荷蘭經驗，建立協作組織機制，以合作的方式制定適應我國國情、社會需求和不同行業現狀的檔案鑒定目標和制度。

（二）系統觀：整體規劃與數字化戰略結合

荷蘭的檔案鑒定政策一直與政府的數字化轉型戰略及信息管理發展規劃相結合，從國家社會數字化發展的大局考慮檔案鑒定的發展方向。在荷蘭推進無紙化辦公過程中，文件和檔案管理始終被業務流程所兼容。[44]“源選擇”是將檔案鑒定并入信息管理流程的方式，避免過后的“數字考古”，防止檔案積壓，從而提高鑒定工作效率。隨著我國電子文件和電子檔案單套制工作的逐步推廣，數字時代的檔案工作亟須檔案鑒定思想和方法的指導。荷蘭的檔案鑒定政策緊緊圍繞著數字發展戰略的特點，能為我國數字時代檔案鑒定政策的制定提供新的思路。將檔案鑒定政策與數字化發展整體戰略結合考慮，能為我國數字時代的檔案工作提供指導和支持。

（三）階段觀：持續演進與數字時代適應

荷蘭的檔案鑒定政策不是一蹴而就的，而是經過了各種利益相關方觀點博弈，從確定鑒定目標到制定鑒定方法，再到鑒定政策的標準化和現代化，這是一個與數字時代的發展相適應的遞進過程，并且這個過程仍將繼續。數字時代的檔案鑒定政策應該是一個持續改進的過程，因為數字時代尚在變化，仍有新的問題和新的要求出現。我國在數字時代檔案鑒定政策的制定過程中，需要樹立階段發展的思想并不斷更新，始終與數字化發展相適應。

檔案鑒定政策關乎數字時代人們的記憶，它的制定過程是漸進的，需要與相關部門緊密合作，并積極融入信息管理的流程中去。在荷蘭，檔案鑒定并沒有被數字時代所拋棄，而是站在國家、社會發展的基礎上，從記憶構建和檔案利用的長遠視角，積極制定適應數字時代的檔案鑒定政策。

*本研究受中南財經政法大學中央高校基本科研業務費專項資金資助（2722023DG003）。

注釋及參考文獻：

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[12]BZK負責協調各部的信息管理，并在文件被轉移到檔案館之前負責業務文件的管理。

[13]荷蘭的檔案鑒定工作叫做檔案鑒定與選擇（waarderingenselectievanarchieven）。

[14]kst-29362-1[EB/OL].[2024-05-30].https：//zoek.officielebekendmakingen.nl/kst- 29362-1.ht？ ml.

[15]OCW是荷蘭檔案行政部門，下設荷蘭國家檔案館。

[16]文化委員會是政府和國會在藝術、文化和媒體領域的法律咨詢機構，屬于OCW下屬部門。

[17]2005年11月荷蘭國家檔案監察局改制為遺產監察局，2019年更名為公共信息和遺產監察局。

[18]檔案鑒定的依據是選擇列表，功能類似于我國的“三合一”制度。

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[21]中央檔案館選擇服務處于1997年1月成立，目的是消除大量的紙質檔案積壓，其于2011年1月1日被DocDirekt取代，并在2012年11月被正式廢除。

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[26]戰略信息咨詢代替了PIVOT項目的三方咨詢。

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[33]《檔案法令（1995年）》，根據《檔案法（1995年）》第五條制定，主要是規定政府部門設計選擇列表的詳細程序。

[34]2015年底，荷蘭首相被曝和毒梟CeesH.進行了長達15年的交易。

[35]國會育兒津貼調查委員會旨在調查津貼丑聞（又稱為育兒津貼丑聞），這是荷蘭的一個政治事件，于2017年引起關注。

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作者單位：中南財經政法大學檔案館