創新生態系統視角下科技成果轉化的政策體系重構

摘 要：基于創新生態系統分析框架，揭示科技成果轉化的要素協同機理和要素配置障礙，從主體載體要素、服務品質要素、體制機制要素、生態環境要素等維度提出多種政策措施。這些政策措施所構成的政策體系空間，為構筑功能完備的創新生態系統、促進科技成果高效轉化提供了有力支撐。

關鍵詞：中國式現代化；科技成果轉化;創新生態系統;政策體系

中圖分類號：F124；G322 文獻標識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2024）05 - 0063 - 13

中國式現代化關鍵在科技現代化，科技創新是制勝未來的關鍵變量。促進科技成果轉化是實施創新驅動發展戰略的重要任務，也是促進科技與經濟緊密結合的關鍵環節。科技成果轉化是一個復雜的系統工程，涉及眾多單位、部門和機構，必須打通束縛科技成果轉化的堵點卡點，堅持供給、需求、服務全鏈條協同發力，推進完善科技創新體系，建設“政產學研金介用”協同生態，構建激勵和約束并重的科技成果轉化機制，更快實現高水平科技自立自強。

一、問題提出

科技成果轉化落地存在諸多難點堵點痛點，且問題錯綜復雜，治理的復雜性和不確定性程度越來越高。為破除制約科技成果轉化的節點障礙和制度藩籬，黨和國家不斷完善和優化立法、健全創新政策機制，推進跨越成果研發的“冰川凍土”、商業化的“死亡之谷”以及產業化的“達爾文海”等關鍵難題不斷取得重要進展。

科技成果轉化是指科技成果的研發與應用，通過技術創新擴散而形成新產業的過程。就科技成果轉化的影響因素而言，主要關涉研發與轉化銜接、轉移轉化制度和技術轉移體系等三方面因素。有學者總結了“成果質量和轉化方式、科技人員參與度、市場需求、要素資源配置、政策支持和外部環境”等幾個重要因素[1]。胡文靜等在區域創新能力框架下概括出R＆D人員和R＆D經費投入、技術存量與技術吸收、科技支撐與知識產權、技術市場與創新效益，以及激勵機制、金融支持、產業聚集等11個因素[2]。就科技成果轉化的途徑與模式而言，美國主要有立法引導、設立科技中介機構、在高校成立技術轉移中心等模式，典型的有麻省理工學院（MIT）第三方公司、威斯康星大學校友基金會、斯坦福大學技術轉移辦公室（OTL），以及加州大學圣地亞哥分校的概念證明中心等發展模式[3]。我國科技成果轉化的典型模式包括市場型轉化模式、自行轉化模式、產學研聯合轉化模式、科技創新轉化模式以及政府推廣轉化模式等[4]。還有基于創新鏈集成的創新轉化模式，以多種機制推動多主體參與互動、反饋與耦合，促進技術管理、組織協同以及隱性知識擴散，實現官、產、學、研、融、中介六位一體協作轉化[5]。科技成果轉化是全鏈條多要素發展創新，推動科技成果轉化必須注重要素流通和聯動，創新生態系統理論整合協同治理、合作治理、嵌入性治理等新型治理之道。

二、創新生態系統視角下科技成果轉化的要素協同機理

創新生態系統根據演化經濟學理論，以生物學隱喻揭示創新活動過程及各創新要素的共生演化關系，有學者據此構建了高校創新生態系統的“主體—資源—環境”邏輯框架[6]。科技成果轉化體系具有復雜性和多鏈條性，五重螺旋理論以“大學—產業—政府—用戶—環境”為創新要素，以“質量—效率—生態協同”為核心，構建了一個包括需求系統（用戶）、研發系統（科研組織）、經濟系統（產業及服務體系）、政策系統（政府）和環境系統（政治—經濟—文化—社會環境）在內的科技成果轉化系統[7]。該系統通過創新要素的內在循環、創新主體的內在協作和創新資源的全面協同，以提升科技成果的創新擴散和轉化效率。創新生態系統有力支撐了科技成果轉化的核心機制，如區域創新聯盟網絡和企業聯合創新中心的組建和發展，有力支撐了科技成果與市場的對接機制；中試環節的創新主體間結成緊密的開放合作關系，形成了科技成果跨越“死亡之谷”的保障機制；創新綜合體有機鏈接基礎研究、技術、資本和市場等要素，有助于建構形成創新集群的支撐機制，從而從成果轉化的零星事件質變為批量轉化的“雨林效應”[8]。

在創新生態系統視角下，科技成果轉化系統主要包含系統主體要素、主體聯動要素、系統功能要素、系統運行要素四個維度。就系統主體要素而言，創新生態系統網絡涵括的主體復雜，涉及供給方（高校及科研院所）、需求方（企業）、中間方（科技中介、科技社團等），以及作為制度供給、秩序維護、公共服務提供者的政府部門等主體之間互動形成的一系列網絡集合。這些主體直接參與創新活動，通過相互之間的合作和競爭，推動技術創新、成果轉化和經濟發展。就主體聯動要素而言，涵蓋了多元主體要素的協同互動，以及信息、資金、人才等創新要素的融合流動。政府是創新生態系統的創建者和調控者，組建科技成果轉化委員會、成立科技成果轉化專班統籌推動主體協同聯動；新型研發機構通常采取政企社三方共建的理事會治理結構，通過管理契約推動研發主體良性互動。有學者以美國科技中介組織為例，揭示了表現為“政府主導下的購買交流、政府引導下的個體供給、市場主導下的多維合作、創新主導下的合作預判”等形式的多元主體協同參與界面[9]。就系統功能要素而言，創新生態系統是一個復雜的網絡，它通過不同的功能要素相互作用和相互促進，以支持創新活動的高效進行。創新生態系統能夠有效聚集和利用各種外部資源，促進知識共享、技術交流和合作，推動科技成果的創新轉化，這既包括各類主體要素在創新轉化過程中的積極活動及功能發揮，更取決于良好的區域創新環境，企業則承擔著推動創新實踐、激活創新潛能的關鍵功能。就系統運行要素而言，創新生態系統包括物理空間系統、創新主體系統、科技服務系統、財政金融系統和治理系統等五類子系統。這些系統以不同功能與方式，參與創新轉化生態系統的能量、物質、信息的傳導與傳遞，處理高校及科研院所、（科技）企業、投融資機構、孵化熟化機構、技術市場等要素關系，解決供需主體雙方與多方間的沖突，推動構建“政產學研金介用”多元化創新共同體。

創新生態系統內的上述系統要素在合理配置和有效整合的基礎上，與創新環境在物質流、能量流、信息流等方面充分聯結傳導，逐步演化形成主體高效協同、要素集聚融通、成果加速轉化的區域創新生態系統。科技成果轉化的治理變革體現為創新生態系統的重構，經由“價值—制度—技術—文化—網絡”等結構要素推進治理結構和治理功能的變化和調整。“價值”是科技成果轉化治理的基礎性支撐，遵循科技創新規律，秉持全球開放創新理念，以及大轉化觀、廣義科技觀、共生共榮生態觀、合作共贏利益觀等前沿觀念，會對各個層次和類型的科技成果轉化界面產生影響。“制度”涉及科技成果轉化的各種促進組織（包括政府組織、科技中介組織、新型治理結構和組織體系等），以及各種協調組織之間關系的規則等。“技術”包括利用人工智能、大數據、物聯網、區塊鏈等先進信息技術推動科技成果的研發、孵化、中試、產業化等，推進科技成果轉化治理創新。“文化和網絡”是指通過弘揚創新文化和科學家精神，構建多元主體合作和全球開放創新網絡，建立嵌套、多層、合作的創新生態系統。這些結構要素既獨立作用又協同配合，共同影響科技成果轉化。我們將創新生態系統理論、復雜系統理論與治理理論有機結合，同時整合過程、機制、價值、規則、資源、行動者、集體行動、利益矛盾等要素，形成要素有機協同的核心機制，從而使創新生態系統理論框架更具開放性和靈活性。

三、創新生態系統視野下科技成果轉化的要素配置障礙

創新生態系統理論重視系統子系統與子系統之間的良好鏈接，能更有效地分析和把握“政產學研金介用”等多元互動關系，通過分析創新生態系統要素及其配置關系，拓展緩解科技成果轉化困境的新思路，在中觀動態分析的層次上揭示科技成果轉化實踐的多重制度邏輯和治理邏輯。

（一）科技成果轉化的主體和載體要素能級不高

科技成果轉化的創新主體要素實力主要反映科技成果轉化系統中各主體要素和載體要素的強弱和能級大小，這涉及科技成果轉化資源整合中的各個子系統之間的聯結，包括高校科研院所、中試基地、企業、政府、中介機構等交互主體，以及新型研發機構、國家（重點）實驗室等創新載體的實力發揮。

1.政產學研合作還需疏通堵點。一是產學研合作機制不健全。高校科研院所的科研管理體系不科學，成果轉化的激勵約束機制滯后；且應用開發類成果較少，技術成熟度級別較低，科研課題與企業需求匹配度不高，以及技術市場的不成熟制約了供需有效對接；高校自建技術轉移機構數量偏少，既有機構多由行政管理部門承擔，且囿于編制和待遇限制，很難招聘到高水平技術轉移人才。二是成果轉化激勵機制不健全。高校科研院所的職務科技成果“三權”改革滯后，大多未建立有效的無形資產核算制度，成果所有權缺乏明確指引，需要承擔國有資產流失風險。三是科技成果評價機制不完善，對科研人員的評價“重論文輕轉化”，更多考慮專利授權或申請的數量，成果轉化沒有與職稱評審緊密掛鉤。四是企業成果承接轉化能力有待提升。由于科技成果供需錯位和信息不對稱，企業資本累積有限，創新資源配置能力較弱，企業技術實施能力有限，在技術研發、中試熟化和產業化開發方面投入不足，再加上在工藝開發、生產管理、投資融資、市場營銷等方面的能力短板，導致企業承接成果轉化意愿和動力不足。

2.國家戰略科技力量仍需加快強化。當前國家戰略科技力量形成了“4+1”格局，即國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業，加上綜合性國家科學中心和國家（區域）科技創新中心，重大基礎設施主要集中在京津冀、長三角、粵港澳大灣區等地區，以及西安、合肥、武漢等城市。一是戰略科技力量的組成單元能力不夠強、分布不平衡，部分城市甚至還在開展重點基礎設施（如大科學裝置、國家實驗室）破零行動。而高水平科研團隊或科研人才，作為國家戰略科技力量的基本組成單元或者核心單元，在相關領域達到國際頂尖水平的較少，在部分領域甚至缺乏承擔相關戰略科技任務的參與力量。二是國家戰略科技力量對國家戰略需求的把握能力不足，對國家戰略科技任務的決策推進能力不夠、協同攻關體系化能力不強[10]。同時，科技創新咨詢體系存在虛化、弱化現象，在關涉“政府和市場”的有機結合、“從基礎研究到產業化”的創新鏈條、“專業科研機構+現代產業體系”的系統發展，以及“國家戰略科技力量+企業技術創新能力+世界級先進制造集群”的融合創新等方面存在認知缺陷，這在一定程度上制約了國家戰略科技力量體系的建構和科研成果的績效產出。

3.新型科技成果轉化載體仍顯薄弱。一是國內（新型）研發機構建設正在加速推進，但數量和規模較為單薄，中部某省會城市“三上”企業中有研發機構的企業數占比僅兩成左右，研發機構注冊落地難、總量不足，面臨資金投入乏力、作用發揮有限、造血能力不強、體制機制不優、法治保障不強等問題和短板。二是部分重要城市擁有數量眾多的眾創空間、孵化器和加速器，但專業科創孵化器缺乏，資金支持、資源利用和整合力較弱；高校科研院所的科研成果與眾創空間、孵化器之間良性互動不夠，雙創空間依靠政府補貼維持，協同創新能力不足。三是部分重要城市的大學科技城建設具有很好的發展基礎和潛力，但存在頂層設計不足，常態長效支持機制不完備，土地、空間等要素資源保障有限，資金投入相對不足，孵化器人才儲備不夠，務實抓手有限，政策體系不完善等突出問題。

4.概念驗證和中試基地仍顯滯后。除北上廣深、杭肥鎬等地外，很多城市尚未出臺政策全面布局建設概念驗證中心，尚未探索出較成熟的概念驗證資助體系，中試基地建設相對滯后。一是中試基地總體布局缺乏系統性。《中共中央、國務院關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》明確布局建設一批綜合性、專業性中試基地，但部分城市缺乏落地舉措，企業參與動力不足，部分高校中試基地由于條件限制難以展開更多試驗。二是政府統籌發展相對滯后。如武漢、合肥、深圳等城市近年來推進科技成果轉化中試基地備案并出臺實施方案和管理辦法，陜西于2022年出臺實施方案以統籌全省中試基地建設，洛陽、長沙等城市陸續推進建設、備案和管理工作。當前中試基地以科研院所、大型企業自建為主，建設、運營和服務的人才嚴重缺乏，技術中試和市場中試不足，基本局限于企業或高校科研院所內部，無法圍繞產業集群開展中試共享服務。三是創新主體建設意愿不高。受人才、資金、土地、應用場景等因素制約，目前高校、企業、科研院所等單位建設中試基地的意愿不高。中小型高新技術企業雖有強烈的研發意愿，但因缺乏合適應用場景，無法進行工程化應用和改進，樣品的產品轉化率、產品的商品轉化率大打折扣。

（二）科技成果轉化的體制和機制要素不夠完善

1.成果供需雙方的對接機制不夠完善。一是科技成果對接轉化存在障礙。高校科研院所大多重專利數量輕專利轉化，既缺乏適應企業需求、具有應用推廣價值的成熟技術項目，又缺乏成果轉化所需的資金實力、專業人才、商業思維、市場洞察力，更缺乏成熟的、更具針對性的科技成果轉化服務機構和人才隊伍體系。僅僅依靠政府征集發布科技成果信息的傳統形式，難以有效挖掘和梳理企業和地方產業園的真正需求，需建立市場化專業化的第三方服務平臺，打通高校科研院所與企業的溝通障礙。二是成果轉化風險承擔缺乏保障。高校科研院所重大科研成果的專利所有權轉讓常常需要大量資金，一旦成果轉化失敗，必然給承接方帶來巨大風險。而科研人員承擔了成果轉化的較大風險，成果轉化不成功，則影響其工作績效、職稱評定和職務晉升；由于成果轉化風險太大，風險投資公司大多傾向投資成熟期項目，不愿意投早投小。

2.科技成果評價的體制機制不夠完善。一是評價指標體系不夠完善。科技成果評價存在指標單一化、標準定量化、結果趨利化現象，成果交易效率走低，更多注重市場、技術、經濟價值而非社會和文化價值。二是評價激勵機制不夠完善。很多高校的職稱評價和績效評估體系未把成果轉化納入核心考察指標，在一定程度上影響了科研人員促進成果轉化的積極性；目前科技成果的評價導向和價值發現功能發揮不夠，現有資產評估制度未能適應作價投資和價值評估要求，勤勉盡責和容錯糾錯機制缺乏制度明確。三是專業評價機構（人員）依然缺乏。專業的技術轉移轉化人員和技術經理人嚴重不足，評價質量良莠不齊，市場前景和潛在風險評估不夠精準，容易產生評價結果價值偏離、公正受損情形，導致供需雙方合作信心不足。四是評價運行機制不夠健全。更多青睞高校教授、院士團隊及頂尖學者的科研成果，過于偏重項目級別和研究人員頭銜，對青年人才的科技成果關注不足，“破四唯”“立新標”還需加大探索力度。

3.科技成果轉化的保障機制不夠完善。一是科技創新轉化立法不完備。《武漢市促進科技成果轉化條例》《合肥市科技創新條例》分別于1998年和2022年頒布實施，國內很多地區至今尚未出臺類似的地方性法規。二是盡職免責制度不完善。基于審計價值與最初成交價格、入賬成本常有出入，高校（資產經營公司）常常面臨審計風險。盡管有盡職免責條款，但因操作規則過于粗放，導致相關負責人畏于審計風險而不敢拍板決策。三是職務科技成果轉化政策不完善，還需更快推進職務科技成果所有權或長期使用權試點，股權激勵、創辦公司等方面仍需進一步明確細則。四是“遞延納稅”優惠政策不完善，該政策僅適用技術成果所有權讓渡給被投資企業或后者支付的對價全部為股票（權）的情形，當供需雙方以“現金+股權”對價時，科研人員必須當期繳稅，從而面臨“無現繳稅”難題，可能導致無法注冊成立企業，需要稅收政策等多方面的協同性制度調整。

（三）科技成果轉化的資源和生態要素不夠優質

1.科技投融資方面仍存有短板。一是財政科技投入相對不足。國內各個城市的財政科技支出占公共財政支出比指標差距較大，部分地級市的天使投資風險補償資金尚未設立，產業投資基金更多服務重點項目和重點企業，成果轉化風險基金覆蓋范圍面不廣，“投貸聯動”新模式僅在部分金融機構開展。二是銀行信貸支持強度不夠。銀行信貸支持初創期科技企業存在價值評估難、資產流轉難、風險補償難等問題。商業銀行內部缺乏既懂科技又熟悉金融的復合型人才，商業銀行與非銀金融機構的風險分配和收益機制不匹配，部分銀行盡職免責制度不夠完善。三是股權投資和風險補償力度不強。部分城市主投中小企業的母基金普遍存在規模偏小、投資項目較少等問題，達晨創投、創新工場、真格基金等頭部機構也未入駐，深創投亦未能深度參與股權投資市場，未建立科技成果轉化項目庫或科技成果轉化基金投資項目庫。知識產權質押融資風補基金規模較小，政府風險分擔比例明顯低于現行各類科技型風補基金。四是科技保險難以推廣運行。投保企業占比較低，據某省會城市人保財險公司統計，投保企業的承保面只占全市3095家高新企業的2.58%，園區企業的承保面僅為1.93%，初創期中小企業多數未購買科技保險產品；科技保險的費率水平及承保方案沒有統一標準，個別保險主體采取“費用返點”等非正常營銷方式挖搶業務，影響市場秩序。五是科技擔保的運營水平還需提升。由于國有控股擔保機構需要遵照國有資產處置流程，導致科技擔保業務審核過程長、效率低；政策性擔保機構的擔保費用利率低，盈利和代償處置能力較低，以及熟悉科技擔保業務的復合型人才和融資專家的缺乏，制約了“投擔聯動”服務的深度開展。

2.成果轉化服務亟待加強。一是缺乏專業化服務模式。主要模式有基于政府、大學、企業良性互動的三螺旋模式，以及基于技術推動和需求拉動的雙輪驅動模式[11]，科技服務組織在其中均發揮重要的連接作用，但除北上廣深等發達城市外，國內很多城市的技術轉移轉化中介機構數量不多，且普遍規模偏小，市場化不足、政府依賴性強，大多只能提供事務性中介服務，無力解決科技成果轉移轉化所涉及的諸多深層次問題，同時面臨項目促成難、贏利生存難、發展做大難等多方面難題。二是缺乏高水平技術轉移轉化人才。大部分轉移轉化中介機構缺乏熟悉法律、知識產權、財務、風險投資等相關知識的復合型人才。由于無法獲得事業編制且待遇偏低，高校科研院所很難招聘到高水平的技術轉移專業人才，缺乏專業化的技術經紀人、技術經理人和科技經紀人。三是技術交易服務平臺功能單一，主要發揮信息集散功能，且各類交易平臺存在信息孤島和數據碎片化現象，缺乏積聚“資源共享、協同服務、績效管理”于一體的綜合服務系統。技術交易線下平臺供需對接不夠深入，線上平臺模塊實用性有待提升，缺乏技術經紀人對技術新穎性和成熟度的深度識別，存在供需信息有效性不足、市場競爭力不強等問題。四是重大研發更需協同創新，由于產業技術需求大多不能直接對應某篇論文、某個專利或某位教授即可解決，需要對科研成果進行分割、拼接、融合乃至推進多方協同聯合創新，還需提供更加精準化、鏈條化的科技服務。

3.知識產權保護力度仍待強化。一是地方立法步伐仍需加快。如深圳、南京、武漢等城市出臺了知識產權保護和促進條例等地方立法，部分創新型城市也在知識產權保護與運用方面積累了大量經驗，出臺了一系列創新性政策舉措，但急需以立法形式加以鞏固，以加大政策剛性與執行力度。二是重點平臺建設力度不足。如某省會城市知識產權保護中心專利預審領域由1個產業擴大到3個產業、專利分類由40余個擴充到80余個，預審員每人年均處理預審案件達260件，遠超一般審查員年度工作負荷；隨著海外知識產權糾紛應對、預警導航等業務不斷拓展，業務增量不斷提升、人員缺口不斷擴展；知識產權法庭等機構設置存在結構性矛盾，與涉外商事審判庭合署辦公模式帶來職能不清、業務不專、人員不齊等弊端。三是知識產權運營機制還需深入探索。評估評價體系不完善，亟須研究制定知識產權評價評估指南，探索知識產權定價機制，提升知識產權評價評估公允度。社會服務機構因無盈利模式而缺乏動力，且技術經紀人缺乏，高校專利技術底數、產業匹配分析、價值評價評估等轉化前期專業基礎工作無人愿做，亟待政策引導。

四、基于創新生態系統重構科技成果轉化政策體系

由于專業化、信息粘滯、目標差異和文化沖突等因素引發創新生態系統運行障礙，在一定程度上阻滯了科技成果轉化進程。這要求政府在科技成果轉化過程中有效發揮規劃者、管理者、資助者、承擔者等多重角色作用，在成果研發、商品化、產業化階段持續推動科技成果轉化生態系統的要素共生演化，推動科技成果轉化政策網絡重構和規范有序運行。

（一）以高效能政府治理系統提升創新主體要素的軟硬實力

1.推進政府治理創新，加強科技市場建設。一是深化科技成果轉化價值觀念，打造省市聯動共建的創新驅動發展總平臺（如陜西秦創原），從而建構積聚各種要素的相對集中的治理界面。通過建立區域協同創新機制，推動立體聯動孵化、加快成果產業化，促進產業鏈和創新鏈深度融合，打造市場化、共享式、開放型、綜合性科技創新大平臺，提供企業需求挖掘、篩選及張榜、揭榜、簽約、評價、產業化跟蹤的全周期服務。二是構建科技信息支撐體系，即建立科創資源清單，實現資源共享；建立責任清單和服務清單，成立科技成果轉化專班，強化協調發展；建立科技項目庫，構建“發現—挖掘—落地—服務—展示—打榜”的常態化機制，促進科技成果與企業無縫對接；建立科技人才庫，力爭為當地所用；建設科技創新信息化服務平臺，借鑒杭州經驗，集聚科技、人才、項目資源等，夯實其大數據分析功能，打通并匯集部門、高校及第三方平臺數據，精準匹配產業需求和科創資源，實現N個“多跨協同”應用場景。三是推動建設覆蓋重點產業鏈、科技要素高度匯聚的科技大市場，支持區（縣）市園區聯動搭建科技成果對接平臺，組建科技要素大市場工作站。發揮技術轉移人才培養基地作用，推動知識產權交易中心建設，加快建設高水平技術交易平臺，推動大型國際展會設立國際成果交易展區。

2.加大政府科技投入，完善技術支持體系。一是加大財政支持創新轉化力度，大幅度提升財政科技支出及其占公共財政支出比例，支持戰略性重大科技成果的產業化前期攻關和示范應用。支持龍頭科技服務機構在本地設立企業總部、地區總部，對重點領域實施應用場景與應用示范項目以及建設新型基礎設施給予資金資助。二是充分發揮天使基金、種子基金、VC、PE等的協同效應。籌建并逐步做大地（市）層面天使基金，試點股權投資引導基金改革；加大政府引導母基金扶持力度，擴大轉化項目支持覆蓋面；設立地市級科技成果轉化種子基金，加大基金扶早扶小扶優力度。三是組建由科學家、企業家、知名投資機構組成技術咨詢委員會，探索需求型科技成果生成與轉化機制，提高對創新要素和資源的整合集聚能力，提升供需對接產出水平。同時，組建科技創新“智囊團”，發揮本地高校科研院所學科優勢和專家的專業優勢，聘請一批高校領導（資深專家）擔任產業鏈“校長”，深入實施科技助理（副總）制度。

（二）以高能級主體載體系統促進創新生態系統的結構優化

1.推進企業創新能力升級，推進創新聯盟協同發展。一是支持引育高水平研發企業，建立技術創新中心、企業技術中心等各類研發平臺，全力培育若干具有全球影響力的科技領軍企業，培育涌現更多“獨角獸”和“隱形冠軍”企業，支持強化“專精特新”小巨人企業培育梯隊。三是強化公共研發平臺建設，支持企業與高校科研院所、重點實驗室、工程技術研究中心、新型研發機構等創新平臺深度合作，鼓勵與社會資本聯合共建重點實驗室、協同創新中心，鼓勵龍頭企業與國際知名機構組建海外科技中心和國際科技合作基地，實施“揭榜掛帥”重大科技攻關行動。同時依托工業互聯網，聚焦優勢產業打造集聚創新要素的優勢平臺。三是政府主導圍繞重點產業建立產學研協同創新聯盟，鼓勵行業內科技領軍企業建立技術創新聯盟，鼓勵校企聯合研發，提升成果本地轉化率。建議創建“技術創新聯盟網站”，促進聯盟間的信息交流和技術進步，支持組建中小企業技術創新聯盟，開展行業共性技術研發，鼓勵中介機構作為國家科研項目的協調單位，參與和支持聯盟發展。

2.加快建設新型研發機構，推進成果孵化載體建設。一是鼓勵企業聯合高校科研院所、醫療機構等共建新型研發機構和技術創新中心。持續放大現有新型研發機構的創新效能，依靠戰略科學家和領軍人才，發掘和培養關鍵產業，加快推進工業技術研究院建設，在新能源、木本油料、生物基材料等領域前瞻部署新一批市級新型研發機構。二是依托高校科研院所和科技領軍企業等建立新型研發機構，實行“研究院+運營公司+基金”以及多元化投入團隊持股的混合所有制模式。三是加快新型研發機構建設和運營的建章立制，出臺新型研發機構認定細則和操作辦法，協同政產學研多方資源共建新型研發機構，推動大型科學儀器設施協作網絡向其開放。四是推動實現國家級孵化載體向縣（市）區、開發區全覆蓋，布局一批硬科技孵化器。鼓勵孵化載體設立孵化資金，加強與銀行、創投、擔保等金融機構的合作協同，支持發展“品牌孵化器”，借鑒美國YC孵化器經驗，開設創業孵化班。

3.推動構建概念驗證中心，加快中試熟化平臺建設。一是借鑒深圳大學、西安交通大學等高校經驗，依托科學城、大學科技園、高校科研院所、科創基地等創新積聚區，組建一批概念驗證中心，充分發揮其在研發可行性、技術產業化方面的驗證作用，針對特定項目設立概念驗證基金。二是建設具有地區特色的中試基地。加快制定建設方案和備案管理辦法，建設綜合性、專業性的技術中試與市場中試基地，實現重點產業鏈全覆蓋，形成政策健全、功能齊全、開放共享、人才隊伍完善的中試服務體系。三是設立中試樣品項目儲備庫，緊緊圍繞區域產業和科技發展需求與定位，篩選一批具有中試基礎的技術和產品樣品納入中試儲備庫。四是打通中試基地與科技平臺的融合通道。依托現有雙創基地、眾創空間、企業技術中心等科技創新平臺，布局推進中試基地建設。五是提升中試人才培養能力。開展技術中試、市場中試人才培育工程，建立高職院校、中試基地及人才市場之間的聯動機制，開展中試人才職業培訓認證。六是積聚資源支持中試基地建設。鼓勵推動政企校合作共建中試基地，以市場化方式設立中試創新基金，將中試基地納入科技創新券服務機構庫。優先支持中試基地及其依托單位申報的中試項目與重大成果轉化類項目。

4.強化戰略科技力量體系，建設技術轉移促進機構。一是構建強化戰略科技力量建設的嚴密組織體系，實施有為政府和有效市場有機結合的“揭榜掛帥”和“賽馬”制度，構建國家重點實驗室、國家工程中心和國家技術創新中心分工協作的國家創新體系，打造體現中國優勢的“政產學研金介用”的新型貫通體系和激勵體制。二是建設“科技成果應用場景創新促進中心”，鼓勵市場組織和政府單位采購新技術、新產品、新模式的首臺套產品，推廣“首購首用”風險補償機制，支持科技成果轉化的“三新”產品推廣應用。三是深入實施“揭榜掛帥”加快成果轉化。設立技術需求項目庫，借助多種途徑進行精準推送，擇優給予“卡脖子”科技重大專項或關鍵共性技術研發項目立項支持。四是探索成果沿途轉化機制。加強與本地高校科研院所創新資源的整合創新，開展前瞻性科技創新，探索“沿途下蛋”轉化機制，獎勵職務科技成果就地轉化，鼓勵建立訂單式研發，構建“樓上樓下”創新創業綜合體。

（三）以高品質創新服務系統促進創新生態系統的功能發揮

1.完善轉移轉化對接機制。一是建立企業技術需求發布機制。在建立充分信任的基礎上，委托第三方機構搜集整理企業真實需求，定期向高校發布技術需求信息；二是建立研發信息共享機制。由第三方技術轉移機構輔助校方搜集和整理研發信息，并與企業做好對接、提供中試條件、落實轉化關系，同時增加企業對相關成果領域的知識積累，促進供需雙方成果轉化思維的共融共通。三是建立校企協同機制。以項目為合作載體，讓企業研發機構入駐校園，高校科研院所研究人員進入生產企業，建立成果轉化專員雙向交流鍛煉機制，以及高校和園區干部交叉掛職鍛煉機制。四是推動科技成果轉化對接和服務精準化，加強高校科研院所與科技園區深度互動，鼓勵高校科研院所更多面向企業需求承接橫向課題。選擇優秀創新團隊，形成“撥投結合、先撥后投、適度收益、適時退出”支持模式。

2.完善轉移轉化激勵機制。一是開展職務科技成果管理改革。開展職務科技成果“所有權處置權收益權”改革試點，將職務科技成果單列管理，由高校自主決定。完善職務科技成果收益（現金+股權）混合所有制；作價投資所占股份的70%歸屬職務科技成果完成人，其余30%由資產經營公司代表學校持有；盡快完善無形資產管理體系，建立無形資產會計核算制度。二是完善轉移轉化扶持激勵機制。積極扶持專業化技術轉移服務機構發展，支持建設國家技術轉移人才培養基地，明確技術經紀人職稱評審路徑，推動建設一批高水平技術經紀（理）人隊伍，探索技術經理人從業傭金制度。試點高新技術企業和科技型中小企業的股權獎勵，允許科研人員股權激勵個人所得稅遞延至分紅或轉讓股權時繳稅。建議對境內外高端人才、緊缺人才和鼓勵類產業企業，對個人所得稅劃定免征范圍，減按合適比例征收企業所得稅。

3.完善轉移轉化考核機制。一是務實抓好“政務平臺、科技金融、知識產權、轉化活動”等四大服務，政府和高校、園區負責制定考核辦法，定期對高校、園區的運營平臺公司進行目標績效考核，績效直接與運營公司團隊的經濟效益掛鉤。二是對政府支持中小科技企業成果轉化落地進行績效考評，為中小科技企業創造應用場景和提供金融支持，避免“隱形冠軍”企業因缺乏支持而轉移至異地；三是加快在高校科研院所建立定量和定性相結合的長期考核制度，以科研團隊而非個人作為考核的基本單元，建立以“代表作”為導向的科研評價體系，建立以創新能力為導向的科技人才評價體系，出臺科技成果轉化分類評價機制。四是探索以產學研協同的科技產出為重點，以對企業的技術供應績效作為財政科研經費的支持依據，從而構建以市場為導向的技術研發模式。

4.完善科技成果評價機制。一是健全科技成果分類評價體系，構建“科學—技術—經濟—社會—文化”五維價值評定體系，建立和健全以全面系統、客觀可操作性為原則的指標體系，有效降低科技成果轉化風險。二是構建科技成果多元評價體系。由資助方、完成方、使用方、轉化方等利益主體以及委托方、受托方、結果使用方等評價相關主體組成，整合技術、市場、投資等領域專家，以及行業協會、學會（研究會）、產業技術創新聯盟等第三方機構，形成高校科研院所認可、市場接受、政府支持的科技成果評價主體，推動構建以技術經紀人為主體的評價人員培養機制。三是完善成果評價激勵和勤勉盡責機制。建立聯撥聯投導向的全鏈條評價機制，保證科技成果評價客觀全面，發揮好評價的決策支撐作用，推動以評價促交易、促轉化、促投資；明確勤勉盡責前提下投資資產虧損核銷的制度規則，細化完善職務科技成果評估政策。四是建立評價信息服務平臺。加快建設科技成果庫，建立常態化入庫機制和動態更新機制，成果入庫做到應入盡入，加強對入庫成果的分析梳理和專業評價，實現對科技成果及其狀態的精準把握。

（四）以高包容創新環境實現創新生態系統的和諧有效

環境既塑造和約束創新生態系統，也可能成為創新治理的對象，而創新生態系統則通過對環境的適應性調整來實現自身功能和目標，創新創業環境、金融環境、法治環境等在物質基礎、精神氣質與文化層次上影響著科技成果轉化的運行狀態。

1.塑造更為有利的創新創業生態環境。一是加快推進科技成果轉化地方立法，營造有利于創新轉化的文化氛圍，成立科技成果轉化專班，建立健全鼓勵創新的容錯機制，打造“政產學研金介用”全鏈條深度融合創新體系，創建和諧有效的界面環境。二是政府扮演創新創業服務的集成商角色。建議重點在運營產業地產的物理空間優勢、利用產業集群的稟賦優勢、運作產業投資的增值服務優勢、銀企投貸聯動的金融優勢、對接資本市場的通道優勢、整合平臺資源的集成優勢等六大優勢上下功夫。三是構建技術轉移轉化人才引育機制。積極引進和培養技術經紀（理）人、專業投資人、職業經理人和領軍企業家等四類人才。加快構建和培育“專職+兼職+掛職”的高素質技術經紀人隊伍，鼓勵領軍企業家適時轉型為風險投資家。著力打造由“企業聯絡員+創業輔導員+創業導師”構成的科技企業孵化器人才梯隊，深入實施科學家引航工程，培養一批大國工匠，打造區域性工匠學院。四是優化科技領域營商環境，鼓勵和優化創新導向型營商環境，強化營商環境的制度供給、制度激勵和實時動態監測，培育和激發企業家精神；制定技術轉移轉化服務機構管理辦法，推行科技成果掛牌轉化機制，鼓勵社會力量依法創辦科技中介服務機構。五是深入推進創新合伙人計劃。吸納上海張江“房東＋股東”眾創平臺模式經驗，推動新型孵化器從“空間供應商”向“時間合伙人”轉變。借鑒北京經驗，設立科學城創新發展有限公司，作為科技產業投資與服務平臺。借鑒四川綿陽經驗，加快推行科技助理“1+1+N”模式，即“1個科技助理+科技助理所在的原單位+科技助理背后N群力量”，打通科技創新供需兩端。

2.塑造更為包容的金融支持生態環境。一是引導和規范科技金融發展。探索成立科技金融集團，由政府基金、風投創投機構、大學知識產權轉化中心共同組建新型運營管理公司。整合建立科技成果轉化貸款風補基金，給予金融機構、國有風補基金、投資基金等運營平臺盡職免責支持，提高科技成果轉化專項風補基金的風險分擔比例和賠付上限，如市種子基金風險容忍度提高為50%，天使基金允許40%的風險。大力推進（高）新區、工業園區、大學科技園、文化產業園等的知識價值信用貸款風險補償試點工作。二是推動商業銀行的科技金融創新。在業務定位上，商業銀行定位于以信貸為核心的金融服務集成商，發展“股權+債權”的創新服務模式，與創投機構緊密合作，與非銀行金融機構建立戰略聯盟；在產品設計上，通過投貸聯動和債轉股降低違約率，與政府合作推出科貸通并擴大風險池，推動知識產權質押和股權質押；在風險管理上，設計貸款評審指標體系，與其他金融機構實現信息共享，設立專項風險補償基金。三是加快非銀科技金融的體系創新。在天使投資上，設立省市層面的天使投資基金和天使投資風險補償基金，基金管理公司向企業推薦優秀創業導師，將天使投資基金作為擔保并積極引導政府母基金下沉到區縣；在創業投資上，引導創業投資基金向早期企業投資，以財政支持撬動社會投資，放大財政資金的使用效率，引進國內頭部創投機構深度參與本地股權投資市場；在私募股權基金上，推動風投機構向FOF（基金的基金）方向發展，使得抗風險能力較低的投資人通過投資FOF間接進入風投市場，探索建立私募機構白名單機制；在科技擔保上，通過創業擔保、擔保換期權、擔保分紅等方式，推動擔保和創投深度融合，政策擔保、社會擔保有機結合。建議設立科創專項擔保資金和擔保公司，提升分擔比例和賠付上限；在科技保險上，滿足各類科技企業的風險承受要求，鼓勵保險機構開發科技成果轉化險種，對投保的國家高新技術企業最高給予保費金額70%的補助，拓寬科技保險試點領域。

3.塑造更為優良的產權保護生態環境。一是加快推動知識產權促進與保護方面的地方立法，并在科技創新評價體系中增加關于專利質量和轉化效益的評價指標。二是推動知識產權保護重點平臺升級建設。優化知識產權保護中心人事結構，推動解決知識產權法庭機構設置的結構性矛盾，剝離涉外商事審判職能，使知識產權審判力量更加集中專注。三是建立高價值專利轉化中心。貫徹落實打造科技創新中心（高地）戰略部署，以省市共建的知識產權交易中心為主體，完善轉化服務功能，建立面向海內外的高價值專利技術轉移網絡與生態體系，促進先進科技創新成果本地轉化。四是加快推進知識產權證券化模式探索。加快出臺發行人成本補貼、第三方服務資助等專項扶持政策，設立知識產權證券化專業統籌團隊，加大資產包篩選與儲備力度，強化風險防范機制，實現知識產權證券化常態化，拓寬科技型企業融資渠道。

五、結論

重構科技成果轉化的創新生態系統既包括參與構筑新型治理系統，也包括改革調整原有治理系統。根據創新生態系統的要素分析框架，可析出三個層次的子系統：科技成果轉化系統本身、系統之上的協同治理系統和全球交流合作轉化網絡系統、系統之下的子系統治理界面。科技成果轉化領域的改革任務涉及經濟、社會、政府治理等諸多領域，必須加快完善科技創新體系，破除一切束縛科技成果轉化的觀念和體制機制障礙。創新生態系統視野下的政策體系重構，要從對象、要素、過程、環境等多個維度重構科技成果轉化的政策體系空間。一是政策體系要針對不同創新主體及其交互界面，涉及企業、高校科研院所、中介服務機構、金融機構等不同主體之間以及政府與這些主體之間的關系聯結。二是政策體系必須整合影響科技成果轉化的法律法規、資金、人才、載體、信息等關鍵要素并對其進行排序，摘取和診斷科技成果轉化中長期存在的痛點難點問題，形成人才互通、資金融通、設備互通和全周期合作；三是政策體系必須涵蓋研發、商品化和產業化過程，推動建立更加完善和靈活的科技成果轉化機制，進一步深化科技體制改革，優化科技資源配置，發揮各類主體的積極促進作用，同時建立更加完善的知識產權管理體系。

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Policy System Reconstruction of the Transformation of Scientific and Technological Achievements from the Perspective of the Innovation Ecosystem

Guan Zhili

（Changsha Municipal Party School，Changsha 410004，Hunan，China）

Abstract：Based on the analysis framework of innovation ecosystem，the paper reveals the coordination mechanism and factor allocation barriers of elements for the transformation of scientific and technological achievements，and puts forward a variety of policies and measures from the dimensions of “subject elements and carrier elements，service quality elements，institutional and mechanism elements，and ecological environment elements”.The policy system space constituted by these policies and measures provides strong support for building a well-functional innovation ecosystem and promoting the efficient transformation of scientific and technological achievements.

Key words：Chinese-style modernization；transformation of scientific and technological achievements；innovation ecosystem；policy system

責任編輯：李祖杰

收稿日期：2024-06-16

基金項目：本文系2023年度湖南省社會科學成果評審委員會課題“‘強省會’戰略背景下人才政策評估及路徑優化研究”（項目批準號：XSP2023JJC019）階段性研究成果。

作者簡介：管志利，男，湖南衡陽人，中共長沙市委黨校社會和文化教研部主任、副教授。研究方向：創新管理和公共治理。