德、法、日三國政府縱向職責配置比較研究

摘 要：縱向間政府關系調整和職責配置是轉變政府職能的關鍵問題。對于一國政府，其政府職責體系構成和改革優化路徑都有著深刻的歷史制度根源，進而形成改革的整體性特征。本文將德國、法國、日本三個典型國家置于政府職責體系優化過程的分析框架，基于對其改革歷史動因和職責體系構成的把握，從以法律工具為主的多元改革手段、以職能實現為目標的整體性改革、以效率提升為導向的程序性保障三個維度對其政府職責體系改革與優化過程展開分析，從而形成對中國更具一般意義的經驗鏡鑒。總體來看，制度建設與體制機制創新并重是各國政府職責體系改革與優化的主要趨勢。未來中國改革也應在把握二者關系的基礎上同步發力，以實現改革效率的最大化。

關鍵詞：政府職責體系；國際比較；制度建設；體制機制創新

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2024）05 - 0076 - 16

一、研究回顧與問題的提出

2007年，黨的十七大報告在“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”部分提出健全政府職責體系的要求，這一學術性概念正式被納入黨的綱領性文件。在其后的改革過程中，黨和政府的一系列重要政治與政策性文件也均對政府職責體系的優化與完善不斷提出要求。特別是黨的十八屆三中全會開創性地對中央與地方政府職責作出差別性部署，標志著以政府職責體系優化為核心的職能轉變工作進入新的階段。黨的二十大報告再次強調了“優化政府職責體系與組織結構”對依法治國的重要意義，對“將職能轉變的一切工作納入法治軌道”提出新要求。在解決“為何優化”問題的基礎上，“如何優化”，即政府職責體系優化遵循何種路徑成為理論研究的關鍵抓手。

近年來，學界對政府職責體系構建與優化的路徑研究逐漸呈現出三個主要視角。一是以建設服務型政府為核心的職能轉變視角。推進政府職能轉變是中國全面深化改革[1]、實現政府治理現代化的核心關鍵環節[2]；而全面履行職責，建設服務型政府則是長期推進轉變政府職能工作的總結和對中國政府職能的新定位[3]。圍繞服務型政府建設，政府職責體系的構建與優化，應當在價值層面重塑政府政績觀[4]，堅持以人民需求為中心[5]，在法定職責體系下踐行“有為政府”[6]；在實踐層面應當合理劃分縱向職責[7]，整合相關職能和執法資源[8]，強化對政府職責的監督[9]。二是以機構改革為核心的組織結構優化視角。機構改革是政府職能轉變的外在表征[10]。對不同層級政府的職責分工和機構設置做統籌設計，是政府職責體系優化的著力點[11]。中國特有的“職責同構”現象[12]，決定了中國機構改革必須以職能邏輯為主線[13]，從以精簡機構人員為重點逐漸轉向以科學配置政府職能為核心[14]。從“職責同構”邁向職責“重構”，應當以機構改革促進政府職責的梳理[15]，組建專門性職責協調機構保障職責有序運行[16]，在各級政府具體工作任務的安排上做到有統有分、有主有次[17]。三是以數字政府為核心的技術與管理創新視角。數字政府對政府治理理念、職責邊界和組織形態進行了系統化發展和變革[18]，促使政府職責再分配和平臺化運行[19]。持續優化數據行政管理機構職責體系[20]，需要以數據的精細化管理[21]、數字化職責與機構配置的精準銜接[22]以及權責清單制度等治理手段的創新[23]，為職責“重構”提供多元的優化路徑。在這一背景下，如何保障系統性、整體性和協同性在數據治理中的統一[24]，促進政府部門數據共享和業務協同機制的完善[25]，就成為以數字化驅動政府職責體系優化的關鍵。

回到概念，政府職責體系通常是指“在一個國家范圍內，政府和政府部門所承載的所有職責，按照服務于一定的政治、經濟和社會關系的原則，遵照憲法和法律的規定，按照國家總體與部分之間的內在邏輯關系，為實現國家機構重要要素間的相互制約關系和便利政府運行而組成的有機整體”[26]，在研究之中有狹義和廣義之分。狹義上，政府職責體系概念是中國政府在推進職能轉變過程中所要達成的一種應然、理想的目標狀態，具有特指意義和階段性特征。而廣義上，它又是各國政府職責配置和履行的一種歷史和實然形態。廣義概念的存在，為這一問題的國別比較研究提供了可能性。更進一步來說，盡管各國由于國家結構形式、政治制度等根本性的差別導致政府職責體系在形態和內容上有所不同，但對不同層級政府、政府不同部門職責配置的優化路徑卻存在可把握的一般性規律與可借鑒的普遍性經驗。將改革手段這種更為一般化的維度作為國別比較對象，不僅兼顧了改革的時空特性，同時也規避了直接比較各國職責配置形態所帶來的認知誤區。這又為比較研究的開展創造了空間。

二、歷史制度根源與職能二分理論的雙重疊加：一個整體性分析框架

政府職責體系反映和包含著政府職責配置與調整、機構間關系及其變遷、體制銜接、機制運行等方方面面的內容，是一國政府運行和發展的綜合體現。絕大部分國家在縱向政府間關系處理和職責配置方面，都曾進行或正在進行積極探索。一些典型國家或地區在改革路徑與方式上的選擇，為這一問題的比較研究提供了豐富的素材。

本文在對象的選取上遵循了以下三個原則。一是多樣性原則。在對象的選取上盡可能涵蓋不同類別的國家。例如，國家結構形式——自上而下授權還是自下而上授權，直接影響著政府職責在縱向維度上的劃分方式。因此，比較對象中既包括聯邦制國家德國，也包括單一制國家法國和日本。二是典型性原則。一方面是指研究對象在某個領域具有代表性。如法國政府，在大部制改革中一度成為OECD成員國中內閣級部門數量最少的歐洲國家政府之一，曾被公認為是大部制改革成功的范例。另一方面是指研究對象具有某種特殊性。例如，相較于聯邦與州之間權力分立的美國，德國具有復合聯邦制的特點，即除了地方事務，地方自治體還承擔部分上級政府的委托任務。這決定了德國而非美國作為典型聯邦制國家成為本文的分析對象。三是共性原則。一方面是比較對象之間的共性。例如，本文選取的研究比較對象——德國、法國、日本，在政府職責體系的構建與優化中，都比較注重程序性要素。另一方面是研究對象與中國之間的共性。例如，它們都屬于大陸法系國家；再如，授權模式在這些國家中都占有一定比重等。

本文構建了政府職責體系（廣義）優化過程的分析框架（見圖1）。根據政府職能的“兩層次”理論，政府職能被劃分為“政府功能”——政府履行社會角色而對各種重要社會關系進行調控的活動，以及“政府職責”——政府為實現功能應當完成的主要工作任務[27]。政府通過改革職責從而達到間接優化功能的目的。通過對包括職責結構、履職方式以及調整流程等三方面內容的具體干預，改革成效在政府職責體系層面得以反映，并最終實現優化功能的目的。與此相對應的，是國家歷史制度根源對政府職責體系形成的直接影響，以及對改革路徑與方向的決定。基于此，改革措施在作用于政府職責體系時必然呈現出整體性特征。這為比較分析的展開提供了基本思路。

三、德、法、日三國政府職責體系改革的歷史背景與現實形態

（一）德國：律法主義框架下的效率化改革

作為聯邦制國家的德國，中央與地方政府之間的權力關系曾長期在集與分間徘徊；直至20世紀90年代德國政府開始實施一系列具有“新公共管理運動”特征的改革舉措后，縱向政府間才逐步形成了相對平衡、和諧的關系網絡與互動機制。這深刻影響著德國政府縱向間的職責配置及其改革過程。

從歷史上看，法國大革命對德國聯邦政府職責配置產生深刻影響，使其逐步脫離社會事務，回歸外交、軍事等領域的政策制定，而州和地方政府則在法律框架和聯邦政府的監督下負責社會發展相關職責，在財政上具有了相當高的獨立性。拿破侖戰爭后，這一關系開始在國家官僚推動下發生變化。1808年，《普魯士市鎮法》賦予地方議會“不受限制地決定地方共同體所有事務”的權力，市行政機構也由此具有了執行地方事務和執行州政府（國家）委托任務的“雙重功能”[28]，地方立法得以發展。1919年，《魏瑪憲法》進一步推動了地方層面的選舉制度。地方政府深刻參與了職責配置和政府間關系調整的過程。在這一過程中，1949年《德意志聯邦共和國基本法》（以下簡稱《基本法》）奠定了律法主義的基礎[29]，對政府間的立法權力作出了一些原則性的分配和規定，使得政府間的互動能夠在憲法和相關法律對政府職責權限嚴格界定的基礎上展開，并呈現出“越來越具有持久性秩序的特征”[30]。在行政管理制度層面，《基本法》也大幅削弱了聯邦政府在地方設立行政辦公室或辦公機構的權力，使得德國聯邦體制逐漸形成了一種分割牽制型的機制[31]。當然，由于覆蓋的社會性事務越來越多，地方政府壓力不斷增大，律法主義對嚴格程序的強調與行政改革效率和成本之間形成了強烈的沖突。由此，20世紀90年代，德國開始加入新公共管理運動，展開“減少程序法的規章約束力的情況下控制結果”的新治理模式改革，以尋求律法主義與管理主義的有機結合。

從職責體系構成看，作為傳統聯邦制國家的德國由聯邦和州兩級政府構成[32]。一般研究為了突出區別，將其政府縱向劃分為三個層級，即聯邦政府、州政府與地方政府；由于地方政府還可以分為縣政府與鄉鎮或社區政府，因此也有學者將其細化為四個層級[33]，但事實上它們并不存在隸屬關系。因此，聯邦、州和地方政府構成了其主要職責層次（參見表1）。目前，德國聯邦政府共有16個行政部門①，其職責除基本國家性事務外，主要以立法控制和司法審查形式推動政策執行與國家發展。州政府作為地域性政府連接聯邦與地方政府，從核心到外圍的政策制定、整合督查、行政執行三重結構[34]，體現出其作為中間層次政府在職責承擔上的主要特點。地方層面，鄉鎮和縣市各自按法律規定承擔職責，包括自治性事務和來自聯邦與州的委托事務。縣彌補部分鄉鎮無力承擔的事務；部分較大的市鎮與縣也在職責上融為一體。

總體來看，德國政府職責體系有以下三個特點。第一，職責界定的法律依據翔實。除《基本法》外，聯邦各州憲法也在各自的效力范圍內構建了相應秩序[35]；對實踐過程中相對模糊的部分，還形成了根據判例確定、不成文原則[36]等補充性做法。第二，自上而下呈現出“強立法與弱行政”的特點。政府自上而下立法權逐漸減弱，行政權逐漸增強，在職責體系層面體現為整體控制與局部靈活并存。尤其是聯邦主導的公共事務立法體系，對標準統一和公共服務均等化具有重要意義。第三，州和地方政府需同時承擔當地和委派事務，形成了聯邦偏重立法權而州偏重行政管理權的功能性分離[37]，在職責配置模式上形成了有特定機制保障的“合作式聯邦制”[38]。

（二）法國：從碎片化分權到系統性整合

作為單一制國家，法國有著長期的中央集權傳統。有學者指出，對于“因政治、經濟制度和歷史傳統原因而不能采取聯邦制，又不能繼續維持簡單的直接的中央集權的國家來講，法國政府的做法值得關注”[39]。在處理縱向政府關系這一問題上，法國經歷了從積極的分權化改革到對地方治理碎片化的再整合這一過程，各級政府的職責配置也相應發生變化。1982年以來的地方分權改革，通過賦予地方自主權，不僅推動了法國地方治理體系的變革[40]，更是深刻改變了中央與市鎮的關系，展現了單一制中央集權國家走向分權化治理的可能路徑[41]。

法國政府改革有三方面動因，它們在不同階段發揮作用，持續推進改革。其一，地方治理的興起。地方政府發展以及基層政府聯合體的產生，與新的分權化改革形成了相互促進的關系。分權化改革刺激了地方政府職能轉變，強化了地方公共組織；而地方的興起也反過來對分權改革提出了進一步要求。國家權力結構和政府間關系在這一過程中得到重塑。其二，對服務型政府的訴求。隨著法國公民社會的日趨成熟與壯大，民眾對政府管理和服務職能的期望和要求也隨之提高。公共服務理念對法國治理模式的轉型具有深刻的影響，也使得地方政府的公共性和服務性逐漸凸顯。基層市政府在公共服務領域的權力范圍越來越廣泛，涉及當地民眾日常生活事務的決策也越來越多。其三，合作與整體主義的復歸。合作和整體主義的復歸與分權改革相伴出現，也可以視作對其回應和反思。始于1982年的分權改革不僅是對地方政府的高度分權，也涉及中央政府在部分領域的退出。隨著分權化改革深入推進，區別于簡單的權能轉移，基于合作和整體政府的法國改革，使得從中央到地方的結構在職責配置上呈現出“蜂窩狀”的網絡型結構。合作主義的引入，在指出各部分功能的代表性的同時，又強調各部分利益是如何整合到決策結構中的。具體到府際合作，則表現為政策間的融洽、資源的最大化利用、利益相關者的整合以及公共服務提供的體系化。以上歷史動因間相互聯系、相互作用，形成了法國政府改革和發展“集權-分權-整合”的基本脈絡。

從職責體系的基本構成來看，法國地方自第三共和國起一直劃分為省和市鎮兩級。直到1982年，大區正式成為和省及市鎮同一個框架下的行政區域。法國的行政體系由國家、地方領土單位和公共機構三類公法人員組成，這使得其政府職責體系兼有復雜的分層與分類（參見表2）。法國中央層面目前共有16個內閣級部門①，主要負責宏觀發展戰略的制定[42]，通過在地方區域建立行政機構并派駐行政官員的方式來實現。省級在職責上與大區級政府差異不大，但權限相對較小。隨著2004年地方分權法的生效，大區的職責范圍得到了進一步拓展。市鎮政府在法國地方政府中歷史最為悠久，由于沒有中央派駐的行政人員，市鎮長承擔著雙重身份——既是最高行政長官，又基于國家委托代理人的身份而擁有高于議會的“地方總統式”地位[43]。《市鎮、省和大區權利與自由法》頒布后，地方決策與執行職能進一步得到了強化，中央政府對其在國家層面的政策與法律執行情況，也主要偏重行為控制和事后檢查的行政監督[44]。

總體來看，目前法國各級政府的職能分配和功能定位呈現出“宏觀統治、微觀管理”[45]的特征：中央主要是統領和調整；大區級負責協調與戰略；省級政府是管理者、社會連帶政策負責者以及貼近性設施提供者；市鎮級政府則是最基層的公共服務提供者，負責與市民生活緊密相關的工作和貼近性服務的提供[46]。相關法律也特別規定，中央行政機關應將公共部門的日常事務留給國家權力下放部門管理。

（三）日本：以事務改革推進的分權自治

日本的政府改革在東亞國家中具有一定的代表性。二戰后，日本的行政體制改革曾經歷了四個主要階段，分別是20世紀40年代中期到50年代中期的行政體制重建階段、50年代中期到70年代經濟高速發展背景下的體制調整階段、70年代中期到90年代中期的第二次調整和停滯階段以及90年代中期以后的“橋本改革”階段[47]。日本改革受到經濟發展狀況的影響很大，體現出對經濟發展形勢的回應，而日本的政府機構改革與職責配置調整對這種經濟基礎與上層建筑之間關系的反映更加具有規律性。日本作為一個具有很強地方自治的國家，形成了獨有的行政體系。雖然與國家（中央政府）的性質有所差異，但都道府縣、市町村、特別區作為地方自治體，也承擔著一定的職責，因此也具有“政府”的性質。由此，日本的政府體系可以被稱作具有都道府縣-市町村雙重政府體系的雙重制國家[48]。20世紀90年代后期，日本地方分權改革得到大力推進，到今天已經形成了相對穩定的政府體系和職責配置模式。

近40年來，日本政府將行政體制改革的注意力放在政府間關系的調整上。20世紀80年代，分權改革以中央政府為起點自上而下展開，包括精簡中央各部門下設在府和縣機構的規模、整合中央省廳下設于基層的辦事機構、下放部分審批權限以及盡可能地將地方可以承擔的事務下放于地方自治體。根據1987年總務廳的報告，派出機構的減少量至少有400個。20世紀90年代，借由黨派競爭和政治改革的契機，地方分權改革成為一項重要的政治課題。1993年10月，“第三次臨時行政改革推進審議會最終答詢”提交，“地方分權”和“規制緩和”是其最為核心的支柱。1994年12月內閣決議通過《地方分權推進大綱》；1995年《地方分權推進法》正式出臺，同年7月“地方分權推進委員會”成立。這期間，盡管日本政權波動較大，政局呈現出很強的流動化特征，但對于地方分權化改革的政策始終保持著連貫性，實踐也從未停止。1998年5月，分權化改革再次啟動。此輪改革的核心是明確各級政府的職能分工，構建新型關系下的職責體系。隨著改革的不斷推進，“分權委”分別于1998年5月和1999年3月通過了第一次和第二次《地方分權推進計劃》。21世紀以來，圍繞“地方自立、提高地方活力”，地方分權改革再次展開。2000年4月，日本實施了地方分權法修訂本的一攬子計劃，將大部分權力下放給地方自治體。改革中還特別強調了地方行政區劃的調整與整合，以此調動地方的積極性，充分提高地方自治的水平；此外，地方財稅制度也成為改革重點。這彌補了此前改革未在財稅領域形成法律性文件的缺憾，進一步為分權改革奠定了基礎。2015年起，為了提供更為便捷的政府服務，日本政府還采用了個人編號制度，這促進了政府職責配置與履職方式的優化與完善。

從職責體系構成來看，日本采取法式大陸體系國家通用的“概括授權方式”，在不同領域劃分中央、都道府縣和市町村的職責（參見表3）。由于日本是單一制國家，因此，無論地方自治在憲法或實踐中得到了何種尊重與承認，中央對地方的授權這一根本特征是不會改變的。正如有學者所說的：“日本名義上雖實行地方自治制度，實際上中央幾乎觸及地方政府活動的各個領域，且以法律形式加以明確”[49]。隨著人口的增加和城市的發展，為了適應較大城市對行政事務管理的特殊需求，《地方自治法》中也形成了針對大城市體系的特別規定，如依據人口規模等分為“政令指定都市”、“中核市”以及“施行時特例市”①；前兩類城市在職能上與縣級政府相似，在功能發揮上甚至更為高效；后一類城市主要承接縣級政府移交的部分職權，以促進其職能發揮。

四、德、法、日三國政府職能改革路徑比較及其對我國政府職責體系優化的鏡鑒

相較于從橫向對比各國職責體系構成，基于典型國家職責體系形成的歷史制度根源與現實形態，比較其改革過程反而更具模式對比與經驗鏡鑒的一般性意義。前文框架圖（圖1）中實線部分展現了改革對政府職能中職責部分的干預，進而優化了政府職責體系與功能。其中，職責部分又包含著職責結構、職責調整流程與履責方式等主要方面；結合虛線部分，歷史制度根源決定下的改革方向與路徑對職責體系優化的整體性特征，可以從改革手段、改革內容以及改革程序等三個維度對不同模式下的改革過程進行比較，同時也為中國政府職責體系優化提供國際經驗鏡鑒。

（一）以法律工具為主的多元改革手段趨于完善

立法、行政、經濟等改革手段往往相互交織，在一國政府發展過程中發揮著綜合性作用。不同改革手段的選擇往往帶來不同的改革成效，各類改革手段的相互配合不僅為改革提供了更多可能的選擇方案，更有助于改革節奏的調整，從而提高改革的整體效率。自改革開放以來，中國商品經濟的發展與計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型，形成了政府職能轉變的根本動因，政府職責體系優化的要求也正是在這一宏觀背景下提出的。探討中國政府職責體系形成的歷史制度根源，單一制國家的結構形式、長期以來的計劃經濟體制，以及縱向政府間“職責同構”的固有特征等都是無法繞開的基本因素。在其綜合影響下，行政手段成為政府改革的主導性手段：“行政主導下的全能政治”一直被認為是中國政府政治的主要特點[50]；而由行政部門單一主導的改革也走向了“行政吸納法治”，使得政府改革陷入行政化、地方化和封閉化等多重結構性矛盾[51]。此外，《憲法》《國務院組織法》以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中對政府職權職責的相關規定也比較模糊，具體內容更是散見于其他各類專門法律中，缺乏體系化的法律規定。

縱觀德國、法國與日本縱向政府職責配置模式的形成，法律工具的應用占據改革手段主導地位的特征非常顯著。從職責劃分到改革整體推進，立法工作似乎從未“缺席”，其作用發揮也相當充分（參見表4）。其中，德國作為聯邦制國家，一方面通過聯邦憲法和州憲法的共同調整來協調縱向各級政府職責關系，如《基本法》通過加強聯邦參議院地位大大提高了州在立法中的參與度。它通過將原則性的以及確定方向的聯邦行政任務與各州具有具體方向的行政任務聯系在一起，從而將各州的行政經驗變為了聯邦的立法成果；而各州憲法則對《基本法》進行了大量補充、闡釋與豐富[52]。另一方面，相關配套法律工具的運用也起到了重要作用。例如，2000年6月完成的“法律效應評估手冊”項目，為法律的經費作用和非經費作用提供了一種評估手段。通過篩選出來的立法案例，它使得改革過程中的經驗進一步系統化和大眾化。此外，部分阻礙新公共服務改革的法律得到重新確認或廢除，為改革創造了良好的法律環境。作為單一制國家的法國和日本，也在縱向職責劃分上大量使用了立法工具。如法國自1982年《市鎮、省和大區權利與自由法》（即《權力下放法案》）頒布后的三十年余年間，先后頒布近百項法案和近千條法令，對各層級政府的職責劃分予以補充和完善[53]，為改革的每一步推進提供了堅實的基礎。此外，法國政府還利用行政合同（協議）來貫徹國家相關法律法令，以授權或委托的方式實現了權力和資源在縱向和橫向的分配，這充分體現出改革方式的多樣性。日本在推進分權改革過程中，以機關委任事務制度的廢除為抓手，分階段制定了一系列具有時限性的法律法規，大規模調整了相關法律設置，配合設立地方分權推進委員會等改革推進機構，保障了改革的順利展開。在非權力性干預方面，中央政府也會采用技術性勸告、建議、指導等方式加以干預，同時也會結合補助金、行政指導、頒布法令等方式，從而形成了多元化的干預手段。

黨的二十大報告提出“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”，在扎實推進依法行政部分明確提出要“優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”[54]。因此，我國政府職責體系在未來改革中應不斷豐富政策“工具箱”，加快形成以法律工具為主的多元化改革手段體系；靈活運用時限性立法，配合以行政手段如設立改革推進機構、經濟手段如靈活的財政政策等，適時進行階段性總結，將成熟的改革經驗上升至法律層面，如將相關內容及時納入《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，以鞏固改革成果。

（二）以職能實現為目標的整體性改革趨于規范

推進政府職能轉變、構建和優化政府職責體系，在政府功能實現與改革路徑選擇上體現出整體性的特征。改革開放以來，中國在不同領域開展了形式多樣的行政管理體制改革。雖然側重點和具體目標有所差別，但“改革已然表現出打破界限，實現功能整合、結構重構和行政系統一體化的整體政府發展趨勢”[55]。其中，行政審批制度改革特別是政務服務中心的誕生，體現出政務整體環境優化與服務職能集成的演進趨勢[56]。當然，整體性政府構建不能囿于政策執行過程，更要體現在政府整體行政過程對和諧社會秩序自我延續和發展的促進[57]，這對改革不同環節、不同部分間的關聯與銜接提出了較高要求。

德國的改革總體上可以歸納為央地分權帶動模式。將大量國家職能特別是服務職能分權到州再到地方，是其加強跨部門協同、提供優質服務和提高績效收益的優先戰略選擇[58]。數字化轉型和財稅體制配套成為其實現改革整體性的重要保障。作為世界范圍內提出“數字革命”理念的先驅，2014年德國聯邦政府頒布的《數字議程（2014-2017）》為政府數字化與智能化轉型奠定了戰略基礎；2016年聯邦經濟與能源部發布《數字化戰略2025》，列舉了數字化轉型的十大步驟和具體實施措施。在這一過程中，德國政府注重政策的一致性和連續性，不斷強化府際合作；同時，借助互聯網數字優勢，改革的階段性成果得以鞏固[59]，治理整體有效性不斷增強。在財稅體制配套方面，德國形成了橫向州際轉移支付和縱向聯邦撥款縱橫結合的轉移支付制度[60]。這種財政平衡體系具有法制性、適應性以及以州財政為主導的特性，使得各層級政府都更具充足的能力來履行相應的職責。在這種相對獨立卻又整體統一的政府間財政管理體制下[61]，各級政府的事權劃分和職責體系整體是相對穩定的。此外，德國各州在將功能下放給地方政府時[62]，區劃的調整也在一定程度上使地方政府更有能力承擔政治上、行政上擴展和深入了的職責[63]。法國的分權化改革是基于行政雙軌并行模式展開的，即基于地方制度中同時發揮作用的地方領土單位（自治團體）和中央政府派駐機構兩套公權力系統展開權力結構調整。在分權過程中，改革保持了中央的權威性和政府的整體性，避免了因分權而帶來的治理碎片化。首先，法國機構改革不過于注重人員和機構在數字上的精簡，而是關注其是否能夠快速、高效地應對國內外政治、經濟、社會發展的轉變，保證了職能實現這一價值核心。其次，在雙軌模式下，法國形成了“有層次、無等級”的地方行政特征。在各種正式與非正式的合作中，法國政府強調政府主導下各個要素的協調一致。因此，即便是在分權化的框架下，依據公共服務性質，不同主體還是能夠發揮其特性和比較優勢，形成特定類型公共服務供給的責任分擔、混合提供的途徑。法國政府職責體系的整體性效能正是在這種合作主義特征顯著的條件下實現的。日本的改革模式離不開對機關委任事務制度的調整。伴隨著機關委任事務制度的廢除，日本以規模控制為核心價值的大部門體制改革進入了新的階段。大部門體制改革的核心，即通過建立結構性協同機制和程序性協同機制來構建整體政府[64]。為此，日本通過省廳重組、分權改革等措施構建了覆蓋橫、縱向維度的協同機制。當然，在規模控制的同時，日本也積極推進公務員制度改革，旨在提升公務員履職能力，充分發揮各部門與公務員個體的積極性與創造性。

圖2 "各國改革整體性示意圖

縱觀上述國家在政府職責體系整體性功能發揮上的改革措施，不難發現職能實現是改革推進的核心目標所在。中國政府職責體系構建與優化是一項周期長、體系復雜的任務。現階段，中國的各項改革工作間整體性還有待提升，特別是政務服務體系建設、法律制度完善等工作和政府職責體系優化間還缺乏必要的關聯。處于“兩化疊加”時期的中國，同時面臨著法治國家建設的任務；政務服務一線改革實踐和工作經驗，還未能充分反饋至組織法層面；相應地，以法治路徑實現職責體系優化的效果也因此削弱。伴隨著數字技術在中國國家治理層面的展開，未來改革中，政務服務體系建設、法律制度完善與職責體系優化間的關系將會進一步密切。對三者關系的銜接與整合，將是中國政府職責體系整體性制度功能實現的關鍵。

（三）以效率提升為導向的程序性保障趨于強化

黨的十九屆三中全會《深化黨和國家機構改革方案》確立了推進機構編制法定化的重大戰略部署[65]；2023年3月中共中央、國務院印發新一輪《黨和國家機構改革方案》，進一步提出要“在鞏固黨和國家機構改革成果的基礎上繼續深化改革，對體制機制和機構職責進行調整和完善”[66]。在中國，機構編制法定化的表述源自“三定”規定的提法，是指將國家機構有效運轉需要的職權配置、機構設置和人員編制以制度化、規范化的形式加以規定[67]。鄧小平同志曾提出“編制就是法”[68]的觀點，可見機構編制法定化于中國機構改革和職責體系構建的重要意義。遺憾的是，中國沒有形成體系化的行政程序法，改革實踐與“三定”規定、組織法之間也缺乏有效的連接。在縱向政府間權力配置方面，由于缺乏法律程序保障的授權、收權與“職責同構”中機構的簡單上下對口產生了“共生效應”[69]，改革經驗難以及時固定化，改革反復現象常常發生，致使改革效率損失。

德國、法國和日本都有比較成熟的行政程序立法傳統。在改革推進過程中，德國政府遵循著一條非連續性的漸進路徑，對網絡協作模式進行了多次調整。在律法主義框架下，德國一方面通過擴大州和地方政府在收稅、決策等方面的自主權，增強其履行職責的能力，對聯邦、州、地方的職責結構進行科學化、合理化調整；另一方面通過在地方政府層面展開新治理模式改革，加強其與社會、市場間關系，以變革公共設施提供機制、社會救濟機制等方式優化了網絡協作模式。特別是近十年來德國聯邦政府圍繞“規制解除”[70]對規制政策進行的優化，都體現了強法治框架對改革程序的保障。相比之下，法國雖不采用行政程序法的名稱，但有著明確的行政程序規范。在改革過程中，作為單一制國家的法國采取了一種制度性分權的路徑，它通過法律授權、調整區劃、中央加強監管的方式綜合推進職責體系合理劃分；為了使改革過程更穩定和更具針對性，1997年中央政府還組建了國家改革、權力下放與公共服務部，以確保分權化改革得以順利進行。這為改革提供了充分的程序性保障。在日本，改革具有相當嚴格的程序。較為重要的機構改革都需要遵循嚴格和規范的程序，這是一種改革慣例。這種傳統主要源自1962年日本仿照美國為改善行政制度和降低行政運行成本而設立的臨時行政調查會。20世紀90年代中期的“橋本改革”，就于1996年11月21日再次設立了首相直屬的審議機關——行政改革審查會議，對政府職能的總體設定、機構重組方案以及最終報告的形成進行了討論。日本先后三次成立臨時改革推進審議會，涉及地方分權、規制放松等一系列改革領域[71]。此外，機關委任事務制度的廢除也特別體現出中央與地方關系處理中程序性要素的加強（參見表5）。中央高度集權時代各省廳對地方自治體的隨意干預和控制都得到了全面改革，體現為干預規則化和干預方式規范化[72]，它還規定地方公共團體在對中央干預或措施提出質疑時，可以通過向高等法院申請審查或提起訴訟[73]。

在中國政府職責體系構建和權責配置的過程中，總體來說，結構性的要素比較多，程序性的要素偏少。事實上，權責清單制度這一制度性創新正試圖將“程序”引入改革進程，其制度性功能的發揮，能夠加強改革實踐與“三定”規定、組織法間的連接，能夠在一定程度上緩解權力法定與改革合法性之間的緊張關系；權責清單編制過程中加入的辦事流程圖、事中事后監管等程序性的制度設計，一方面為改革新要素的納入提供了空間，另一方面又對其進行了控制，特別是隨著行政管理體制改革的持續推進，機構職責的變動能夠以合理、科學的方式鞏固下來。當然，要實現權責清單的制度性功能，還需要進一步完善其機制運行和功能發揮的有利條件，從而真正為改革提供程序性保障。

五、結論與討論：制度建設與體制機制創新并重的職責體系改革趨勢

20世紀60年代以來，政府承擔的公共服務事務內容擴大、事權改革的分權化與集權化并存、社會性公共服務事務比重增加以及事權交叉問題突出等成為各國所面臨的普遍性問題[74]。世界各國政府圍繞事權配置展開改革。在縱向府際關系的問題上，追求集分平衡是一種相對靜態和理想化的思路；實踐中，各國更多采取了一種動態平衡的思路——通過政府改革，使得政府能夠根據不同發展階段的需要，在適度集權和適度分權間進行常態化調整，從而避免過度集權和過度分權的情況。而這種改革，往往體現為體制和機制層面的創新。綜觀前文中三個典型國家的比較分析可以看到，它們在改革過程中，一方面在制度建設方面開展了大量工作，形成了職責體系構建與改革持續推進的基礎和保障；另一方面，體制機制創新的作用發揮越來越得到重視，特別是如何通過體制機制創新調動不同的改革要素、最大化發揮改革作用，其重要性越來越凸顯。

在制度建設方面，盡管各國在具體改革舉措上有所差異、有所側重，但也存在一些共性。第一，改革過程中的立法和機構設置形成了雙重保障。在保障改革成果方面，法律制度和法律法規體系最具穩定性。經過實踐檢驗的改革成果，有必要通過不同層次的法律法規進行固定，這在三個國家政府職責體系的形成中均有所體現。同時，改革是一個試錯的過程，一方面要對舊的制度和行為習慣做出較大程度的改變，另一方面也要突破現有的法律體系。立法環節為改革過程設定了框架和規劃，引入了程序性要素，這增加了改革的效率、減少了不確定性。加之特殊性立法和臨時機構的補充，立法工作在改革中的靈活性和計劃性就大大增強了。第二，統籌制度設計提升改革的整體性收益。從橫向維度看，構建政府職責體系絕不是單獨某個領域的工作，必須增強不同制度的統籌設計與銜接。例如，財政領域的配套改革起到了強化地方的財源、保障中央政府進行分權效果的作用；再如，地方行政區劃調整的科學設計也有助于提高地方履職能力，為權力下放創造條件。從縱向維度看，各領域的配套改革又要分類型、分階段逐步展開，以做好銜接與配合，從而保證“1+1gt;2”的整體改革效益。第三，尊重制度變遷的“路徑依賴”特征，最大程度保留原有制度優勢。制度變遷中的“路徑依賴”能夠反映出一般國家改革過程中的規律，其差別在于“路徑依賴”的程度與效果，即在多大程度上受到原有制度的束縛與干擾，以及保留原有制度的優勢。例如，德國的律法主義傳統，一方面是規范改革過程的保障，另一方面也成為改革對象；法國和日本的分權化改革，在增強地方自主性的同時其實并未消除中央集權的根源，而是側重于改變中央對地方的干預和控制方式。總體來看，制度建設在政府職責體系優化中起著基礎和保障性作用，與制度執行能力間形成相互促進的關系，與體制機制創新相比是相對穩定的部分，同時要注意到其作為基礎和束縛的兩面性特征。

在體制機制創新方面，各國改革重點集中于通過機制運行增強職責體系的穩定性與靈活性，主要發揮其調節作用。一方面，社會經濟的快速發展促使社會事務不斷復雜化，改革的要素也不斷增加，單純的制度建設無法滿足動態化的、局部性的以及個性化的需要；另一方面，經過階段性的改革，政府職責配置達到了相對穩定的狀態，不宜頻繁進行結構性調整。由此，體制機制創新就成為政府實現發展的關鍵。從新機制的產生來看，它既可以來自對原有制度要素的結構性調整，也可以來自制度體系中新要素的引入；而這需要通過體制安排對原有制度環境予以改變。因此，體制創新是新機制得以產生的載體。相較于制度建設，體制機制創新有兩個重要的特點。一是在功能層面更具靈活性和動態性。例如，各國采用的時限性立法、各類分權改革委員會等臨時性機構、聯席會議等，都是對制度建設的重要補充，發揮了增強制度建設靈活性的作用。二是在結構層面兼具局部性與整體性特征。體制機制創新往往以局部功能的優化為切入點，一定程度上規避了既有利益格局調整帶來的阻力。同時，隨著新機制對舊機制的替代，又能夠產生以局部調整帶動整體優化的效果。例如，德國的橫向轉移支付一定程度上形成了聯邦成員單位之間的激勵機制，對各州之間形成合作關系、提高整體履職能力有所促進。總體來看，體制機制創新在職責體系的形成和改革過程中發揮了兩方面的重要作用。其一，增強了制度體系的穩定性或稱作是韌性，即在變化的環境中具有更強的包容力和應對力。其二，增強了體系的靈活性，即職責體系本身具備了可變化和調整的空間。這具體體現為體制機制創新的三方面功能：第一，協調了現存制度間的關系；第二，觸發舊制度與新制度之間的轉換與過渡；第三，誘導新制度更好地發揮其功能。

在各國政府職責體系比較這一問題上，本文在前提假設和分析框架中就特別強調了歷史制度根源這一重要因素，進而基于改革過程展開比較研究，這提高了對中國復雜情況的包容度，也為經驗借鑒提供了更大的可能性。

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A Comparative Study on the Vertical Allocation of Responsibilities among the Governments of Germany，France，and Japan

——On the Optimization of the Responsibility System of the Chinese Government

Zhao Zhiyuan

（Nankai University，Tianjin 300350，china）

Abstract：The adjustment of vertical intergovernmental relations and the restructuring of responsibilities are key issues in transforming government functions. For any country's government，the configuration and reform optimization of its responsibilities have profound historical and institutional roots，thereby shaping the overall characteristics of reform. This article places three typical countries，Germany，France，and Japan，within the framework of analyzing the process of optimizing their government responsibility systems. Based on the grasp of their reform historical motives and responsibility system composition，this article analyzes the reform and optimization process of their government responsibility systems from three dimensions： diversified reform methods with legal tools as the main focus，overall reform with functional realization as the goal，and procedural guarantees with efficiency improvement as the direction，Thus，a more general experience mirror can be conducted. Overall，the equal emphasis on institutional construction and system and mechanism innovation is the main trend in the reform and optimization of governmental responsibility systems in various countries. In the future，China's reform should focus on grasping the relationship between the two and simultaneously exert efforts to achieve maximum reform efficiency.

Key words：governmental responsibility system；international comparison；institutional construction；system and mechanism innovation

責任編輯：邱春華

收稿日期：2024 - 07 - 13

基金項目：本文系國家社科基金青年項目“黨政機構職責體系優化中的體制機制研究”（項目批準號：23CZZ002）階段性研究成果。

作者簡介：趙志遠，男，甘肅蘭州人，法學博士，南開大學周恩來政府管理學院講師、中國政府發展聯合研究中心研究員。研究方向：中國政府與政治、縱向府際關系。