數字法治政府的概念融合與路徑建構

內容提要 數字法治政府建設的提出，旨在填補數字政府技術迅猛發展與其內在價值理念之間的鴻溝，是數字政府治理模式的升級與革新。其根植于“數治”與“法治”的相互賦能及動態控制與反饋機制，將數字賦能視為治理的發展方向，將行政權約束作為治理發展的價值因素與檢驗標準。實踐中由于缺乏統一的政策指引和理論支撐，數字法治政府建設暴露出目標不明確、法秩序價值供給不足、基本權利保障不足等結構性困境。應借助整體政府理論構建數字法治政府的理論框架，融入包容審慎原則，明確秩序行政與給付行政的價值融合。統籌整體觀、包容觀、底線觀，依托數字法治政府的概念內核與導向目標，制定統一的政策指引與基礎數據規則，完善政府數據歸責機制，優化立法前評估機制，并建立數字政府建設中的基本權利審查機制，完善數字法治政府的數據安全體系，有效保障數字法治政府建設的持續創新與穩定推進。

關鍵詞 數字法治政府 整體政府 數據治理 價值融合

孟星宇，博士，南京師范大學法學院講師、中國法治現代化研究院研究員

本文系國家社會科學基金項目“網絡空間治理下回應型政府信息公開制度建構研究”（23BFX011）的階段性成果。

在推進國家治理體系和治理能力現代化的法治進程中，隨著以數字化融合為核心的新一輪科技革命的不斷深入，法治政府與數字政府的深度融合已成為先導性工程，“數字法治政府”已成為改革的主要著力點[1]。2022年國務院出臺的《關于加強數字政府建設的指導意見》（下文簡稱《意見》），進一步推動了數字法治政府建設的進程，自上而下的結構性創新改革正在逐步實施。此次改革既涵蓋對傳統法治政府治理流程的優化，也包含對政府治理結構、價值調整的重大變革。科技革命對技術化、數字化、智能化的追求與政府治理高度融合，必將催生政府治理的“數治”創新，提升政府治理的效能，并對政府治理體系與規范框架產生深刻的變革性影響。然而，由于缺乏數字法治政府概念的基本內核、基本理論與價值定位，數字法治政府建設在發展方向、央地協同、數據共享、基本權利保障等方面呈現結構性張力。據此，本文以數字法治政府的概念融合為起點，剖析數字法治政府在基層實踐的結構性難題，探討數字法治政府建設的理論基礎與價值定位，并提出數字法治政府整體性建構的機理與路徑。

一、數字法治政府的概念解構

數字科技正深刻改變著經濟社會運作規律與方式。技術創新與制度創新的“雙輪驅動”，已成為政府治理能力提升的重要推動力。政府須構建與之相適應的治理體系，并對數字科技帶來的價值體系和制度體系變革作出及時回應。在此背景下，“數字法治政府”概念應運而生。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》（下文簡稱《綱要》）首次提及“數字法治政府”概念，不少地區已將“數字法治政府建設”寫入地方性法規和其他規范性文件，在涉及數字政府、法治政府及營商環境等領域尤為明顯。然而，“數字法治政府”雖已成為政府治理的新焦點，但其核心定義尚不明晰，存在理解上的分歧。

在探索“數字法治政府”的含義時，數字科技與法治要義的融合已成為理解“數字法治政府”的主流觀點。學界普遍認為，數字法治政府并不是數字政府與法治政府概念的簡單疊加，而是數字、法治及政府三者的有機融合，是數字要素與法治要素的融合與新生[1]。《意見》明確了法治化與數字化深度融合的治理方向，但是，如何實現兩者之間的融合，尚缺乏明確的“路線圖”，要在理論與實踐兩個層面辨識“數治”與“法治”之間的結構：是趨于實現法治政府的數字化，還是趨于推動數字政府的法治化，抑或是在數字政府與法治政府之間探索一種全新的平衡結構？

1.法治政府數字化——更富效率的行政權規制

法治政府數字化以法治政府為出發點。法治政府建設與其他政府治理能力建設的核心區別，是強調對政府行政權行使的合法規制。依法設定行政權、行使行政權、制約行政權以及監督行政權，構成法治政府建設水平的判斷標準[2]。法治政府體現了對秩序價值的恪守與維護。

法治政府數字化的實質在于，在規范政府行政權力的進程中借助數字科技工具，進一步強化對行政權力的約束。與傳統的法治政府構建相比，法治政府的數字化在確保行政權力合法性的基礎上，更關注優化行政權力合法行使的效率與成本，從而在堅守行政權力合法性約束的前提下，提高對行政效率價值的訴求。在實踐層面，法治政府的數字化改革主要聚焦三大領域：其一，以行政處罰與行政強制為主導的負擔性行政；其二，以行政許可為主要構成的授益性行政；其三，以數字監管、線上監管為核心的行政監管模式。

2.數字政府法治化——數字治理空間的法治界分

與法治政府的內生性成因不同，數字政府的出現具有一定的被動性，是順應新一輪科技革命、產業變革及數字經濟趨勢的客觀形成。政府作為經濟發展的“有形之手”和社會治理的關鍵主體，其高效治理須融入數字技術，以“以數感知、循數決策、依數治理”的“數治”理念為內核[3]，將數據存儲、數據傳輸、數據共享等關鍵技術整合于治理流程，引導數字經濟發展和數字社會建設方向。數字政府治理轉型面臨兩大難點：其一，數字技術的廣泛融入，使政府與市場、社會之間呈現新的動態關系。數據融合化、業務協同化等政府數字化轉型重塑了政務服務的運作流程，引發了政府與社會、政府與市場關系的重新調整[4]，要重新確定政府的功能定位與治理邊界。其二，以數據要素為驅動的政府治理效能存在不確定性。從歷史維度審視，大規模實施數字治理具有前所未有的創新性，這意味著其治理實踐缺乏可供借鑒的經驗，成效不可避免地伴隨著不穩定性和風險[1]。數字政府處在控制論中所述的“可能性空間”中[2]，其治理是在充滿不確定性的環境中對潛在的治理風險進行持續的評估與探索。

鑒于此，數字政府需要法治化的干預與約束，以應對“數治”帶來的不確定性與不穩定性。借助法治的界分功能，重新界定政府、市場、社會的復雜關系，重新劃定政府職能的明確邊界，并構建涵蓋數據收集、數據分析和數據應用等環節的全面數據規制與標準體系，引導數字政府在可能性空間中沿著相對明確的方向發展。數字政府的法治化，是對“數治”所引發的政府治理模式、治理范圍、治理手段變革的全面規范，其使數字政府的治理效能能夠得到可預期的判斷。

3.數字法治政府——“法治-數治”的動態反饋與結構嵌合

理解和定位數字法治政府的核心在于深入掌握“數治”與“法治”之間的相互融合關系。前述論證顯示，將“法治政府數字化”或“數字政府法治化”中的“法治”與“數治”理解為“主從式”關系并不恰當。原因不僅在于兩者缺乏統一的評價維度，概念外延指向的對象和范疇存在顯著差異，更在于其理解進路難以準確反映當前數字法治政府的主要推進目標及實踐需求。不過，通過對這兩個概念的深入剖析，可以揭示數字法治政府中“數治”與“法治”相互嵌入與交融的內在機理。

“數治”與“法治”在內在邏輯上存在嵌合關系，展現一種動態的、相互影響的平衡狀態。“數治”和“法治”之間的關系可被視為一種反饋控制系統[3]。“數治”與“法治”構成政府治理中兩個不可或缺的子系統。數字科技的發展與對數字效能的追求已成為當下經濟社會發展的核心訴求，“數治”系統因而被賦予更為明確的目標導向性，為政府治理提供方向指引。然而，“數治”展現的方向性并不等同于合理性，其本身缺乏社會基本底線價值的約束，因此，有必要向其中注入維系社會有序運行必需的基本價值。“法治”通過合法約束行政權，在“數治”形塑社會治理方向時為其提供必要的價值約束。這樣便形成一種“數治”與“法治”之間的控制關系。“數治”主要承擔在多元可能性空間中探尋并定位方向的任務，而“法治”則負責對“數治”所設定的目標實施價值層面的約束，以確保“數治”能夠在遵循“法治”確立的基本價值軌道上有效展開并實現其既定目標。同時，以“數據”為核心作用對象的“數治”正在對整體社會治理進行深刻的結構性重塑。這種重塑會使維系社會有序運行的基本價值以嶄新的形態呈現，進而促使承擔價值約束職能的“法治”在治理范式、組織結構和程序機制等方面進行相應的調整與優化，由此，“數治”與“法治”之間構成一種緊密的反饋關系。在“法治”依法約束行政權進而約束“數治”的過程中，要以治理成效作為反饋，以便“法治”實現持續的自我調整和優化。

“數治”與“法治”的動態控制反饋關系，揭示了兩者融合的深層機理。數字法治政府，是建立在“數治”與“法治”相互賦能、動態控制與結果反饋的基礎之上的，以數字賦能為治理發展方向，以動態行政權約束作為治理價值層面的約束與檢驗手段，圍繞政府治理結構、治理機制、治理方式、治理技術等方面展開結構性塑造的新治理機制。具體而言，包含三個層面的塑造：其一，以大數據、人工智能等技術為核心，在行政權約束的框架內通過數據賦能推動數字治理模式更新；其二，依據數字治理的反饋結果，闡釋行政權合法約束的理論范疇及實踐中的關鍵環節，并融入政府治理的結構、機制、方式及技術要素，以明晰其深層內涵與規范表達；其三，依托“數治”與“法治”間的動態反饋控制關系，再審視政府職能，并以行政權行使程序的優化為重心，構建融合統一的數字法治政府制度體系。

二、數字法治政府建設中的結構性挑戰

“數字法治政府”概念的提出，凸顯現代政府治理實踐的核心焦點。在經濟社會發展的內在需求、科技創新的推動作用、公眾期待的積極響應以及國際環境變化的外部壓力下[1]，政府治理正逐步向數字法治政府的方向演進。在此背景下，地方各級政府已開始探索數字法治政府的建設路徑。然而，“數字法治政府”的政策指引與內涵存在模糊性，給數字法治政府的地方實踐帶來理解上的分歧。

1.實踐中的差異化目標

數字法治政府基層創新實踐中，存在明顯的差異化政策理解與選擇，形成三種不同的發展趨向。

其一，以提升行政管理效率為目標的發展趨向。這一趨向起源于早期的信息化戰略工程，之后發展成“一站、兩網、四庫、十二金”的電子政務基本框架，旨在通過電子政務建設提高公共行政管理效率。在此目標下，政務信息公開的推進、系統業務規范化升級的實施，以及依托內部數據網絡提升政府公共服務水平，成為數字法治政府基層實踐創新的重要方向。目前，這一趨向的具體實踐主要體現在政府服務主平臺建設與“一網通辦”等治理機制的創新上[2]。其二，以法治實施效果優化為目標的發展趨向。這一趨向根植于我國依法治國基本方略，以全面推行依法行政為重要標志，致力于構建權威且高效的依法行政體制。該趨向以法治政府建設為核心，遵循《國務院關于全面推進依法行政的決定》《全面推進依法行政實施綱要》《國務院關于加強法治政府建設的意見》等依法行政的要求，結合數字技術不斷優化對行政權的規制效果，強化對行政權力運行的監督和制約。目前，行政執法“三項制度”的數字化推進，城市治理下的“一網統管”與行政執法監督的數字化建設[3]，以數字化手段推進簡政放權的落地實施是此趨向的主要實踐方向。其三，以加速數字經濟發展為目標的發展趨向。這一趨向根植于我國數字經濟的基本戰略，旨在通過科技變革和數據要素價值的釋放來拓展經濟發展新空間。這一發展脈絡以《意見》的發布為標志，強調數據賦能，圍繞數據匯聚融合、共享開放、開發利用等關鍵環節展開機制創新與制度建設。實踐中，公共數據管理機制、首席數據官制度、基礎及專題數據庫以及數據開放清單等被視為該目標下數字法治政府建設的核心事項。

可以看出，在多元化數字法治政府的實踐演進中，以提升行政管理效率、增強法治實施效果、拓寬經濟發展領域為目標的數字法治政府建設的實踐方向已逐漸形成。基于多元公共政策手段與目標之間的交叉性與關聯性[4]，數字基礎性平臺建設、數據存儲共享和開放應用等數字技術規制核心領域，已然成為不同區域、不同級別的政府推進數字法治建設的共同關注點。然而，共同關注點并不意味著數字法治政府實踐的統一與有序。差異化的政策實踐推進路徑雖然帶來數字法治政府機制的多元化創新，但也導致實踐推進路徑的明顯分化，產生了一系列結構性難題。

2.地方性傾向引發不確定性風險

數字法治政府建設本質上是政府治理的一項重大改革，依托中央的統籌規劃和地方的試驗創新，呈現政策實驗性特征[5]。現階段的數字法治政府建設以《意見》《綱要》等中長期行政規劃為綱領，在明確了“數治”與“法治”基本融合要求的同時，基于框架的“模糊性”和創新空間邊界的“不確定性”，賦權地方政府自主探索數字法治政府的建設機制創新與試驗，進而形成由省級政府主導、市縣級政府共同參與的數字法治政府建設的探索架構[1]。然而，相較于以往傳統領域改革政策的單一性試驗，數字法治政府的建設改革實踐呈現結構性差異。從改革類型看，數字法治政府的建設不僅囊括針對經濟、社會、政治問題采取的對策性改革措施，還涵蓋由數字技術革新驅動的前瞻性改革舉措。在改革的深度與廣度上，數字法治政府的建設不是局限于單一行業、單一領域或特定區域的局部性調整，而是基于數字治理理念，對全領域、全地區、全行業產生深遠影響的變革。在實施層面上，其改革范圍觸及基礎設施建設的革新，并涵蓋政府行政效能的全面提升以及數據共享與利用機制的全新變革。

數字法治政府建設的綜合性與復雜性，使讓其成為統一清晰的政策指引變得困難，難以通過傳統領域改革中“中央政策—地方試驗—央地反饋—政策調整—制度構建”的常規改革路徑對其進行快速完善[2]。電子政務的效率化、法治政府的數字化、數字政府的規范化等差異化發展趨向，持續加劇了以省為單位的數字法治政府建設的差異，進一步誘發了因差異化發展而導致的整體化政策調整滯后，衍生出數字法治政府建設中各自為政、重復建設以及結構不合理等一系列問題[3]。特別是數據存儲、處理、共享和分析作為數字法治政府治理中的核心要素，其過于差異化和階段化的不平衡發展會導致數據在整體系統中流通受阻，增加不確定性。隨著數據交互活動逐漸跨區域乃至全國性展開，差異化的運行機制及其所對應的職責分配關系，可能對整體數據共享造成不匹配、不均衡、不統一的影響，同時也可能引發數據安全和數據統一性的潛在問題，導致數字法治政府建設發展的失衡。

3.制度供給不足引發法秩序失范風險

數字法治政府是以政府權力為核心推進力量的新治理模式，在行政權設置、行使以及監督救濟方面應發揮規范和約束作用。然而，當前各地對數字法治政府建設的理解和實施存在差異，導致建設過程中政府權力的行使范圍和界限并不明確，缺乏必要的法秩序支撐，具體表現在以下兩個層面：

其一，受新經濟形態數字經濟的影響，政府雖被賦予主導數字經濟治理格局的角色，但未重新建構清晰的職權與責任規則體系[4]。當下的數字經濟與數字社會的發展主要依賴政府在多個關鍵領域的積極介入，這些領域包括但不限于基礎設施建設、數據權屬的明確界定、網絡平臺的嚴格監管，以及反壟斷措施的有力實施[5]。從目前的實踐看，數字經濟的迅猛發展促使政府擴大其職責范圍以回應社會對政府積極有為的角色訴求，例如，通過財政政策介入企業數字化轉型，以及利用數字識別碼等數字技術積極參與城市社會治理[6]。但是，由于缺乏對政府在數字經濟與數字社會中應承擔職責的明確評估與界定，政府介入市場與社會的邊界較為模糊。在特定目標導向的驅動下，政府及職能部門可能會出現權力越界行為，如過度介入社會運作，從而使社會面臨法秩序失范的風險。其二，數字法治政府建設偏重場景化應用，缺乏約束政府權力的體系化規則。由于量化的經濟指標是地方政府的主要考核指標[7]，地方政府推進數字法治政府建設時，更傾向選擇與經濟發展緊密相關的場景進行拓展。基礎設施、公共支撐、數據服務、應用系統等集約化、一體化建設構成當下基層數字法治政府建設的主要推進場景。然而，地方在推進數字法治政府建設過程中側重經濟建設，忽視了對行政權力適用的系統性規范，普遍未建立起以數字法治政府中權力運行為核心的規則框架。這種方式容易導致規則因場景化建設的頻繁調整而無法發揮效力，引發規則失范風險。目前僅有廣東等少數地區的數字法治政府建設在推進過程中建立了較為完善的行政規則體系[1]。

4.基本權利保障關注缺失

數字化與新技術的賦能催生了數字化的生存樣態與發展需求，也加速了法律場景與人權語境的變化[2]。政府被賦予或者說應當承擔“數字人權”保護的義務與時代責任，應當避免在“數治”過程中出現權力技術化、技術權力化的傾向[3]。但是，從地方實踐看，數字法治政府在推進的過程中對基本權利的保障關注不足。當前政府的保障措施更多地體現了對服務型政府理念的貫徹，側重對公共服務效能的提升，而對于“數治”過程中涉及的“數字人權”及“新興權利”較少關注。這不僅體現在對“隱私權”“數據權”等實體性權利規制的缺失上[4]，也體現為優化公共服務中對程序性權利的忽視。在線政務服務中的知情權保障不夠、算法決策中的參與權缺失、自動化行政中的技術性正當程序關注不足，是目前數字法治政府建設中基本權利保障不足的主要表象。此外，因數字化應用能力不足，部分地區強行推動數字化進程的做法，不僅有形式主義之嫌[5]，同時也造成傳統模式被不合理替代，減少了公眾參與權、表達權等權利實現的渠道，有損基本權利保護之實質。

總體而言，數字法治政府建設的實踐進程，尚未形成統一的政策導向與理論框架，存在明顯的差異性和由此衍生的不確定性。隨著省域層面數字法治政府建設統籌工作的逐步推進，以省為單位的整合態勢逐漸形成，這會同步增加國家層面數字法治政府建設整體統籌的復雜性。

三、數字法治政府建設的理論架構與價值取向

“數治”與“法治”融合的技術實施方案、數據整合機制以及制度創新手段之間，呈現復雜的交織關系。基層實踐中顯現的零散化、重復化和復雜化的結構性問題的癥結在于過快的數字技術發展帶來的治理銜接失當，其凸顯了數字法治政府建設在理論基礎與核心價值取向上的缺失。有必要從理論層面系統整合“數治”與“法治”，以確立數字法治政府建設的理論基礎與價值取向。

1.基于數據交互的數字法治政府整體理論

數字法治政府建設的理論架構展現了多元化的認知態勢。當前，數字法治政府的理論架構呈現以功能導向、結構導向、需求導向及效能導向為維度的理論分野。功能導向，關注技術革命帶來的政府功能變革，認為“建設數字法治政府本質上就是建設智慧政府”[6]，致力于通過云計算、大數據、人工智能等現代信息技術手段，拓展行政決策、行政監督、行政執法等關鍵領域的新功能。結構導向，強調數字法治政府治理的協同性，認為“數字法治政府建設的重點之一是政府組織結構的改革與重塑”[7]，關注機構權責體系、層次結構的規范化與科學化調整。需求導向，偏重服務型政府的理念，認為數字法治政府的建設是對公眾期待政府治理需求的動態回應，其基礎在于民眾對政府提供高效率、高質量服務的社會需求的形塑[1]。效能導向，聚焦數字科技對政府行政管理的賦能效果[2]，致力于通過信息技術和網絡平臺等現代治理工具的運用，提升數字法治政府的實踐效能。

對數字法治政府建設的理論探討面對的是多維導向的復雜體系。功能、結構、需求和效能的多元導向呈現邏輯上的嵌套性和相互關聯性，難以簡單歸結以何種理念構筑數字法治政府理論底色。不過可以明確的是，數字法治政府將數據共享與交互作為核心要素，確保數據能夠實現跨地域、領域、部門和層級的業務協同和數據交互。這一要素構成數字法治政府建設的基本邏輯前提，并為數字法治政府建設的理論探索提供了一個切入點。以協同性、整體性為關注重點的整體政府理論，與數字法治政府建設的邏輯前提高度契合，宜以此為基礎開展理論的設計優化。

整體政府理論是在后新公共管理時期，針對職能結構單一化引發的職能“碎片化”問題而形成的一種戰略性治理理念。佩里·希克斯在此基礎上提出整體性治理理論，主張對中央和地方組織的縱向層級進行整合，并通過協商的方式解決跨域議題。同時，該理論還倡導將各個部門及具有同類功能的治理主體進行橫向整合，構建一個高效化、協同化的整體政府運行網絡[3]。克里斯托夫·波里特進一步剖析了整體政府概念的核心內涵，強調構建整體政府的目標在于消除相互抵消和破壞性的政策環境，優化稀缺資源的共享利用方式，從而促進各利益相關方的協同合作，實現治理效果的連貫性和一體化[4]。在這一理論框架下，整合、協調、協商、合作被視為政府治理理念的核心屬性[5]，并形成與數字法治政府建設的基本契合點。第一，治理結構趨同。整體政府理論所強調的政策與行為應保持治理結構的協調性與完整性，與數字法治政府建設在數據存儲與傳輸交互方面展現的整體化、系統化、標準化的底層邏輯相契合。第二，治理目標相近。整體政府理論與數字法治政府建設均致力于提升公共服務水平、增強政府治理效能，呈現相似的目標導向。第三，治理理念契合。二者在治理理念上均涉及對相關主體的整合、協調、協商與合作行為的探索。第四，治理手段相互依賴。整體政府的實施要依托數字法治政府所運用的科技數據進行交互，同時，數字法治政府的建構要基于整體治理理念，強調數據的整體性存儲、深度交互與多元應用。

不過，當前的數字法治政府建設呈現顯著政策試驗的特性，整體的改革進程與政策框架仍處于不斷變動之中。由于整體政府理論須建立在相對穩定的政策目標基礎之上，在缺乏統一明確的政策指引的情況下，數字法治政府的建設實踐可能會在一定程度上偏離理論適用范圍。數字法治政府概念的提出旨在填補數字政府技術快速發展與其價值理念之間的鴻溝[6]，這一過程需要將法治價值深度融入數字政府之中，以形成共識性的價值體系。鑒于政府行政權在數字法治政府建設中的核心主導地位，這一過程實質上轉化為對政府行政權行使的價值確認與重塑。

2.基于包容審慎的數字法治政府價值交融

（1）秩序行政與給付行政的價值交互

長期以來，秩序行政與給付行政構成了行政權發展變化的兩端。自亞當·斯密的“自由放任”理論向凱恩斯的經濟干預理論轉變以來，政府行政權的演變通常被視為由秩序行政、管理行政持續向給付行政、服務行政轉變的過程[1]。政府數字治理快速發展的過程中，行政權自然也呈現強烈的給付與服務的屬性塑造，然而，這一相對分立的價值在數字法治政府建設中持續交互。

政府數字治理并非對傳統治理模式的簡單延續，其代表著基于數字科技的全方位、系統性、協同化的治理模式變革。這一變革不僅涵蓋數據的質量管理、數據存儲交互系統等對數據要素的治理創新，還涉及以數據為生產要素的數據生態治理[2]。對于數據要素及其衍生的數據生態，單一的給付行政價值無法形成有效制度供給。同時，數字法治政府在給付行政的實踐推進中重塑行政行為流程，也使涉及的基本權利發生結構性變化，基本權利的存在和表達出現持續的調整，這需要借助數字治理視角下的秩序價值重新進行審視。在這一過程中，秩序行政不應被視為傳統行政法發展變遷視角下與給付行政非此即彼的區分，也不應被視為行政任務的具體類型化[3]，而應被視為數字法治政府建設中的秩序價值與給付行政緊密融合，并落實于行政權適用的價值約束之中。

（2）包容審慎理念下的價值整合

數字法治政府的建設中對行政權行使的約束需要融入行政秩序的價值考量，但這并不意味著要將其理解為“機械法治主義”思想[4]。政府的數字化治理建設的演進歷程被賦予超越傳統秩序維護范疇的創新發展經濟屬性與期望。因此，要以包容性和差異性的視角來審視，應允許創新發展所帶來的必要風險存在，并應當進行包容審慎的價值整合。

“包容審慎”是政府在新經濟、新業態發展中的創新監管理念[5]，并迅速成為高度法定化的監管政策的核心術語，強調以一種溫和、靈活的方式對新業態的發展給予充分的包容與支持。包容審慎的價值取向是基于政府治理的視角，數字法治政府建設的實際發展與需求指向的必要的價值內核。

其一，數字法治政府的建設，作為推動數字經濟發展的重要力量，其治理模式的創新與調整是新業態、新技術發展的一個重要方面。在沒有現成經驗的情況下，政府自身治理模式的優化應被視為包容審慎價值適用的重要指向。其二，相較于傳統包容審慎監管關系中政府與企業的單一監管關系，數字法治政府建設呈現更為復雜的雙重結構。數字法治政府的包容審慎，不僅包含傳統政府與企業之間的包容審慎監管關系，還涉及政府內部的包容審慎價值的適用。在推行“簡政放權”等權力下放措施的同時，應建立上級政府對下級政府的包容審慎監管機制，以確保政府行為的合規性和有效性。其三，在數字法治政府的建設中，政府的角色相較于傳統包容審慎監管模式中的角色發生了顯著的擴展與深化。政府不僅作為主導者負責制定全面的政策框架、發展規劃及標準體系，還積極參與具體實施過程，與各方主體協同合作，并承擔對整體業態的監督與管理職責。政府的多重角色，使得“包容審慎”價值的應用變得更為復雜且多維。在缺乏先驗性經驗的情況下，政府數字化治理轉型無法完全遵循傳統秩序行政的規范主義范式，這要求在行政權的行使中充分考慮治理創新的賦能效應[6]。應通過包容審慎的價值調控法律規范的機械性適用，避免對創新發展造成不必要的束縛和阻礙。

四、推進數字法治政府建設的策略與路徑

在數字法治政府建設的過程中，出現了整體與局部、頂層與基層、創新與固守、效率與秩序、發展與風險、公共服務提升與基本權利結構變化等多重沖突。傳統的圍繞主體、行為、責任，或是以立法、執法、司法為核心的規制模式，在面對當前數字法治政府建設展現的復雜張力時顯得力不從心。相比之下，以要點式的機制構建與相關規則的完善，更能夠與當前數字法治政府建設的實際需求相契合。

1.統一基本政策與數據治理的規則體系

數字法治政府建設是“整體性的、系統性的數字工程建設”[1]，其治理的系統性、整體性應作為數字法治政府建設的基本立場。

首先，應明確數字法治政府建設的政策統一性，要通過規范明確數字法治政府建設的概念內涵與治理目標。《綱要》《意見》中有關“數字法治政府”的描述僅具有理念層面的導向與轉向功能，并不具有規范層面的指引與約束功能，其無法整合實踐場域下電子政務效率化、法治政府數字化、數字政府規范化等差異化的政策指引與慣性推進。數字法治政府的概念內核與目標設立，應以整體化、體系化、統一化的全局視野，觀察數字法治政府建設實踐樣態，結合秩序行政與給付行政的價值交融，考慮包容審慎的價值理念，以“數治”與“法治”的控制反饋關系為切入點，最終落腳于具體行政權的使用與約束。

其次，數字法治政府的構建應以數據存儲與數據交互的核心邏輯為基石，確立統一的數據基礎規則體系。數據的體系化、整體化與交互化程度，盡管不直接涉及價值判斷，但是直接影響數字法治政府建設的整體成效。目前，以省為統籌形成的地方性法規（省、設區的市）數據立法，雖實現了所在行政區劃的數據規范統一，但在全國視域下，仍存在跨省、跨市間的數據壁壘、數據孤島與重復建設等邏輯上難以調和的問題。針對數據的存儲、共享、流動以及數據質量標準等基礎性數據治理領域，應秉持國家層面的整體觀念，建立統一的基礎數據管理與數據質量規則體系。

最后，須進一步完善中央與地方在數字法治政府構建過程中的試驗反饋機制。數字法治政府建設蘊含的全局性與整體性特征，以及其政策試驗展現的動態性與差異化特質之間具有顯著的張力關系，因此，強化中央與地方之間的反饋互動顯得尤為迫切。針對前述常規改革推進路徑，應著力提升各環節的互動反饋頻次，尤其在任務分工、意見共識以及重要問題研判等方面，須對相應的回應與反饋機制加以優化與完善，以確保政策的上下貫通。

2.完善包容審慎機制的技術化構造

作為數字科技領域新興的發展業態，數字法治政府承擔著引領新業態發展的核心主體作用，應始終堅守“海不辭水，山不辭土石”的包容性治理理念。對于超出數據基礎規則范疇的數據治理方式、數據應用以及數據生態，應給予充分的探索空間與試錯機會，通過技術化的手段進行規則設計，以積極推動數字政府治理模式的創新與發展。

一是對數字法治政府建設中多元主體的參與引發的權力傳導差異化現象，不應采取標準化或統一化的處理方式。當前，數字法治政府建設正處于試驗改革推進階段，針對多元主體治理模式引發的權力傳導可能帶來的風險問題，可以通過優化主體協同機制，并構建和完善政府數據歸責機制加以應對。具體而言，應建構和完善各級數字法治政府建設的數據管理職責體系，明確數據管理的行政主體核心職責。通過對行政任務的明確分工，結合行政區劃數字法治政府建設情況以及財政支持政策，運用行政授權、行政委托等行政主體理論，結合行政契約、行政協同等行政行為理論，來優化行政責任的承擔和分配機制，以此有效應對數字法治政府建設主體多元化所帶來的權力傳導風險。

二是要建立數字法治政府建設領域的立法前評估機制。隨著數字法治政府的迅猛發展，該領域內的風險也隨之不斷形成，進而推動了風險導向型立法的逐漸興起[2]。作為試驗創新的重要領域，數字法治政府建設，特別是在數據應用與數據生態治理層面，若過于依賴風險導向的立法模式，可能會削弱數字法治政府對經濟的推動作用。因此，在推進數字法治政府建設的過程中，對于數字應用與數字生態治理領域的立法應持審慎態度，不宜過于急促。應通過進一步完善立法前評估機制，對有關數字法治政府建設的數字應用、數字生態等領域展開全面立法前評估，包括其必要性、合法性、可操作性以及可能對社會、政治、經濟和文化等方面產生的影響[1]。同時，通過立法前評估中的公眾參與機制，可以更加迅速地識別數字法治政府建設中的風險爭議焦點，提前加強對相關領域的風險預測與監管，從而降低風險導向型立法對數字法治政府建設試驗創新產生的固化效應。

3.明確基本權利與數字安全的底線規則

數字法治政府建設的底線觀應以觸及社會秩序底線為標準。依據前述數字政府建設的情況，應圍繞基本權利保護與數字安全確立底線規則。

首先，建立針對行政流程變更的基本權利審查機制。不侵害公民基本權利是現代國家公權力行使的底線[2]，數字法治政府建設過程中權力行使應遵循這一基本底線原則。應對數字法治政府建設中關于基本權利的論述邏輯進行重新調整，明確以基本權利不受侵害為原則，重新闡述和加強公共服務的推進政策，并建立針對行政流程變更的基本權利審查機制。對“隱私權”“數據權”等實體性權利，以及政府加強公共服務、優化創新機制帶來的行政程序變化中的程序性權利加以審查，保障公眾參與權、表達權等權利的實現。其次，完善數字法治政府的數據安全體系。數據安全作為數字法治政府建設的基石，其核心是“以國家安全為根本歸依，以數字技術為主要場域，以法治價值為基本架構”[3]。在數字法治政府的構建進程中，應確保數據安全被視作一項基本保障[4]。因此，須加強數據安全體系的建設力度，并在推進過程中適當平衡當前過于偏向公共服務建設的現狀。著力加強數字法治政府建設中數字安全法律基礎保障制度的建設。包括進一步明晰公共數據的范圍，明確公共數據處理全流程、全周期中各方主體的權利義務關系，并建立相關的激勵和監督問責機制[5]。同時，應圍繞數據開放等與安全緊密相關的重點領域，建立數據安全風險評估制度。重點評估擬開放數據是否涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等敏感信息，以及數據開放后可能對國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定等造成的潛在風險，從而有效平衡數據開放與數據安全的關系，保障數字法治政府建設的有序進行。

五、結論

數字法治政府源于數字政府與法治政府的深度融合，隨著其在數字經濟與數字社會發展中持續發揮主導與引領作用，數字法治政府建設的重要性和價值不斷凸顯與放大。以“數治”與“法治”的相互賦能、動態控制與反饋互動為理解框架，不失為一個較為穩妥且準確地判斷數字法治政府概念內核的方法。數字法治政府的建設，應始終堅持統一的政策引領與有序的行政權約束，并構建以數據安全與基本權利保護為底線的原則體系，妥善保護與利用變革中蘊含的治理優勢，持續提升數字法治政府對經濟、社會發展的引領效能。應當明確數字法治政府的建設是一個持續動態變化的過程，其中數字技術的不斷變革與發展將持續驅動數字法治政府治理模式的演變，這既構成數字法治政府研究的難點，同時也為其持續深入的研究提供了明確的方向。

〔責任編輯：玉水〕

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