人口與發展環境雙重變化下實現高質量發展研究

摘要：人口新形勢疊加發展環境新變化，是建設中國式現代化需要面對和解決的新課題。本文將我國人口變化新趨勢，與對外經貿關系新變化、發展的不平衡不充分問題、數字經濟和人工智能發展等，置于同一個框架下研究優化未來人口與生產要素的匹配。同時，借鑒發達國家在類似人口發展階段，優化產業結構、對外投資、城鎮格局等方面的經驗。立足新形勢，本文提出最大化發揮人力資源作用，優化人口與生產要素匹配，促進經濟高質量發展；以人民為中心，適時調整城鎮化發展方向，提高人民生活品質；加快社會政策改革，完善公共支出制度，增強可持續性。本文研究展現了人口形勢與經濟社會發展環境雙重變化對經濟社會高質量發展的深遠影響，揭示了以人口與生產要素更有效匹配，促進中國式現代化的經濟、社會和人口政策思路。

關鍵詞：人口形勢 數字經濟 人工智能 城鎮格局

作者簡介：費太安，國家信息中心研究員。

引 言

當前，一方面我國人口形勢出現深刻變化，另一方面經濟社會等客觀環境也發生重要變化。在推進人口規模巨大的中國式現代化建設新征程中，既需要深入分析人口形勢變化對經濟社會產生的影響，也需要綜合研究發展環境變化對生產要素匹配帶來的影響。

我國人口目前呈現總人口規模、勞動年齡人口、生育率都下降，人口老齡化水平大幅上升，農村人口結構失衡加劇，區域人口規模增減分化等特點。2022年后我國人口將長期負增長，2035年總人口降至14.01億人，2050年為13.17億人，2079年降至10億人以下，2100年降為7.71億人。（費太安：《我國人口與經濟發展的匹配性研究》，《全球化》，2024年第2期。）

16～59歲勞動年齡人口規模在2011年達到峰值9.25億人后持續減少，2022年為8.7億人，預計2035年保持在8億人左右，2050年將減少至7億人。（聯合國：《世界人口展望2022》，2022年7月11日。）生育率快速下降，2022年總和生育率下降到1.07的超低水平。人口老齡化呈快速和階段性加深，農村人口結構失衡加劇。2020年60歲以上人口2.64億人，其中農村1.21億人、鎮0.53億人、城市0.89億人。（同①。）城鄉人力資源差異懸殊。2020年，城市15～49歲年齡段人口占城市總人口比重為54.38%，農村同年齡段人口只占農村總人口的39.28%。（費太安：《我國人口與經濟發展的匹配性研究》，《全球化》，2024年第2期。）人口持續向經濟發達地區集聚的同時，省內人口流動大幅增長，未來省內流動為主的就地就近城鎮化或將成為城鎮化發展的重要趨勢之一。不同等級城市人口規模分化明顯，近兩次全國人口普查顯示人口向大城市集聚加強，中西部地區不少城市人口大量流失，眾多中小城市人口規模顯著縮小。我國人口形勢變化將對經濟增長、城鎮格局和公共支出風險等產生直接影響。生產消費改變、創新群體變化、轉型升級壓力加大，將不利于經濟增長；養老負擔加重、人口流動減弱、家庭功能弱化，將降低城鎮化動力；養老基金缺口擴大、教育醫療需求變化、公共服務負擔加重，將增加公共支出風險。

在新的人口形勢下，需要重新審視及思考基于傳統理念和發展模式的人口理論與政策選擇。需要對未來占主導地位的經濟形態、發展不平衡不充分問題，以及面臨的外部發展環境做綜合分析研究，實現人口與生產要素更有效匹配，從而提高經濟潛在增長率、改善生活品質、降低公共支出風險，實現經濟社會高質量發展。

一、世情、國情、數情的新變化

外部發展環境的變化，需要我國順應經濟全球化，實行更加積極主動的開放戰略，從而贏得發展優勢、主動和未來（穆虹，2024）。發展不平衡不充分問題，是人口新形勢下實現高質量發展和共同富裕所亟需解決的問題。數字經濟和人工智能的發展，對經濟發展和就業形態影響重大且深遠。

（一）對外貿易與投資形勢的新變化

對外貿易是推動我國經濟高速增長的重要力量，但隨著國際形勢的變化以及我國經濟體量的增長，傳統的對外貿易方式需要調整。

1.經濟全球化曲折前行，對外貿易面臨更多挑戰

全球化從國際經濟關系看，世界百年未有之大變局持續深化，新一輪科技與產業革命加速拓展，再加之全球新冠疫情大流行的影響，國際形勢的不穩定性不確定性明顯增加。從國際政治關系看，民粹主義、排外主義抬頭，單邊主義、保護主義、霸權主義對世界和平與發展構成威脅。國際經濟、政治、科技、文化、安全等格局都在發生深刻復雜變化。近年全球產業鏈供應鏈已經呈現出本地化、區域化、分散化，各國都從供應鏈安全角度進行產業鏈調整，逆全球化趨勢更趨明顯。國際形勢的深刻變化，客觀上決定了傳統的對外貿易方式難以為繼，需要在對外投資、對外經濟合作、對外開放上加速創新。

2.大型經濟體日益成長，五外合作方式需要創新

一是我國經濟規模龐大。我國是世界第二大經濟體，2022年我國國內生產總值（GDP）達121萬億元，占世界經濟比重約為18%，已經形成了超大規模的大國經濟基礎。（數據來源：國家統計局。）

二是國內消費對經濟增長起主要作用。2021年最終消費支出、資本形成總額、貨物和服務凈出口對經濟增長的貢獻率分別為65.4%、13.7%、20.9%。（寧吉喆：《國民經濟量增質升“十四五”實現良好開局》，《求是》，2022年第3期。）三是國內市場規模大且產業體系齊全。我國產業門類齊全，擁有41個工業大類、207個工業中類、666個工業小類，是全世界唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家。隨著居民收入水平持續提高，經濟體量和市場規模增大，國內生產的產品更多用于滿足國內需要。四是產業結構轉型升級。隨著產業結構變化，第三產業在GDP中的占比會越來越大，而第三產業中很多“商品”是不可貿易的。五是大型經濟體對外貿易占比相對下降。國際經驗表明大型經濟體滿足國內需求是發展經濟的主要方面。從世界各國經濟史看，不同規模經濟體對外經濟貿易有較大差異，大型經濟體國內消費和投資占GDP的比重會更高，進出口貿易占GDP的比重會低于小型經濟體。

3.對外投資迅速成長，五大矛盾需要解決

截至2022年底，我國2.9萬家境內投資者在國（境）外共設立對外直接投資企業4.66萬家，分布在全球190個國家（地區），年末境外企業資產總額8.4萬億美元。2022年我國對外直接投資分別占全球當年流量和存量的10.9%和6.9%，流量列全球國家（地區）排名的第二位，存量列第三位。（ 聯合國貿發會議：《2023年世界投資報告》，中國國際投資促進會網站，2023年8月3日。）同時，我國對外投資存在以下矛盾亟需研究解決：投資準入與投資風險的矛盾，投資領域與投資收益的矛盾，國際產能合作與需求對接的矛盾，對外產業轉移與對內產業升級的矛盾，對外投資與資本增值及收益返回的矛盾。對外開放與改革、創新，都是推動我國經濟社會發展的重要動力。新形勢下，需要建設更高水平開放型經濟新體制，這是順應國際發展環境復雜深刻變化作出的戰略選擇，更是完善社會主義市場經濟體制、打造國際經濟合作和競爭新優勢的內在要求（中共國家發展改革委黨組，2024）。

（二）發展不平衡不充分問題迫切需要面對

我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾。發展的不平衡不充分問題，制約了整體國民經濟發展，擴大了不同人群收入差異，是中國式現代化建設過程中必需面對和解決的問題。

1.區域發展不平衡突出

東部地區顯著領先，2022年廣東省、江蘇省、山東省、浙江省、福建省、上海市6省市GDP合計51.5萬億元，財政收入合計4.86萬億元，6省市以42.5%的GDP貢獻了全國44.7%的財政收入。與此相對的是，區域差距較大。GDP最高省份是最低省份的60多倍，中西部地區經濟總量層層遞減，除上述6省市財政有盈余，其他25個省份都依靠中央財政轉移支付提供基本公共服務。近年東北地區經濟下降明顯，2022年東北三省GDP合計占全國4.8%，比2010年的9.1%幾乎下降了50%。從人均經濟規模看，全國人均GDP超過10萬元的省份有7個，處在6萬～9萬元級的有17個，處在4萬～5萬元級的有7個。（ 數據來源：相關年份《中國統計年鑒》。）

2.中西部縣域發展滯后

縣域占全國國土面積約90%，占總人口和GDP比重分別為52.5%和38.1%，人口與經濟規模明顯不匹配。縣域發展差距巨大，東部地區縣域發展較好，2022年江蘇省昆山市GDP突破5000億元，超過西藏自治區、青海省和寧夏回族自治區3個省區合計。千億GDP縣域分布高度集中在東部地區和重點城市群地區。與此同時，1471個縣域（占比接近80%）的經濟規模低于300億元，還存在70個左右經濟規模低于10億元的“微型”縣域。（ 壹城經濟咨詢中心：《中國縣域（市轄區）高質量發展報告2023》，中國社會科學出版社，2023年12月。）

3.區域發展差異有政策因素

區域間以及不同規模城市間經濟差距的形成，既有地理區位、資源稟賦等初始條件的影響，更有發展戰略、相關政策、體制機制等后天因素的促成。一是改革開放后從制度安排上鼓勵東部地區率先發展。二是近年多地集全省之力提升省會城市首位度。三是部分政策體系客觀上鼓勵城市做大。通過撤縣設區、撤市設區，合并周邊地市，做大中心城區人口規模成為不少省份的選擇。

（三）數字經濟和人工智能推動生產方式發生變化

當前，對經濟發展和就業形態影響最大的就是數字經濟和人工智能的發展。數字經濟發展對優化就業結構與提升就業質量有顯著作用（戚聿東等，2020）。數字經濟創新發展的重要戰略抓手是人工智能。生成式人工智能能夠生成人類創造的產出，以及打破人機之間的溝通障礙，具有產生巨大宏觀經濟影響的潛力（張文，2019）。數字經濟與人工智能的發展，帶來產業技術路線和商業模式創新變化，深刻改變生產組織方式以及勞動力與生產要素的組合方式。

1.主要特點

生產集約化。數字經濟和人工智能正加速向各產業滲透，推動重構生產方式、節約成本、加速創新。一是要素重組升級。數字經濟改變了資本與勞動要素的互補和替代形式，擴展了資本與勞動的技術邊界。二是降低交易成本。數字經濟具有海量數據、便捷化查詢、零成本復制、低成本信息搜尋、不確定性明顯改善等特點。三是加速社會創新。數字技術使創新主體之間的知識分享與合作更高效。從知識積累、研究到應用，各階段相互作用，創新過程由線性傳遞到融為一體，也更有助于科技成果轉化利用。

產業數字化。數據和人工智能將深度嵌入產業鏈的各個領域與環節。一是企業內部。企業全域生產過程數字化，包括人工智能的推廣應用，企業管理治理的數字化等。二是上下游產業鏈。在產業鏈中嵌入新的數字化服務，并為鏈上企業提供數據采集和分析服務。三是服務平臺。利益相關者服務平臺增多，有助于匹配生產要素需求、對外供給產品、外部治理等。

組織分散化。多層次系統化的平臺體系將與產業發展結合在一起。一是平臺共享化。區塊鏈、大數據等技術應用強化產業間的網絡效應，網絡平臺進一步形成了產品與組織的松耦合系統，為不同產業發展、創業就業提供了融合發展的機會。二是個別需求累積化。知識快速擴散和長尾市場的發展成為可能，個性的、小眾的需求被跨地域累積統計，從而形成新的豐富多樣的規模市場。三是時空距離淡化。通過數字技術進行經濟活動和交流，打破了過去的物理隔閡及地理限制。

治理扁平化。數字經濟助推市場和政府在治理中呈現扁平、多元、開放和系統的治理結構。一是企業。傳統企業中的金字塔縱向結構，向橫向、互動、扁平的結構過渡，有助于企業治理成本降低和治理效能提高。二是社會共同治理。以數字治理為紐帶形成社會治理共同體，實現跨層級、跨地域、跨部門、跨系統、跨業務的數據共享與協同。三是政府集約化治理。實現跨部門的數據共享、組織重構、流程再造、業務聯動、窗口建設等。這不僅關系到社會組織和政府治理結構的改革，也關系到國家治理體系特別是政府層級、行政區劃調整等。

2.對就業的影響

一是就業替代效應。數字化和人工智能大大提高勞動生產率，減少單位產品對勞動力的需求。研究表明美國約有1/4的現有工作任務可以由人工智能自動化替代，特別是行政（46%）和法律（44%）職業。全球大約有18%的工作可能被人工智能所取代。（高盛：《人工智能對經濟增長的潛在影響》，《全球科創觀察》，2023年第16期。）二是創造新就業機會。過去兩個多世紀的歷史經驗表明，沒有證據顯示技術進步導致總量失業率上升。在過去80年中超過85%的就業增長是由新技術驅動創造。數字經濟爆發式增長能夠衍生出多種新產業，從而為勞動力提供大量新崗位（龔六堂，2021）。數字技術以及平臺經濟、共享經濟等新行業促進了服務業發展，提升了服務業就業容量（楊偉國，2021）。三是改變就業結構。數字經濟本質上不會表現出對資本或勞動的絕對替代，而是根據配置效率決定對資本或勞動的相對替代（Agrawal et al．，2019），通過甄選勞動者技能實現有區別就業。數字技術進步對不同的技能工作者進行篩選，高技能者的需求會顯著增加、中技能者擴大了就業范圍，但低技能者更容易被替代或需求明顯減少，就業結構呈現兩極分化趨勢。

總之，數字經濟和人工智能的發展，一是在對傳統就業崗位形成沖擊的同時，又創造出了許多新的就業形態；二是對勞動力素質要求會有明顯不同；三是就業創造的地區分布也有差異，相比過去主要集中在發達地區和沿海城市，新形勢下中小城市會有更多機遇。

二、國際經驗借鑒：產業升級、城鎮格局與公共支出

人口負增長和老齡化是不少發達國家經歷或面臨的共同問題。選取與我國人口特征具有共性的代表性國家，具體分析他們為順應人口形勢變化，在發展經濟、提高生活品質、降低公共支出風險等方面的經驗教訓，作為我國相關改革的參考借鑒。

（一）產業發展與人力資源特點的匹配

1990年的日本和2020年的中國，在人口結構靜態比例和動態方向上都高度相似，同樣面臨著人口老齡化的長期挑戰。

根據日本總務省2023年9月17日公布的人口統計數據，日本65歲以上老年人在總人口中所占比例達到29.1%，預計到2065年上升至34.8%。

1.產業結構與勞動力就業

從日本的產業結構與勞動力就業關系看，日本三次產業從業人員構成比重和名義GDP構成比重的變化保持高度一致。1955年日本三大產業占GDP比重分別為19.2%、33.7%和47.0%，同年三大產業從業人員占比分別為41.3%、24.9%、33.8%；1990年三大產業占GDP比重分別為2.6%、43.5%、53.9%，三大產業從業人員占比分別為7.1%、33.3%、59%；2012年三大產業占GDP比重分別為1.4%、29%、69.9%，三大產業從業人員占比分別為3.8%、24.5%、70.6%。（ 數據來源：《二戰后日本的經濟發展經歷了哪五個重要時期？》，《豆蔻財經》，2022年4月28日。 ）日本產業結構變遷有兩個主要方面：一是產業結構高級化，即第二和第三產業產出比重逐步提高；二是投入與產出合理化，指各產業投入和產出之間的耦合質量提高（關雪凌、丁振輝，2012）。在經濟高速增長期，產業結構高級化對日本經濟增長的影響較大。隨著經濟發展，20世紀90年代之后，產業結構高級化對經濟增長的影響由正變負，產業結構合理化成為影響經濟增長的主要因素。

日本產業結構的轉變，對就業結構和人才結構提出不同需求。為適應產業發展需要，日本政府不斷調整和完善高等教育層次、科類和結構，形成與產業發展相互匹配的人才培養體系。

2.老齡化與對外投資

自20世紀80年代以來，日本已連續30多年成為全球最大的凈債權國。2021年日本對外凈資產余額增至411.2萬億日元，相當于日本名義GDP規模的76%。其中，直接投資凈余額為188.3萬億日元，約占對外凈資產余額的45.8%。（ 蔣冬英、郭于瑋、魯政委：《“投資立國”：應對人口老齡化的一劑良藥》，搜狐網，2022年12月26日。）在老齡化的不同階段，日本對外投資和產業轉移的側重點各有不同。1970—1980年老齡化初期（65歲以上人口占比達7%及以上），人均GDP不到1萬美元，勞動力成本優勢減弱，此時更加重視技術優勢培育，對外產業轉移以勞動密集型或資源密集型行業為主。1981—1995年深度老齡化階段（65歲以上人口占比達14%及以上），人均GDP大致在1萬～4萬美元，勞動力成本繼續提高，但技術優勢已出現，對外直接投資以電氣、運輸設備為代表的資本密集型產業為主，同時，加大了非制造業尤其是房地產業的對外直接投資力度。1996年以來超老齡化階段（65歲以上人口占比達20%及以上），人均GDP超過4萬美元，此時技術密集型行業以及與之相配套的金融和保險業也開始大量“走出去”。

日本利用海外市場和資源反哺國內，有效緩解了人口老齡化帶來的不利影響。一是避免勞動力成本高企。在邁入人口老齡化前期，日本工資水平同比漲幅由1955年的1.8%上漲到1974年的26%。（蔣冬英、郭于瑋、魯政委：《“投資立國”：應對人口老齡化的一劑良藥》，搜狐網，2022年12月26日。）對外投資避免了國內勞動力供給不足和勞動力市場僵化帶來的企業成本上升及生產率下降。二是有效助力國內產業結構升級。通過對外有區別的產業轉移，日本在深度老齡化階段完成了制造業高技術化轉型。日本將本國技術含量低且勞動密集型的產業或生產環節向外轉出，為本國制造業升級騰挪空間。同時，日本企業將海外收益大部分匯回國內，且回流資金多用于研發和設備投資支出，企業研發對海外收益的依賴度不斷上升。三是進一步融入并占據全球價值鏈分工上游。在經濟發展早期，承接國際產業轉移，依靠低要素成本融入全球價值鏈分工體系；在自身發展條件改善后，逐步通過產業升級改變在全球價值鏈的分工地位。

四是有效增加國內居民收入。

在全球主要對外直接投資經濟體中，日本對外直接投資收益率名列前茅，日本海外投資收益占GDP近10%，對外投資收益顯著增加了國內居民收入。（資料來源：《日本海外投資收益占GDP近一成》，《日本經濟新聞》，2022年12月18日。）

3.發達國家共性特征

產業結構與勞動力就業匹配，積極發展對外投資和進行產業轉移，是發達國家經歷的共性特征。不僅日本如此，發達國家產業結構與勞動力匹配都有著相似歷程，都表明了“勞動生產率”相匹配的理論思想，在對外投資和產業轉移方面也都根據國內的產業人口狀況適時調整。以美國為例，在國內進行產業結構調整的同時，美國在全球范圍內尋找最佳原料產地、生產基地和銷售市場，進行全球化的產業結構調整升級。20世紀美國在全球進行了四次大規模的產業轉移，從而不斷占據比較優勢地位，最終憑借新產品和新技術的核心優勢，從事高附加值和高技術含量產品的生產，并影響全球生產格局和利益分配格局。

（二）城鎮人口格局與經濟社會發展的匹配

實現高質量發展，不僅需要一定的經濟增速，更需要不同區域人力資源與生產要素的有效匹配。高質量發展要求區域間協調發展，最終體現在不同區域人民生活品質的普遍提高上。城鎮化是實施擴大內需戰略和深化供給側結構性改革的黃金結合點，有利于促進實現更高水平的供需良性循環和動態平衡，為構建新發展格局、推動高質量發展提供有力支撐（楊蔭凱，2023）。以下從正反兩個方面，分析城鎮人口格局與生活品質的內在關系。

1.城鎮人口相對均衡有利于提高生活品質

德國是城鎮人口相對均衡發展的代表性國家。德國在歐盟中人口最多、人口密度最高，德國的人口城市化率高達88%。德國城鎮人口格局最顯著的特征是大部分人生活在中小城鎮。2023年德國總人口8319.6萬人，最大城市柏林只有300多萬人。（數據來源：世界銀行。）

人口超百萬的城市共4座，占全國城市總人口比重在10%左右。14個人口超過50萬的大城市共有1339萬人，占全國總人口的比重也只有16.4%。德國大約40%人口居住在不到2萬人的小城鎮，30%人口居住在超過10萬人的城市。（石憶邵：《 德國均衡城鎮化模式與中國小城鎮發展的體制瓶頸》，《 經濟地理》，2015年第11期。

）傳統觀點認為，只有人口規模龐大的城市才能形成規模經濟和集聚效應。然而，德國的城市人口規模格局并沒有影響其經濟發展。德國是歐盟中最強大的經濟實體和歐洲經濟增長引擎，德國GDP與制造業產值全球排名都高居第4位。在全球幸福指數排名中，德國位列第15名左右，（聯合國：《2022年世界幸福報告》，2022年3月。）這在人口規模比較大的國家中是名列前茅的。擁有發達的重工業，卻沒有形成規模龐大的城市，原因在于德國的歷史淵源、法律約束、組織體制、經濟基礎及相應的體制機制。

發達國家人口向中小城市流動現象較為普遍。20世紀70年代后，美國人口大量從大城市向中小城市或郊區流動。在全美城市人口中，中心城市人口比重由1950年的58.6%降至1970年的45.8%，1980年進一步減少到40%，（李仲生：《發達國家的人口變動與經濟發展》，清華大學出版社，2011年。）都市區人口分布重心轉向中小城市和郊區。二戰后法國特大城市巴黎占全國總人口的比重也有所下降，一批10萬人口左右的中等城市發展迅速，如格勒諾布爾、蒙彼利埃等人口獲得了大量增長，一些大城市及2萬人以下的小城市人口所占比重則趨于上升，法國城市人口分布重心也有所下移。

2.城鎮化過快和人口過于集中導致低生育率過低

韓國在經歷了時間和空間“壓縮型”城市化后（楊明，2013），生育率創全球最低。韓國僅用了30年就基本實現了城市化，并且人口高密度集中，約50%人口集中在西北部的首都周邊，近30%集中在東南部的釜山周圍。城市化過快，人口過于集中，不僅土地價格暴漲、經濟成本過快抬升，也給人們身心帶來巨大負擔，這是造成韓國生育率極低的根本原因。韓國現在是世界上總和生育率最低的國家，也是唯一低于1的國家。據預測，2024年韓國總和生育率將下降到0.7。（韓國統計廳：《2022年韓國總和生育率創歷史新低》，中國新聞網，2023年2月22日。）由于不堪高房價等生活成本重負，近年首爾人口呈下降趨勢，2012年首爾人口為1019.5萬人，2022年跌至942.8萬人，10年下降了7.5%。（張靜：《受房價持續上漲影響韓國首都首爾的人口減幅在全國各城市中排在首位》 ，《環球時報》，2023年7月18日。）

縱觀世界城鎮化歷程，在19世紀中期到20世紀中期的100年里，發達國家城鎮化率提高了40個百分點，平均每年提升的速度是0.4個百分點（厲以寧等，2014）。歐洲依托發達工業和在世界經濟體系中的優勢，用了50年的時間將城市人口從40%提高到60%。實際上發達國家的城鎮化時間跨度都比較長，一般需要70～100年以上。從就業結構演變來說也是如此，例如美國1920年第一產業就業人口比重為28.8%，2004年降到1.6%，第一產業就業人口比重從25%降到10%，大約需要20年，降到2%以下大約需要70年（同③。）。在我國人口數量、結構與質量發生深刻變化的背景下，需要重新審視城鎮化發展方式，時間上放緩節奏、空間上相對均衡、人口上因人而異。

（三）公共支出與人口結構的匹配

養老金制度是老齡化社會公共支出領域面臨的代表性問題。分析發達國家在養老金領域的改革措施，可為我國改革完善養老金制度體系等公共支出政策提供借鑒。國際上對養老金制度通常使用3個評價指標：充足性、完整性和財政可持續性。近30年來，隨著老齡化的加深，財政可持續性成為不少發達國家養老金制度面臨的主要問題。為此，發達國家主要從財政可持續性和養老金公平性兩方面進行改革。

1.改善財政可持續性

一是減支。英國、法國、意大利等國家將曾長期施行的養老金待遇與工資掛鉤，或與工資和物價中增速較快的一個掛鉤，改為只與物價掛鉤，以減緩養老金支出漲幅。二是增收。提高繳費率與擴大繳費人數。促進女性、青年就業，引入青壯年移民勞動力，遏制提前退休，激勵老年人口再就業等。三是綜合改革。延長法定退休年齡是減支和增收并舉的措施，成為各國普遍研究采用的方式。為減少改革阻力，相關國家一般采取漸進、彈性的方式，以“月”“季度”等為單位逐步延長，同時配套以正向和反向的激勵措施，如延后退休增加養老金，提前退休減扣養老金。為保障公平性，分勞動者類型、工作時間、公私部門等，靈活實施延遲退休政策。

2.提高養老金制度公平性

一是簡化養老金制度。養老金改革是一個隨著經濟社會和人口結構變化而不斷動態調整的過程。英國建立養老金制度歷史較長，但隨著時間推移，養老金身上打的“補丁”也越來越多，以至于養老金制度變得非常復雜且欠公平。為此，英國取消原來的多項養老金相關制度，建立了適用于所有就業人口的“新國家養老金計劃”，分3個支柱，即第一支柱新國家養老金、第二支柱職業養老金和第三支柱個人養老金。第一支柱僅提供最基礎的養老金保障功能，第二支柱至少維持參保者生活水平相較于退休前不下降，第三支柱主要發揮補充、豐富養老金的作用。二是明確保基本定位。政府將第一支柱養老金明確為“保基本”。為了增強養老金制度的可持續性，始終將第一支柱的待遇水平控制在最低收入水平。三是注重利益協調。為減少改革阻力，通過漸進式改革的辦法來促進多方利益的協調。同時充分發揮市場作用，鼓勵創建職業年金、個人養老保險等，為不同群體提供多樣化選擇。

三、改革完善相關制度體系的政策建議

應對人口與發展環境雙重變化，必須適應中國式現代化要求，緊扣高質量發展與共同富裕目標，以人口與生產要素更有效匹配為抓手，改革完善經濟、社會和人口政策。

（一）優化人力資源與經濟發展格局的匹配，推動經濟社會高質量發展

最大化發揮人力資源作用，優化人力資源與生產要素匹配，促進經濟高質量發展，是經濟社會健康可持續發展的根基，也是提高生活品質以及應對公共財政風險的基礎。

1.增強國內國際兩個市場兩種資源的聯動效應

一是轉變發展方式。堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用，減少人為因素對市場配置資源的影響。堅持保障和改善民生，更加著重在生產布局、初次分配中增加居民收入。堅持需求驅動，以豐富品種、過硬質量、優良服務滿足國內消費需求。二是提高對外經濟合作效益。加快對外投資價值鏈地位躍升，將投資目的國上下游產業鏈需求與國內研發相互結合，促進對外投資向全球價值鏈的高端環節不斷躍遷。創新產能合作，將傳統產能與新興產能均融入包容性產能合作。注重對外投資價值創造，建設更高水平開放型經濟新體制，實現對外投資收益不斷回歸國內。三是實現內外產業相互促進發展。將本土產業發展、技術研發、境外投資收益三者有機結合互相促進。利用對外投資收益反哺國內產業研發，降低人力資源成本，促進產業升級。以國內產業發展和人力資本提升為依托，進一步促進對外投資向產業鏈高端邁進。

2.加快產業數字化智能化轉型升級

一是推進制造業數字化轉型。提前做好對勞動替代的政策儲備和技術研發，有效應對勞動力減少、老齡化和制造業招工難等問題。二是推動服務業數字化改造。以數據要素為依托，加快云計算、物聯網、大數據和人工智能等新技術，在服務業特別是現代服務業上的應用融合。三是加快智慧農業建設。同步推進數字育種推廣、智能農機裝備應用、智慧大田農場建設、畜禽養殖和漁業養殖等數字化與規模化，積極扶持鄉村數字經濟新業態新模式。四是完善數據制度和基礎設施建設。在基礎設施建設、人才培養、公共服務等方面適度超前謀篇布局。

3.完善適應數字經濟時代的勞動力市場制度

一是建立更加靈活的就業市場。更加注重改革開放以來市場在勞動力配置中作用不斷加強的歷史經驗，給予勞動力市場更大彈性和靈活性。二是制定數字經濟時代的非標準勞動關系體系。建立多元化勞動標準制度，支持勞動者通過新就業形態實現多元化就業。三是健全適應新就業形態特點的社會保障政策和公共就業服務體系。充分發揮平臺數據和技術優勢，創新勞動者保險保障的機制和模式，為靈活就業、新就業形態人員提供社會保障服務。四是提高人力資源供需匹配效率。完善人力資源積累、就業和待業等大數據平臺體系和服務功能，改善勞動力市場供需結構。

4.培育與數字經濟相匹配的人力資源

一是教育體制上，建立面向新一輪信息革命的教育體系，構建以高等教育和職業教育為主體、繼續教育為補充的數字化專業人才培養體系。二是教育機制上，調動社會和相關人力資源平臺對勞動者轉崗就業等提供技能培訓，緩解結構性就業矛盾。三是教育理念上，重視通用能力培養，樹立終身學習理念，加強職業技能培訓，提高勞動者在新技術變革環境下的適應性就業能力。

（二）適時調整城鎮化發展方向，提高人民群眾生活品質

人口的空間分布不僅關系到人力資源與生產要素的匹配和使用效率，更關系到區域協調發展、收入分配，進而決定生活品質。我國正處于中等收入向高收入邁進的關鍵階段，面對人口新形勢，應以人民為中心，更好發揮新型城鎮化對現代化建設的關鍵作用。

1.人口按特點分類城鎮化

根據城鄉經濟狀況和人口結構特征分類推進城鎮化。農村戶籍人口分三類：城鎮常住人口、農村有潛力城鎮化人口、老年及創收能力較弱的人口。一是加快戶籍、土地、財稅、住房、教育、社會保障等諸多體制、政策、利益調整，將有能力在城鎮穩定就業和生活的城鎮常住人口加快實現城鎮化。二是對于有潛力城鎮化人口，既要降低定居成本、強化權益保障、減少收入不確定風險，又要暢通進城農民處置農村資產權益的通道，讓農民帶資產進城以便老有所依。三是對老年及創收能力較弱的人口，通過鄉村振興、以城帶鄉等多種措施促進就地就業增收。

2.城鎮按類型分類發展

一是分門別類區別對待大城市周邊、專業功能區、農產品主產區、重點生態功能區、人口流失城鎮等的發展方向。二是將人力資源特點、區域特征與產業優勢、城鎮功能定位相結合，走差異化發展道路。三是對于缺乏發展潛力且人口流失嚴重的城鎮，要堅持維持運轉和疏解人口兩手抓，既要做好民生保障又要控制新增投資，兼顧生活品質與資源浪費。

3.增強縣域內生發展能力

行政等級高的城市，擁有更多的行政和社會資源，更容易獲得先發優勢。一是從機制上逐步削弱行政等級對資源配置的影響，可在省市縣管理體制上探索更有利于縣鄉發展的體制機制，減少政府在區域內人為堆積資源做大城市。二是未來的政策、制度、機制改革試點等方面，優先選擇中西部地區開展先行先試。三是更加基于市場規律，在政府投資基金設置和招商引資等方面加大縣域基金規模，引導和鼓勵企業、社會資本等向中低等級的城鎮流動。四是加快實現區域間城鄉間要素的平等交換、雙向流動，暢通全國統一大市場。

4.提高縣域產業體系協同性

借鑒沿海發達地區縣市在特色經濟、產業協作、區域協同等方面的政策措施。一是加快推進縣域特色、產業特色經濟發展，精準實施“一縣一策”。二是加快構建區域產業協同體系，推動經濟強市、大企業與薄弱縣區“一對一”“多對一”結對合作。三是統籌縣域經濟向都市區經濟轉型，圍繞都市區構建區域性產業組織網絡，促進區域分工，獲取協同效應和規模效應，在更大地域尺度上實現要素資源優化配置，為區域協調發展提供更大動能。

5.加強東中西部市縣級領導干部交流調配

區域發展差距表面是物的因素，根子在人的思想理念特別是市場經濟思維上（費太安，2009）。推動領導干部異地交流制度，總體上對經濟增長有相當正面的促進作用（張軍、高遠，2007）。一是從發達地區選派基層優秀領導干部，到中西部市縣擔任黨委和政府主要負責人。二是將中西部大量優秀年輕領導干部或準備提任黨政部門主要負責人的后備干部，選派到東部地區重要領導崗位任職。三是從中央部委選派優秀干部到地方行政機構任職。四是任職時間上有一定限制，以利于熟悉情況，以及開展中長期規劃發展。

6.注重優質公共服務機構均衡布局

反向加強對薄弱地區人才培養和公共服務支持，培育縣域發展內生后勁。一是優化高等院校特別是一流院校配置，對中西部人口規模大且缺乏雙一流高校的地區，應采取傾斜性政策，加大扶持力度。二是提升縣中學辦學質量，每個縣至少有一所中學在辦學經費等方面獲得超過省會城市中學的支持標準。三是提升中西部縣域醫療質量。以醫聯體建設為契機，著重推動基層醫療機構與知名醫院在人才、技術、信息等方面交流、共建、共享。

（三）加快社會政策改革，完善公共支出制度

順應人口變化大趨勢，需要及時調整優化養老金、教育、醫療和行政管理等方面的制度體系，降低公共支出風險、提高財政可持續性、增進人民福祉，為實現高質量發展和共同富裕做好基礎保障。

1.由近期到遠期綜合施策完善養老制度體系

一是繼續擴大基本養老金中央調劑的比例和規模。擴充財政補充社保基金的來源，解決當期各地基金不平衡和缺口問題。二是降低繳費制度門檻。讓更多靈活就業群體參加城鎮職工基本養老保險，減輕制度贍養負擔。三是定期評估測算最低繳費年限。堅持年度或定期動態精算，測算最低繳費年限和繳費額并及時調整實施。四是大幅度提高城鄉居民養老金待遇水平。目前城鄉居民養老金待遇水平過低，通過政策引導繳費、提供與城鎮職工養老保險相同的個人賬戶記賬利率等方式，不斷提高城鄉居民養老金待遇水平，以及彌合城鄉居民與城鎮職工在養老金待遇水平上的鴻溝。五是研究細化分類推進延遲退休方案。根據工作性質并結合勞動者人力資本儲備、身體情況和個人意愿，分類推進延遲退休方案。優化老年勞動者再就業的社會基礎與匹配性。六是建立雙層養老金制度。采取政府主導的基本養老金加政策支持的補充養老金架構，堅持政府保基本，同時發揮市場在豐富完善養老支持體系上的積極作用。對于目前并存的三個甚至更多層次養老金，通過改革簡化為每個人擁有一份政府主導的基本養老金，以及一份或者多份政策支持的補充養老金。七是建立激勵相容的政策和管理體系。養老金缺口問題的根源在于人口結構失衡和現收現付養老金制度的矛盾。未來借由養老保險的全國統籌，借鑒基金積累制方式，逐步建立起以全國平均工資水平為基準，以各省發展水平為調節的養老金收繳和支出制度。

2.改革義務教育和高等教育學制

根據人口特征與未來社會需求，完善教育結構和資源配置。一是前延義務教育。將4～6歲的幼兒園階段納入準義務教育，享受義務教育相關政策。二是后延義務教育。逐步將高中階段納入義務教育。壓縮小學教育年限，形成從小學到高中的一貫制10年正式義務教育。三是分類發展大學。一部分大學轉為職業教育，一部分納入高水平大學建設范圍。

3.推動醫療衛生服務提質增效

人口形勢的變化與經濟社會發展，需要醫療衛生服務供給由數量向質量轉變。

一是調整醫療衛生資源供給數量。及時推動優質醫療衛生資源下沉，改進衛生資源結構，提高醫療衛生服務質量。二是調整醫療衛生服務結構。重點提高縣域醫療科技和醫師技術水平，加大對老年護理等的服務供給。三是鼓勵開辦社區養老托幼服務結構。支持社會機構在一老一小上有所作為，財政可以給予適度補貼。

4.調整優化行政區劃和管理機構

精簡機構優化支出，減輕財政供養壓力，把有限的財力更多用于保障和改善民生。一是撤。對部分人口稀少、經濟薄弱的小縣，應撤銷行政區劃。二是并。積極推進人口小縣機構編制改革，適當合并機構設置、減少數量、優化政務服務。三是調。對于人口大量遷出的小城市和集鎮，要適當調整土地規劃、財政投資規模等，避免投資慣性造成資源浪費。

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責任編輯：李 蕊