防范和化解我國地方政府性債務風險

摘要：改革開放以來，我國地方政府通過債務融資方式支持基礎設施建設等投資，在促進經濟增長和推進城鎮化方面發揮著巨大作用。但地方政府性債務規模持續增加也使風險不斷累積。近年來，中美貿易摩擦、新冠疫情、烏克蘭危機接踵而來，我國經濟增速放緩，金融體系脆弱性加劇，地方政府性債務風險成為經濟中的“灰犀牛”。本文通過分析地方政府性債務的理論、歷史、現狀、風險傳導鏈條和形成原因，指出我國地方政府性債務問題本質上是一種體制現象，提出防范和化解地方政府性債務風險應在化解地方政府流動性風險的基礎上，改革以財政體制為核心的體制機制，推進地方政府事權與財權相匹配，充分尊重市場機制，加強地方政府財政約束的原則和措施。

關鍵詞：金融風險 地方政府性債務 隱性債務 財政體制改革

作者簡介：

夏友仁，中國國際經濟交流中心區域和產業經濟研究部副研究員；

李 達，中國國際經濟交流中心區域和產業經濟研究部經濟師；

蔡芷菁，中國國際經濟交流中心區域和產業經濟研究部研究實習員；

馮偉波，中國國際經濟交流中心區域和產業經濟研究部助理研究員。

近年來，我國防范化解重大金融風險攻堅戰取得重要階段性成果，有效防范應對重點領域潛在風險，守住了不發生系統性風險的底線。但受新冠疫情沖擊、國際局勢復雜多變等影響，金融體系脆弱性持續累積。其中，地方政府性債務風險尤為突出，成為影響經濟高質量發展的重大隱患。從推進國家治理體系和治理能力現代化的角度，研究提出防范和化解地方政府性債務風險的制度框架，是需要系統解決的重大問題。

一、文獻綜述

政府債務長期被各國及其地方政府作為跨期資源配置的工具。地方政府債務是一把雙刃劍，既是地方經濟增長的推手，其“失控”又將造成嚴重后果。我國地方政府債務問題既有普遍性，也有特定發展階段下的特殊性。

（一）地方政府債務相關理論與實踐

20世紀30年代以來，有關地方政府債務的理論發展較快，代表性成果為傳統的財政聯邦理論，解釋了為何由地方政府提供公共品和配置資源比中央政府更有效等問題。Tiebout（1956）提出了“用腳投票”的理論模型，說明地方政府比中央政府更了解所在地區公民的效用和偏好，因此在民主制條件下，地方政府能夠更有效地配置資源。Musgrave（1959）認為，既然地方政府能夠更好地了解民眾偏好，地方和中央財政就應當分開，地方政府擁有相對獨立的事權和財權，與此對應的分稅制就是“財政聯邦主義”。

地方政府債務也是一把雙刃劍。無論在德國、意大利、西班牙等聯邦制國家抑或日本等單一制國家，地方政府債務問題都不時擾亂正常財政秩序，倒逼中央政府兜底救助（Singh and Plekhanov， 2006）。在財政制度不夠透明完善、財政紀律不夠嚴肅的發展中國家，中央政府無法作出可信的事后不救助承諾，軟約束問題更為嚴重，地方政府選擇以策略性舉債而不是涵養稅基的方式來支撐財政運行（Kornai et al.，2003）。有學者發現，在經濟轉型的國家中，央地財政分權導致地方政府赤字增加，“財政機會主義”行為增多，即將財政活動轉移到預算外，產生大量地方政府或有債務，危及國家財政安全（Polackova， 1998）。Talvi 和 Carlos（2005）的研究證實，發展中國家的預算報表不能全部反映地方政府的全部舉債規模，有大量財政赤字作為隱性負債被排除在監管體系覆蓋范圍之外。巴西、阿根廷、墨西哥、印度等發展中國家都經歷過地方政府債務失控問題，一些地區甚至反復發生同樣問題（Adam and Bevan， 2005）。

（二）我國地方政府性債務的形成與影響

許多研究指出，我國的地方政府性債務具有正面作用。我國作為發展中大國，改革開放多年來，地方政府通過債務融資方式支持基礎設施建設投資，激發了巨大經濟活力。發展初期的基礎設施投資耗費巨大，相關投資正外部性明顯，私人資本投資激勵不強。在此階段，政府用債務資金為基礎設施建設融資，有利于長期經濟增長和政府財政狀況改善（賈俊雪、郭慶旺，2011；胡翠、許召元，2011）。但地方政府的舉債行為也產生了明顯負面影響。一是地方政府官員在晉升動機趨勢下舉債投資“政績工程”，地方政府有了過度負債的沖動，投資效率下降（龔強等，2011）。二是即期過度舉債可能會導致未來地方稅費上升，致使營商環境惡化，公共服務質量下降，扭曲投資和消費結構（劉煜輝，2010）。三是利用土地財政作為主要還款來源，推高了本地地價和房價，影響了居民整體的福利。當土地財政枯竭時，政府會被倒逼回借新還舊的老路（李光輝，2003）。四是過多占用了流動性，導致資金無法進入實體經濟（呂健，2015）。五是由于中國地方債市場的收益率價差不能完全反映地方層面的信息，嚴重扭曲了金融體系的定價效率和資源配置，降低了金融市場的效率（王永欽等，2016）。

關于地方政府性債務的風險和形成機制，從政治激勵看，“晉升考評”的干部選拔制度激勵地方官員以抵押土地收益的形式進行表外債務融資，通過預算外融資“搞建設、謀發展”；從財政激勵看，中央政府的隱性信用背書導致各主體形成地方債務救助預期，降低了地方政府債務融資風險溢價，地方政府與金融機構之間存在的“隱性契約”強化了金融機構的授信意愿（周黎安，2004；劉琍琍，2011；周飛舟，2012；郭玉清等，2016；郭玉清等，2020）。還有研究者指出，我國的金融體制具有顯性金融集權和隱性金融分權的特點（洪正、胡勇鋒，2017），金融機構的準入、監管和風險救助具有集權性，而實際經營與資源使用具有分權性（何德旭、苗文龍，2016）。由于地方政府和地方金融機構存在利益關聯，地方政府可以對本地金融機構的資源配置進行干預，通過隱形金融分權對沖財政分權導致的融資壓力，使地方債務風險的市場約束機制較為松弛（周世愚，2021）。由此，地方政府逐步累積了大量“或有隱性負債”。（ 世界銀行專家Brixi在1998年和2002年與合作者的研究中提出并完善了“債務風險矩陣”概念，按照“政府是否具有法定償還責任或合同義務”將政府債務分為顯性或隱性債務，又依據“債務發生的可能性”將債務分為直接債務、或有債務。Brixi對政府隱性債務的定義在學術界具有較強共識性。）

有研究者就地方政府債務對經濟增長的影響進行了測算，認為債務和經濟增長之間存在倒U型關系（劉洪鐘等，2014；郭步超、王博，2014；程宇丹、龔六堂，2014）。呂健（2015）通過測算省級債務數據發現，只有地方債規模合理時，即當年新增債務占國內生產總值（GDP）的比重小于6%時，才能有效服務于地方經濟增長。低債務省份的地方債無論長期還是短期，都能對經濟增長產生正向影響，而高債務省份的債務短期內對經濟增長具有不確定性，長期只會拖累經濟增長。黃春元和毛捷（2018）認為，地方政府債務規模膨脹在中西部和東北地區更容易對經濟增長產生負面效應。韓健和程宇丹（2019）的測算則指出，東部地區省份的地方政府性債務對私人投資已出現顯著的擠出效應，即負向而非倒U型影響，而西部省份還存在一定的地方政府舉債空間，這一發現與陳詩一、汪莉（2016）的研究結果基本一致。

總體看，現行制度體系下的地方政府性債務擴張和風險符合激勵相容原理。地方政府性債務對促進經濟增長發揮了巨大作用，但管理不規范、市場化程度不高的地方債務存在扭曲市場機制、降低市場效率、積累金融風險的負面影響。本文的主要創新之處在于，指出地方政府性債務風險與財政和金融風險交織及其體制機制原因；分析影響金融體系穩定的具體傳導路徑；提出近期要以適當形式為房地產業和地方債等重點領域提供流動性，遠期要以財政體制改革為核心，健全地方政府性債務風險管理體系的政策建議。

二、我國地方政府性債務風險形勢嚴峻

地方政府性債務即地方債，指預算法規定的設立地方預算的地方政府負有一定償還責任的債務。改革開放以來，我國地方債經歷了從無到有，從“野蠻生長”到規范發展的過程。當前地方財政收支矛盾凸顯，地方政府性債務風險脆弱性上升。2020年以后，地方政府收支缺口明顯擴大，地方本級財政收入、政府性基金和一般公共預算收入大幅下滑，而財政支出較為剛性，新冠疫情支出擴大，收支壓力持續增加。同時，由于經濟周期性下行和新冠疫情沖擊，企業稅費減少，加之政府實施大規模留抵退稅，一般預算被動減收，地方財政壓力緩解面臨困難。

（一）當前地方政府顯性債務處于中高位置

根據國際共識，判定宏觀主體的債務安全性主要考慮負債率、債務率兩個指標。其中，負債率為債務余額/GDP，債務率為債務余額/綜合財力。負債率的臨界值參考馬斯特里赫特條約中的參數，即政府債務余額占GDP比重為60%，低于這個指標通常認為是安全的。債務率的臨界值參考國際貨幣基金組織（IMF）的控制標準，即參考值為90%～150%。2023年末，我國地方政府負債率（財政部口徑）為32.3%，加上中央政府國債之后，政府負債率合計56.1%，雖然低于國際警戒值，但處于較高位置。

從總體數據估算，地方政府顯性債務率為137.9%，（ 根據間接數據計算，2023年的計算為：40.74萬億（地方政府債務余額）/ ［11.72萬億（地方一般公共預算本級收入）+11.19萬億（中央對地方稅收返還和轉移支付收入）+6.63萬億（地方政府性基金相關收入）］）尚處于IMF標準下的可控范圍區間內。

相對于經濟增長情況，地方政府顯性債務風險總體可控。2023年末，財政部口徑的地方政府債務額為40.74萬億元，比2013年6月審計公布的17.89萬億元增加了22.85萬億元，增長127.72%。同期，2023年的GDP規模為126.06萬億元，比2013年的56.88萬億元增長121.62%。

（二）部分地區地方政府性債務償付風險突出

地方政府債務進入償債高峰期，債務壓力普遍較大，部分省市債務率已突破國際警戒線。以債務余額/綜合財力指標估算，2022年末全國31個省市自治區平均債務率為140.95%，（ 債務率的計算口徑為：地方政府債務余額/綜合財力。其中，綜合財力包括一般公共預算收入+政府性基金收入+上級補助。上級補助指標一般在次年8月各省財政決算報告中公布，這里用2021年數據替代。）同比上升27個百分點，突破了財政部采用的100%的國際警戒線。其中，只有4個省區（西藏自治區、上海市、江蘇省和山西省）債務率低于100%，分別是23.75%、67.52%、90.57%和99.12%。11個省市債務率為100%～140%，15個省市債務率為140%～200%，天津市的債務率最高，達到306.29%。

從還債期限看，2023年地方政府債和城投債進入償債高峰，債務到期額是近十年最高峰。根據中證鵬遠估算，2023年，分別到期3.65萬億元和5.7萬億元，借新還舊壓力較大。

（三）地方政府隱性債務風險亟待治理

以城投公司債務為主體的地方政府隱性債務不斷無序擴張，風險亟待治理。一方面，違法違規舉債問題時有發生，形成新的債務風險隱患。

國務院相關審計工作報告指出，在重點審計的54個地區中，2022年有49個地區通過承諾兜底回購、國企違規墊資建設等方式，違規新增隱性債務415.16億元。（《國務院關于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，國家審計署網站，2023年12月27日，https：//www.audit.gov.cn/n5/n26/c10338025/content.html。）另一方面，城投公司是隱性債務舉債的最大主體，其債務風險也最為突出。地方政府借助城投公司，擴大債務負擔，推升隱性債務風險。2021年以來，出現城投公司托底土地拍賣市場，大舉拿地的現象。根據廣發證券統計，在2022年住宅用地中，城投公司拿地2.25萬億元，占比約為54%。其中，江蘇省、湖南省、湖北省、重慶市、四川省、江西省和安徽省的城投拿地占比較高。國家審計署指出，2022年，重點審計地區中有70個地區通過“自賣自買”國有資產、虛構土地交易等方式虛增財政收入861.3億元，其中67.5%發生在縣級。還有55個地區違規或變相返還稅收或土地出讓金等225.08億元。

（四）地方政府財政收支缺口持續擴大

土地出讓收入超預期下滑，地方財政出現大面積困難。土地出讓收入是不少地方財政的命脈。無論是地方政府的專項債務，還是城投公司舉借的隱性債務，最終的償還都與土地出讓金存在密切關系。2022年，國有土地使用權出讓收入為6.69萬億元，同比下降23.3%，減少約2萬億元。2023年，國有土地出讓收入為5.80萬億元，同比下降13.2%，連續兩年下滑。2023年相比最高點的2021年，已減少2.9萬億元，大幅拖累了財政收入，地方政府財政收支缺口呈繼續擴大趨勢。（ 財政部：《2023年財政收支情況》，財政部網站，2024年2月5日，https：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202402/t20240201_3928009.htm。）

（五）地方政府面臨財務整頓壓力

隨著專項債發行規模擴大，政府性基金收入降低，可能觸發財政整頓。2016年，國務院出臺的《地方政府性債務風險應急處置的預案》指出，如果專項債付息支出占政府性基金預算支出超過10%，就要進行財政整頓，地方政府就要削減支出，或者增加稅收，或者出售政府資產。一方面，已發行的專項債可能會面臨償付風險。專項債主要投資于棚戶區改造、基礎設施等領域，投資回報不高。由于前期地方政府測算償債資金時，采用當時的經濟情景假設，沒有考慮到土地出讓、房產去化、經濟活動疲軟的下行風險，可能會出現實際償債資金回款不足，償付困難的問題。另一方面，土地出讓金下滑，將會提高專項債付息支出占政府性基金預算支出比例，一旦超過國務院制定的10%的警戒線，可能會導致多個地區的地方政府財政整頓。

三、地方政府性債務風險具有較強傳導性

地方政府性債務與城投公司、區域性中小銀行高度關聯，地方債風險與財政風險、金融風險交織，風險容易傳染溢出，影響金融體系穩定，干擾經濟增長，甚至觸發系統性風險。近年來房地產市場下行，導致高度依賴土地出讓收入的地方政府財政狀況惡化，并將風險溢出到地方城投公司和中小銀行，形成系統性風險的可能性上升。

（一）房地產市場下行加速部分地方財政狀況惡化

近20年來，我國房地產市場快速發展，土地出讓收入占地方政府財政收入的比重持續上升，成為地方財政的重要組成部分。但近幾年，供需狀況決定了房地產市場進入轉折性階段。從供給側看，目前庫存率已至高位。截至2023年末，我國商品房待售面積6.7億平方米，（國家統計局：《2023年全國房地產市場基本情況》，國家統計局網站，2024年1月7日，https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202401/t20240116_1946623.html。）同比增長19%，處于2019年以來的階段性高位。上海易居研究院的數據顯示，全國100個城市新建商品住宅去化周期為22.4個月，其中54個城市去化周期超過2年。從需求側看，第七次全國人口普查數據表明，我國家庭戶人均住房面積已經達到41.76平米，趨于飽和；近年來房價趨于下行，人們對房產的投資需求正在萎縮。在此背景下，房地產市場面臨深度調整。2023年，全國房地產開發投資額為11萬億元，同比下降9.6%；商品房銷售面積11.2億平方米，同比下降8.5%。

雖然房地產市場進入拐點，但受各利益相關方的影響，房價仍保持相對穩定，未出現大幅下跌。無論是開發商、業主，還是地方政府，都不希望房價下跌，房價向下波動的動能不大。但大規模法拍房可能打破這一局面。如果開發商大面積停擺、項目大面積停工而銷售未見好轉，這些項目的銀行開發貸款無法償還，銀行會訴諸法律程序將開發商已建成但尚未銷售的樓盤查封拍賣，通常司法拍賣的起拍點設定為現價的70%左右。如果進入法拍程序的房產增加，將打破現有房價相對穩定的脆弱平衡，房價下行節奏可能加快。據中國指數研究院統計，2023年全國法拍房共掛拍79.6萬套，同比增長36.7％。（資料來源：《79.6萬套！2023年全國法拍房數據出爐》，新浪網，2024年1月22日， https：//finance.sina.com.cn/wm/2024-01-22/doc-inaemchx4534956.shtml。）其中，住宅掛拍套數38.9萬套，同比增長43％，增幅較大。

（二）一些地區的城投公司違約暴露地方債風險高企

房地產市場疲軟，土地出讓收入下降，多個地區土地拍賣市場冷淡。為防止土地流拍，2021年以來，城投公司普遍進場拿地。根據財政部的數據，2022年住宅用地中，城投拿地2.25萬億元，占比約為54%。2022年10月，財政部發文嚴禁舉債儲備土地后，城投公司拿地有所收斂。但城投公司開發能力不強，拿地后開工率不足。克爾瑞地產統計，2021—2023年，城投公司拿地項目開工率僅為25.23%。（ 資料來源：《拿地/開工率不足26%，城投們近三年猛拿地極少開發》， 房天下網站，2024年2月19日，https：//news.fang.com/open/49461012.html。）城投公司項目收益偏弱，償債能力不足，自身債務又較高，拿地形成的資產無法產生足夠現金流，甚至沒有流動性資金去支持償還短期債務。一些地區出現城投公司爆雷現象。從發債主體非標違約次數看，2023年達到240次，創歷史新高，比2022年多1倍，2023年出現非標風險提示134次。重點地區風險更為突出，山東省、貴州省、云南省、河南省、湖北省、遼寧省、陜西省和四川省均涉及非標違約事件。根據中誠信國際的測算，2020—2022年，天津市、黑龍江省、青海省、遼寧省、內蒙古自治區、吉林省、云南省、貴州省和甘肅省9個省（區、市），城投債凈融資額表現較差，債務滾續風險更大。2023年，多數省份城投債還本付息額增長，償債壓力增加。如果還款來源沒有明顯改善，城投公司拿地形成的資產沒有收益，無法產生現金流滾動融資，城投爆雷將逐漸擴大。而存量近50萬億元的隱性債務即使按年利率4%的水平來計算，對應的債務利息也高達2萬億元，借新還舊、滾動融資的模式難以為繼。

（三）地方債風險影響到中小銀行資本充足率

地方政府性債務資金大部分來自商業銀行，城投公司爆雷對區域性中小銀行影響更大。截至2023年底，銀行業金融機構本外幣資產總額為417.3萬億元，（國家金融監督管理總局： 《2023年四季度銀行業保險業主要監管指標數據情況》，國家金融監督管理總局網站，2024年2月21日，https：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=1152858amp;itemId=915。）地方政府債余額為40.7萬億元，（ 財政部：《關于2023年中央和地方預算執行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》，中國政府網，2024年3月13日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202403/content_6939289.htm。）占銀行總資產的9.8%。其中，商業銀行持有地方政府債余額為33.2萬億元，占總量的82%。（財政部政府債務研究和評估中心：《地方政府債券市場報告》，財政部網站，2024年3月4日，https：//kjhx.mof.gov.cn/yjbg/202403/t20240304_3929888.htm。）地方政府普遍作為城市商業銀行的大股東，存在以地方融資平臺貸款為途徑，將銀行資金用于公共項目建設的現象。尤其是城投公司拿地后，多半會向銀行抵押土地獲得貸款，政府作為大股東的城商行不得不聽從安排，與城投公司深度綁定。一旦地方政府性債務大面積出險，風險會通過銀行信貸、影子銀行、擔保等渠道與中小銀行經營風險形成反饋循環。2023年末，城商行總資產約為49.89萬億元，資本充足率為12.61%。（ 中國銀行業協會：《城市商業銀行發展報告（2023）》，中國銀行業協會網站，2024年1月5日，https：//www.china-cba.net/Index/showw/catid/200/id/42945。）根據筆者估算，城投公司拿地形成的資產約為3.1萬億元，形成貸款2.3萬億元，占城商行資產的4.6%。地方政府債務大面積出險極易擊穿城商行資本充足率10.5%的監管要求。

（四）可能引發系統性風險

金融體系內存在業務聯動性和風險傳染性，一旦中小銀行大量出險，風險將向整個金融系統進行跨部門、跨機構和跨區域傳染，嚴重抑制銀行信用擴張能力，動搖經濟增長，甚至可能形成系統性風險。我國貨幣政策的傳導路徑主要通過銀行資產負債表進行，人民幣貸款占社會融資規模的60%以上。（中國人民銀行：《2023年社會融資規模存量統計數據報告》，人民銀行網站，2024年1月12日，http：//www.pbc.gov.cn/diaochatongjisi/116219/116225/5202052/index.html。）當區域性中小銀行發生風險，該區域銀行不良貸款增加，資本充足率下降，就會壓縮給實體經濟提供資金的能力。而一旦企業和居民看到風險暴露，一方面會擠兌銀行，另一方面還會對經濟下行形成一致預期，不再擴大消費、投資再生產，經濟將陷入信用收縮、通貨緊縮的負向循環。這也是日本20世紀90年代后期以來，經濟陷入“失落的30年”的教訓所在。

四、地方政府性債務風險源自深層次體制機制矛盾

我國地方政府性債務既受制于中央與地方的財權與事權分配，又關聯到房地產市場與金融管理體制；既涉及市場與政府的關系，又關系到國有企業改革。所以，地方政府性債務風險主要來源于深層次的體制機制矛盾。

（一）分稅制財政體制仍需進一步完善

我國財政管理體制屬于分稅制，中央財政事權有限但財力相對集中，地方財政事權較多但收入有限，中央和地方政府之間存在財力與事權不匹配、支出與責任劃分不清晰等問題。不盡合理的央地財政關系引發了諸多經濟社會問題，也是導致地方公共債務規模持續增長的主要原因。隨著經濟發展，地方政府公共支出和公共服務需求持續增加，市縣一級承擔的事權增多而財權較少，地方政府的財力不能支持和滿足當地經濟增長的需求，不得不舉債發展，激發了地方債務的擴張。黨的十八屆三中全會后，財政事權和支出責任劃分逐步清晰，事權與支出責任相適應的制度基本建立。但仍存在地方政府更多聚焦促進區域經濟金融發展，對風險防范和處置主動性積極性不夠的問題。

（二）隱性金融分權導致財政風險金融化

首先，在隱性的金融分權下，地方政府可以通過股權關系等渠道直接干預金融機構運行。地方政府通過地方金融機構這一媒介，在區域金融市場施加影響力，從而影響金融市場。其次，地方政府也可以利用自身的資源調動能力間接影響金融機構運營。地方性金融機構與地方政府的利益關聯度較深，這使得金融無論在股權上是否受地方政府控制，都具備強烈的動機為地方政府提供各類融資。因此，當地方政府債務風險逐漸擴大時，所涉及到的相關金融機構即商業銀行將面臨嚴重的經營風險。一旦這種情況在金融機構之間擴散，微觀金融風險的累積也就勢必會導致更加嚴重的宏觀金融風險，最終影響整個金融體系的安全。政府的擔保行為使得金融機構往往會低估地方融資平臺以及地方財政風險問題，進而加大金融風險發生的可能性。一旦地方融資平臺的資金鏈斷裂，財政風險就會擴散到上級地方政府，甚至是金融市場層面。

（三）地方債透明度不夠

從當前來看，我國地方政府債務信息公開仍有諸多不完善之處。一方面，相當一部分債務以城投平臺債務、國有企業債務、政府和社會資本合作（PPP）等隱性債務形式存在，信息高度不透明，很容易觸發財政風險，甚至可能構成金融風險隱患。另一方面，當前我國地方政府債務口徑不統一問題依然存在，對地方政府隱性債務的測算結果差異較大。有關部門及地方政府也沒有按一定的時間頻次、可比的統計口徑持續進行債務信息公開，無法合理引導和穩定各方預期。

（四）城投公司治理問題較為突出

城投公司作為微觀市場主體，存在功能不清晰，債務不透明，以及管理不規范等問題。一是功能定位不清。長期以來，城投公司一直作為地方政府的融資平臺，主要從事地方政府指定的傳統項目，投資大、回報低、周期長、融資成本高，本身難以產生足夠的現金流，主要依靠借新還舊存續。二是資產底數不清。多數城投公司主要通過地方政府劃撥資產來擴大規模。部分城投公司賬面存在大量公益性資產，一些資產在入賬時存在會計核算不規范的問題，未計或者少計折舊、減值等，導致財務報表數據底數不清。三是公司治理不佳。城投公司具有官辦企業特征，管理層由地方政府委派，在日常管理中往往沿用行政管理思維。一些公司內部管理機制和監督機制不健全，普遍存在層級多、效率低、職責交叉重疊等問題。四是腐敗現象多發。部分城投公司管理不規范，監管不到位，容易成為滋生腐敗的溫床。特別是在重大項目投融資決策、招投標、資金使用等方面權力集中，監督制約較少，導致一些人頻繁逾越紅線，進行利益輸送，造成國有資產流失。

五、以體制機制改革為核心健全地方政府性債務風險管理體系

隨著我國經濟增長轉為高質量發展模式，原有的擴大基礎設施建設、以投資“刺激”經濟的模式效率逐漸減弱，地方政府機械加杠桿的投資空間也越來越小。防范和化解地方政府性債務風險，核心是從制度層面解決體制性機制性問題，要建立地方政府收支平衡、促進高質量發展的新機制。在短期內，通過債務轉移、資產處置和重組、壓縮存量債務規模以及降低債務負擔，解決存量債務流動性風險。從長期看，要建立防范化解風險的長效機制，做好頂層設計和改革，加強宏觀、財政和金融等政策的協調，建立健全促進地方政府財政良性循環的制度體系。提高債務資金使用效率，用債務推動經濟高質量發展，用發展逐步化解債務風險。

（一）基本原則

第一，堅持中央不救助原則。發揮市場在配置資源中的決定性作用，避免道德風險，充分尊重市場經濟規律，尊重產權，增強法治精神，恢復市場主體信心，提升資源配置效率。第二，更好發揮政府作用。逐步轉變依賴土地轉讓收入填補地方政府預算缺口的局面，遵循公共財政基本原則，繼續推進分稅制改革，使中央和地方的財權與事權相匹配，促進地方政府收支平衡。對城投平臺經營性債務實施分類管控，完善審核監管制度，嚴格防范高債務風險平臺規模的增長，嚴守隱性債務紅線。對地方政府主要領導實行財政約束，建立干部離任審計等約束機制，審查任職期間債務增長情況。第三，穩中求進，以時間換空間。對于貸款或債券融資困難的地區，債務壓縮不能操之過急，否則將直接阻斷融資渠道，進而引發信用風險。避免化解風險過程中收縮政策疊加，降杠桿過快引發流動性風險。因地制宜，解決區域再融資分化的問題，從區域信用恢復、挖掘還款資源以及實施授之以漁的救助等方面，幫助地方政府換取空間。第四，增強造血能力。重塑政企關系，突出平臺公司的市場主體作用與政府資源的杠桿支點作用相結合，平臺公司的深化改革、創新發展要與區域經濟產業的轉型升級相結合，推動地方政府融資平臺深度融入區域經濟社會發展，強化自身盈利能力。

（二）在短期內，在穩杠桿下化解地方政府債務流動性風險

短期內，地方政府償債流動性不足的風險較為突出。一方面，存量隱性債務的利息支出高達2萬億元。事實上，這些債務對應的資產多數是基礎設施等打基礎、利長遠的有效資產，本身因其經濟外部性和收益跨周期的特征應由中央和地方政府背起來，但由于地方政府財力與事權不匹配，不得已通過城投公司舉債投資而成。另一方面，這兩年城投公司進場拿地形成的資產收益性不足，因房地產市場下行難以形成有效現金流，容易拖累地方商業銀行。考慮到政府杠桿率總體可控，中央政府尚有加杠桿空間。建議通過杠桿轉移化解短期風險，將部分地方政府債務轉移給中央政府，適當增加中央政府杠桿率，遏制地方債務風險蔓延。

可以吸收處置四大商業銀行不良資產的有益經驗，由中央政府發行長期國債提供資金，去收購地方政府的基礎設施等資產。這不是中央給予救助，也不是直接給地方政府兜底資金。核心是引入市場機制，以價格作為調節手段，采取公開、透明的方式，確保資產買賣過程的公平公正，避免道德風險。地方政府可以自愿按照市場價格，對應賣出資產，獲得償債資金。

具體方式可以由財政出資，設立資產管理公司或從現有資產管理公司中選出符合條件的機構，由財政給每家注資，并賦予低息授信。這些資金主要用于收購城投公司持有的基礎設施資產和近兩年進場高價拿地的土地資產。可按市場價或這些土地抵押給銀行的抵押率對應的價格去收購。目前由于市場價格下跌，城投公司拿地的土地資產已經形成了賬面虧損，無法按現行市場價與其他非國有市場主體合作開發。這種方式可以激發資產管理公司市場主體責任，以市場價格使得地方政府受到“懲戒”。其形成資產可以成為保障性住房、人才公寓等，以落實中央政治局會議關于“加快發展租賃住房”的要求，也可以持有至經濟上行期再退出，以時間換空間。穩定市場預期，撬動經濟循環。

（三）從長期看，應疏堵結合綜合施策推進體制改革

根本性解決地方政府性債務風險，應疏堵結合、綜合施策，推進體制改革。從管理機制、激勵機制、收支來源等角度入手，強化市場約束，推動地方政府資金運作的公開、透明，逐步推進地方政府顯性和隱性債務并表管理，進一步推進財稅體制改革，完善地方政府性債務管理體制機制。

一是開源節流，緩解地方政府財政收支不平衡。從資金來源方面，鼓勵地方政府處置盤活閑置國有資產，增加財政收入。持續推進分稅制改革，完善地方債務管理制度。借鑒國際經驗，妥善調整中央和地方的債務融資格局，適當穩定地方政府債務規模，相應增加中央政府債務規模，并以轉移支付充實地方政府財力。從支出方面，嚴控一般性支出，加強“三公”經費管理，堅持政府過緊日子。

二是完善地方政府債務管理制度。繼續貫徹落實預算法中地方政府依法適度舉債，以及化解地方隱性債務“開前門、堵后門”的原則。對于存量隱性債務，穩步推進各地、各級地方政府隱性債務公開，激勵地方政府化解隱性債務，推動地方隱性債轉顯性債。明確全國范圍內地方政府隱性債務清零最后期限，并逐級下達分地區地方政府隱性債務清零期限，層層壓實責任。特別要壓實省級政府防范化解隱性債務的主體責任，堅決貫徹中央政府不救助原則。制定可實施的隱性債務清零路線圖，通過分類處置、正常償還、借新還舊、債務置換、破產重組等方式，實現隱性債務清零，與顯性債務并表。對于新增債務，加強監督檢查，嚴禁新增隱性債務，健全地方債務風險管理長效機制。進一步完善地方政府債務評估、預警、化解和應急處置機制。

三是加強激勵機制設計，嚴格財政紀律。對新增隱性債務、隱性債務化解不實和城投公司違法違規拿地的典型案例，監督其整改、問責，并將處理結果予以公開通報。完善考核激勵機制，將地方政府債務管理納入干部考核機制。考慮建立地方主要領導人到任和離任債務審計與責任劃分制度，特別是把隱性債務問題納入干部離任審計范疇。

四是加強市場意識，引入市場收益成本調節，提升地方政府資金使用效率。進行資金投向的政策性引導，鼓勵發展公益性項目，支持培育戰略性新興產業，限制其房地產和經營性項目，控制增量、優化存量、調整結構，逐步化解風險。對于公益性項目，自上而下建立機制，在信息公開的環境下，鼓勵對接長期限、低利率的專項債、地方政府債、國債等資金。

五是推進城投公司規范發展，實現內部管理向硬約束與強激勵方面提升。完善法人治理，使用規范化的企業會計制度，提升管理水平。依法優化治理章程，建立董事會、監事會、職工代表大會等職能部門，并明確各自的職責，發揮職能效應。突破地方政府股東干擾，提升監管層級。國有資產監管部門加強對城投公司對國有資產保值增值、經營預算管理及其執行情況的監管；自然資源管理部門關注非房地產企業參與土地競拍情況，對違規行為依法處理；國家金融監督管理局牽頭，加強地方金融機構規范合規經營監管，嚴格城投公司及其關聯機構的放貸審批管理，落實審批責任。

六是厘清投融資平臺公司與地方政府的責權利關系，穩步推進城投公司轉型定型。明確定位、分類管理，將城投公司分為公益性城投公司、政策性城投公司、商業性城投公司三類。公益性城投公司相當于地方的“公益性國有企業”，經營范圍限于在本地提供“公共產品與準公共產品”，即交通、水務、綠化、環衛環保等基礎設施建設等，禁止跨地區經營；除建設保障房以外，禁止涉足土地二級開發。政策性城投公司主要開展本地區項目，前期投資具有公益性，后期隨著項目盈利更偏商業性，因而無法從一開始就明確區分公益性和商業性的業務（如土地開發、工業園區建設、城市新區開發建設等）。商業性城投公司承擔處于充分競爭的行業與領域、市場導向的盈利項目，如房地產開發、文旅項目投資運營等項目。商業性城投公司既可以持續經營，也可以作為一種城投公司退出商業性業務的過渡狀態。對公益性城投公司，政府需公開透明補貼，配套相應的專項債、地方政府債、國債等額度。政策性城投公司除了國家配套相應額度，還需要按上市公司標準公開財務報表。商業性城投公司完全市場化經營，政府不予任何財政資助。城投公司債務一并納入地方債統計口徑。

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責任編輯：郭 霞